INDICE GENERALE Presentazione....................................... XXI Parte prima ASPETTI ISTITUZIONALI E CONTENUTI GENERALI DEL DIRITTO URBANISTICO CAPITOLO I PROFILI INTRODUTTIVI 1. La vicenda legislativa del diritto urbanistico. Profili introduttivi......... 3 2. Sviluppi legislativi e ambiti della materia..................... 8 2.1 (Segue): Il dibattito nella dottrina, il progetto di legge Sullo, la legislazione degli anni sessanta.......................... 10 3. I confini dell urbanistica desumibili dal diritto positivo. In particolare, la nozione delineata dall art. 80 d.p.r. 616/1977.................... 12 4. La nozione di governo del territorio nel titolo V della Costituzione....... 16 4.1. La sentenza della Corte Costituzionale n. 303 del 2003.......... 22 5. Modelli regionali e principi fondamentali..................... 26 6. Contenuti della riforma legislativa in Parlamento................. 29 6.1. La nozione di «governo del territorio» nel pdl 153........... 29 6.2. Le altre definizioni, le abrogazioni e le modifiche ai Testi Unici in materia di edilizia ed espropriazioni.................... 31 6.3. Le competenze dello Stato......................... 33 6.4. La «civiltà della conversazione»: sussidiarietà, cooperazione e partecipazione. Gli accordi con i privati...................... 35 6.5. Il sistema di pianificazione degli usi del suolo............... 37 6.5.1. Strumenti di piano......................... 37 6.5.2. Formazione del piano urbanistico................. 39 6.5.3. L attuazione del piano: la perequazione e la compensazione.. 40 6.5.4. Dagli standard quantitativi agli standard prestazionali...... 41 6.6. L attività edilizia.............................. 42 6.7. La fiscalità urbanistica........................... 43 6.8. Conclusioni................................. 44
VI INDICE GENERALE CAPITOLO II IL GOVERNO DEL TERRITORIO IN EUROPA SEZIONE I-La nozione costituzionale di governo del territorio : un analisi comparata 1. Introduzione..................................... 49 2. La nuova Costituzione dell Unione europea................... 53 3. Regno Unito (e Stati Uniti d America)...................... 54 4. Italia......................................... 56 5. Germania...................................... 58 6. Francia........................................ 60 7. Spagna........................................ 62 8. Valutazioni finali e di sintesi. Conclusioni..................... 65 SEZIONE II - Il territorio nrelle politiche di sviluppo comunitarie e nazionali 1. Premessa....................................... 73 2. Cenni sulle politiche europee............................ 73 3. Gli strumenti di attuazione delle politiche europee del territorio........ 77 4. I programmi di sviluppo territoriale promossi dallo Stato............ 82 5. I Piani Strategici.................................. 87 6. Le nuove politiche europee di sviluppo del territorio per il periodo 2007-2013. 90 7. Aspetti giuridici dei programmi territoriali di sviluppo.............. 92 8. Gli strumenti giuridici per la convergenza delle politiche di sviluppo del territorio....................................... 97 9. La contrattualizzazione delle politiche pubbliche di governo del territorio: l accordo di programma quadro (APQ)...................... 100 CAPITOLO III PRINCIPI E INVARIANTI DEL DIRITTO URBANISTICO SEZIONE I-Principi e scenari problematici 1. Premessa....................................... 105 2. La pianificazione urbanistica: la nozione sotto il profilo giuridico........ 106 2.1. (Segue): Cenni sull evoluzione storica................... 107 2.2. Aspetti e contenuti generali del sistema di pianificazione introdotto dalla legislazione urbanistica fondamentale................ 108 3. Fattori di crisi del sistema delineato dalla legge 1150/1942............ 111 3.1. (Segue): La problematica degli interessi differenziati come limite della discrezionalità in tema di pianificazione urbanistica............ 112 3.2. (Segue): Il limite dei diversi modelli speciali di localizzazione delle opere pubbliche.................................. 114 3.3. (Segue): La conferenza dei servizi e dell accordo di programma..... 117 3.3.1. (Segue): L istituto dell accordo di programma.......... 126 3.3.2. Reti, governance, accordi tra enti pubblici............ 127
INDICE GENERALE VII 3.4. (Segue): Alcune conclusioni parziali.................... 129 4. Il nuovo scenario territoriale e l approccio disciplinare della cultura urbanistica........................................... 133 5. Gli standards urbanistici generali e speciali.................... 135 5.1. (Segue): Rilievi critici sugli standards................... 142 5.2. Gli standards nella legislazione regionale................. 144 6. Il regime immobiliare e la vexata quaestio dei vincoli urbanistici........ 144 6.1. Profili ricostruttivi.............................. 145 6.2. Ulteriori sviluppi giurisprudenziali: la reiterabilità dei vincoli inaedificandi..................................... 148 6.3. Rilievi critici sui vincoli urbanistici..................... 151 7. L attività negoziale nel diritto urbanistico..................... 152 8. La tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive................ 160 9. La partecipazione ai procedimenti di pianificazione urbanistica......... 165 9.1. La partecipazione dei cittadini nell esperienza giuridica britannica: dalla public inquiry alla examination in public................. 167 9.2. L «obbligo di ponderazione degli interessi» ed il nesso «partecipazione-ponderazione» nell esperienza tedesco-federale............ 169 9.3. L inchiesta pubblica nell ordinamento francese.............. 171 9.4. La partecipazione dei cittadini ai procedimenti di pianificazione urbanistica in Spagna.............................. 173 9.5. Il modello di partecipazione nella legge italiana 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo....................... 174 10. La riforma dell ordinamento delle autonomie locali e il diritto di accesso agli atti.......................................... 178 SEZIONE II - I principi fondamentali del governo del territorio de jure condendo 1. Premesse....................................... 183 2. L oggetto generale.................................. 184 2.1. Definizione di governo del territorio................... 184 3. I principi ispiratori................................. 185 3.1. I rapporti con la legislazione regionale.................. 185 3.2. Compiti e funzioni dello Stato....................... 185 3.3. Esercizio delle tutele separate da parte dello Stato............ 186 3.4. Sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza................ 186 4. Natura e contenuti della pianificazione...................... 187 5. Concertazione istituzionale............................. 188 6. Partecipazione al procedimento di pianificazione................. 189 7. Accordi con i privati................................ 190 8. Infrastrutture e prestazioni minime........................ 191 9. Vincoli, perequazione, compensazione....................... 191 9.1. La perequazione urbanistica........................ 192 9.1.1. La perequazione urbanistica nella legislazione regionale.... 197 9.2. L istituto della compensazione....................... 204 9.2.1. La compensazione nella legislazione regionale.......... 206 9.3. La premialità urbanistica.......................... 211
VIII INDICE GENERALE 9.3.1. La premialità urbanistica nella legislazione regionale...... 212 9.4. Modelli di concorrenzialità......................... 214 10. Titoli abilitativi e negoziazione di iniziativa pubblica............... 215 11. Vigilanza sul territorio e regime sanzionatorio.................. 216 SEZIONE III - L espropriazione e la misura dell indennizzo 1. Considerazioni introduttive............................. 217 2. La disciplina costituzionale e le vicende dell attuazione: la proprietà nel periodo statutario....................................... 219 3. Oggetto della tutela costituzionale......................... 222 4. L accesso alla proprietà............................... 226 5. La funzione sociale della proprietà......................... 227 6. Il primo comma dell art. 42 Cost.......................... 231 7. Espropriazione: fondamenti teorici......................... 234 8. L espropriazione nella pianificazione urbanistica................. 238 9. Il quadro normativo di riferimento......................... 240 10. Il procedimento espropriativo: presupposti, fasi e soggetti............ 242 11. La fase di apposizione del vincolo preordinato all esproprio........... 243 12. La fase della dichiarazione di pubblica utilità dell opera............. 254 12.1. Il procedimento per la dichiarazione di pubblica utilità......... 258 13. Il decreto di esproprio............................... 260 13.1. La determinazione dell indennità diesproprio.............. 262 13.2. La determinazione in via provvisoria dell indennità di esproprio (art. 20 T.U. Espropri)................................ 262 13.3. La determinazione in via definitiva dell indennità di espropriazione.. 264 13.4. La determinazione in via d urgenza dell indennità di espropriazione.. 265 13.5. Contenuto, effetti ed esecuzione del decreto di esproprio........ 266 14. L occupazione temporanea e d urgenza...................... 267 15. L occupazione appropriativa............................ 270 16. La retrocessione................................... 273 17. L indennità di espropriazione............................ 275 17.1. La vicenda legislativa dell indennità di esproprio............. 275 18. L indennità di esproprio nella disciplina del testo unico............. 277 18.1. La determinazione delle diverse indennità diesproprio......... 278 18.2. L indennità di esproprio di aree edificabili (art. 37 T.U. Espropri)... 278 18.3. L indennità di esproprio di aree legittimamente edificate (art. 38 T.U. Espropri).................................. 280 18.4. L indennità di esproprio di aree non edificabili (artt. 40 e 42 T.U. Espropri).................................. 280 18.5. L indennità di esproprio per le opere private di pubblica utilità (art. 36 T.U. Espropri)............................... 281 19. La cessione volontaria................................ 282 20. Tutela giurisdizionale e opposizione alla stima dell indennità innanzi al giudice.......................................... 282
INDICE GENERALE IX CAPITOLO IV L ORGANIZZAZIONE ISTITUZIONALE SEZIONE I-I soggetti pubblici e le attribuzioni 1. Premessa....................................... 287 1.1. Il Ministero delle Infrastrutture...................... 289 1.2. Il Ministero dell ambiente e il Ministero dei beni culturali........ 292 1.2.1. Il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare.... 293 1.2.2. L Agenzia nazionale per la protezione dell ambiente e dei servizi tecnici.............................. 294 1.2.3. Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali........... 295 2. Le Regioni...................................... 298 3. Le attribuzioni delle province........................... 299 3.1. Le province nella riforma dell ordinamento locale............ 299 3.2. Le funzioni di programmazione. In specie, il piano territoriale di coordinamento come fulcro di un nuovo modello di pianificazione...... 301 4. Città e aree metropolitane............................. 303 4.1. Il problema del governo.......................... 304 4.2. La disciplina prevista nel T.U.E.L. sotto il profilo delle forme di governo..................................... 307 5. I comuni....................................... 308 5.1. Le competenze degli organi comunali in materia urbanistica....... 308 6. Le Comunità montane............................... 311 7. Le Aziende sanitarie locali............................. 311 8. Genio civile e Vigili del Fuoco........................... 313 SEZIONE II - Le società di trasformazione urbana 1. Profili giuridici generali e inquadramento sistematico della fattispecie. Considerazioni introduttive generali........................... 315 1.1. I modelli societari di più stretto riferimento................ 318 1.2. La società mista di trasformazione urbana nel d.lgs. n. 267/2000..... 320 1.3. Il profilo giuridico soggettivo e strutturale delle s.t.u........... 322 1.4. Rilievi critici e prospettive: il modello strutturale e il modello évenementiel...................................... 323 1.5. Gli sviluppi normativi delle s.t.u. a livello nazionale........... 327 2. Le procedure di scelta del partner privato nelle s.t.u. tra prassi amministrativa epiùrecenti orientamenti giurisprudenziali. Inquadramento generale del problema........................................ 332 2.1. Orientamenti della giurisprudenza..................... 334 2.2. Valutazioni giuridiche e sistemiche a sostegno dell orientamento giurisprudenziale più recente.......................... 338 2.2.1. In tema di compatibilità tra l intuitus personae e l evidenza pubblica............................... 338 2.2.2. Valutazioni di stretta interpretazione giuridica connesse con il principio costituzionale dell imparzialità e con l applicazione del diritto comunitario......................... 340
X INDICE GENERALE 2.2.3. Brevi note conclusive sull opportunità sistemica dell evidenza pubblica............................... 346 3. La disciplina delle s.t.u. ed alcune problematiche imposte dalle più recenti modifiche dell ordinamento italiano........................ 347 3.1. Le novità introdotte dalla riforma del diritto societario......... 347 3.2. Le regole della concorrenza e l attività extra moenia........... 352 Parte seconda GLI STRUMENTI URBANISTICI DI PIANIFICAZIONE LA FUNZIONE DI PROGRAMMAZIONE E DI PIANIFICAZIONE CAPITOLO V LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA SOVRACOMUNALE 1. La pianificazione di area vasta nella legge urbanistica del 1942......... 359 1.1. Procedimento di formazione e contenuti del PTC del 1942....... 361 1.2. Efficacia e natura giuridica......................... 362 2. Dal piano statale al piano provinciale....................... 366 2.1. La disciplina del PTCP nel Testo unico degli enti locali......... 367 3. Il piano territoriale regionale............................ 369 3.1. Un esempio: la pianificazione di area vasta nella Regione Lombardia.. 369 3.2. Caratteristiche del piano regionale..................... 371 4. Sull approvazione con legge dei piani territoriali................. 374 5. Rapporti tra piano territoriale e piani di settore................. 378 6. Il PTC come strumento di indirizzo e coordinamento.............. 387 7. I piani urbanistici regionali ed i quadri conoscitivi................ 394 7.1. I piani ed i quadri conoscitivi nel Rapporto dal Territorio 2005 dell I.N.U.................................... 396 7.2. La conoscenza condivisa: carte e statuti.................. 403 8. I piani territoriali paesistici............................. 408 8.1. Natura e contenuto............................. 409 8.2. Effetti e portata............................... 412 8.3. Formazione e approvazione........................ 412 8.4. Profili problematici della pianificazione paesistica............. 413 9. Il piano paesaggistico nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio...... 419 CAPITOLO VI IL PIANO REGOLATORE GENERALE URBANISTICO COMUNALE. PRINCIPI E LEGISLAZIONE STATALE 1. Principi generali................................... 429 2. Il contenuto..................................... 435
INDICE GENERALE XI 3. Il procedimento: nozioni generali......................... 447 3.1. Procedimento di formazione........................ 451 4. Efficacia giuridica del P.r.g............................. 461 5. L interpretazione del piano regolatore generale.................. 462 6. Le varianti al P.r.g................................. 463 7. Le misure di salvaguardia............................. 464 8. Il programma di fabbricazione.......................... 467 9. Lo strumento urbanistico comunale nelle legislazioni regionali......... 469 CAPITOLO VII MODELLI REGIONALI 1. Premessa...................................... 475 2. Pianificazione strutturale ed operativa nella legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1................................. 479 3. Gli accordi di pianificazione nella legge n. 20 del 2000 della Regione Emilia Romagna...................................... 485 4. La legge Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11.................. 489 5. La legge 11 marzo 2005, n. 12 della Regione Lombardia............ 495 5.1. Il piano territoriale regionale........................ 497 5.2. Il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale............ 498 5.3. La pianificazione comunale......................... 498 5.3.1. Il documento di piano....................... 499 5.3.2. Il piano delle regole........................ 500 5.3.3. Il piano dei servizi......................... 501 5.3.4. Il procedimento di approvazione del PGT............ 505 5.3.5. L attuazione del PGT....................... 505 5.3.6. Compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica.. 507 5.3.7. La super-dia............................ 509 6. Alcune considerazioni conclusive......................... 510 CAPITOLO VIII LA PIANIFICAZIONE ATTUATIVA SEZIONE I-Il piano particolareggiato 1. Profili generali.................................... 513 2. Il piano particolareggiato. Contenuto e funzioni................. 515 3. Procedure di formazione (in generale). Piani particolareggiati in variante dello strumento generale. Fase di adozione....................... 517 4. Obbligo di procedere alla formazione del p.p. L obbligo di formazione come vincolo espropriativo. Termine per la formazione del p.p. e iniziative dei privati........................................... 519 5. Effetti di salvaguardia. Pubblicazione e raccolta delle osservazioni ed opposizioni. Acquisizione dei pareri e nulla-osta..................... 521
XII INDICE GENERALE 6. Approvazione. Fissazione dei termini. Dichiarazione di p.u. Le varianti al p.p.. La pubblicazione del p.p. approvato e la notifica................. 523 7. Effetti della sopraggiunta inefficacia del p.p. Effetti dell annullamento del p.p.......................................... 526 8. Il comparto edificatorio (cenni).......................... 527 9. Rapporti tra pianificazione urbanistica e programmazione commerciale (cenni)........................................ 529 SEZIONE II - Piani per gli insediamenti produttivi 1. Contenuti e formazione............................... 533 2. Orientamenti della giurisprudenza......................... 536 CAPITOLO IX IL PROGRAMMA PLURIENNALE DI ATTUAZIONE 1. Il programma pluriennale di attuazione nella legge 28 gennaio 1977, n. 10... 539 2. La legislazione regionale e la legge n. 94 del 1982................ 540 3. La disciplina dei P.p.a................................ 542 CAPITOLO X IL PIANO DI LOTTIZZAZIONE 1. La lottizzazione nella legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 e nella successiva prassi......................................... 547 2. La convenzione di lottizzazione quale strumento urbanistico bilaterale: conseguenze sulla «conformazione» della proprietà privata.............. 549 3. La convenzione di lottizzazione: contenuto e funzione.............. 552 4. Le opere di urbanizzazione............................. 553 4.1. La realizzazione delle opere di urbanizzazione e la cessione delle relative aree................................... 555 5. La natura giuridica della convenzione di lottizzazione.............. 559 6. Il procedimento di approvazione del piano di lottizzazione........... 562 7. La potestà del comune di variare la lottizzazione................. 564 8. L esecuzione coattiva degli obblighi convenzionali................ 569 9. La tutela dei terzi rispetto all intervento lottizzatorio............... 571 CAPITOLO XI I PIANI DI RECUPERO TRADIZIONALI E POLIFUNZIONALI 1. La disciplina del recupero come lex specialis................... 579 2. Considerazioni preliminari: i presupposti di fatto del recupero ed il loro accertamento ad opera del comune........................ 585 3. (Segue): Contenuti degli interventi di recupero e caratteri della discrezionalità comunale...................................... 586
INDICE GENERALE XIII 4. I due ordini di «individuazione» previsti dalla legge 457/1978 ed i regimi che vi sono connessi.................................... 587 5. Collocazione sistematica e caratteristiche del primo ordine di individuazione («zone di recupero»)................................ 589 6. Specialità ed implicazioni del regime delle «zone di recupero»: la sostanziale estromissione del metodo pianificatorio dal recupero «minore»........ 592 7. Caratteristiche del secondo ordine di individuazione (immobili ed aree soggetti a piano di recupero)................................ 594 8. Peculiarità della «pianificazione di recupero».................. 597 9. Recupero e «urbanistica contrattata»....................... 598 10. Orientamenti della giurisprudenza......................... 601 11. I nuovi piani di recupero polifunzionali...................... 602 11.1. I programmi integrati di intervento.................... 603 11.2. I programmi di riqualificazione urbana finanziati ai sensi dell art. 2, comma 2, della legge 17 febbraio 1992, n. 179.............. 605 11.2.1. Soggetti beneficiari dei finanziamenti............... 605 11.2.2. Ambiti di intervento........................ 605 11.2.3. Interventi previsti......................... 606 11.3. I programmi di recupero urbano...................... 607 11.4. I nodi irrisolti dell accordo di programma e le altre figure introdotte dalla legge 662/1996............................. 608 12. I programmi urbani complessi: politiche ed esperienze locali.......... 610 CAPITOLO XII I PIANI DI ZONA E L EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA 1. Il «diritto all abitazione» nella Costituzione e nelle politiche pubbliche.... 619 2. L evoluzione dell edilizia residenziale pubblica in Italia: competenze istituzionali e attività dei pubblici poteri.......................... 622 2.1. Dalla legge Luzzatti alla «riforma della casa».............. 622 2.2. Le competenze delle Regioni nella fase del trasferimento delle funzioni....................................... 624 2.3. Il piano decennale per l edilizia residenziale nella legge 457/1978.... 626 2.4. Emergenza e straordinarietà nella legislazione degli anni ottanta: programmazione, soggetti, forme di finanziamento.............. 627 2.5. La tendenza statalista e la politica dei buoni-casa............. 628 2.6. La legislazione successiva.......................... 629 3. La dimensione territoriale e la disciplina urbanistica: i piani di zona per l edilizia economica e popolare................................ 632 4. Gli aspetti procedurali: adozione e approvazione dei P.e.e.p........... 635 5. Edilizia convenzionata-agevolata ed edilizia sovvenzionata............ 636 6. Edilizia sovvenzionata. Il ruolo degli Istituti Autonomi Case Popolari nel diritto positivo e nei disegni di riforma.......................... 639 7. La pianificazione di edilizia residenziale pubblica nella dimensione territoriale: la localizzazione dei programmi.......................... 643 8. Le deroghe ai piani di zona nelle leggi 25/1980, 94/1982, 47/1985........ 644 9. Orientamenti della giurisprudenza......................... 646
XIV INDICE GENERALE 10. La legge 24 dicembre 1993, n. 560 in materia di alienazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica................................ 647 10.1. Procedura.................................. 648 10.2. Alloggi vendibili............................... 648 10.3. Soggetti aventi titolo all acquisto...................... 648 10.4. Prezzo di vendita.............................. 648 10.5. Modalità di pagamento........................... 649 10.6. Vincoli di destinazione dei ricavi...................... 649 10.7. Vincoli per gli acquirenti.......................... 649 11. La nuova domanda abitativa............................ 649 12. La casa come standard di servizio......................... 653 Parte terza DISCIPLINA URBANISTICO-EDILIZIA E ATTI AMMINISTRATIVI DI CONTROLLO LE FUNZIONI DI REGOLAZIONE E DI ACCERTAMENTO CAPITOLO XIII IL REGOLAMENTO EDILIZIO COMUNALE 1. Linee di evoluzione della disciplina legislativa.................. 659 2. In specie, il testo dell art. 33 della legge 1150/1942 come fonte principale di disciplina. Criteri di classificazione delle materie: tesi della non tassatività dell elencazione................................... 661 3. Fondamento e natura giuridica dei regolamenti edilizi.............. 665 4. Aspetti procedurali. In particolare, i poteri di controllo e di modifica della Regione....................................... 667 5. Profili evolutivi della revisione dei regolamenti edilizi.............. 670 5.1. Circa la disciplina e il ruolo della commissione edilizia.......... 671 6. Rilievi finali..................................... 672 7. Il regolamento edilizio comunale nella legislazione regionale.......... 674 CAPITOLO XIV ALTRE FONTI NORMATIVE IN MATERIA EDILIZIA: PRINCIPI DEL CODICE CIVILE, NORMATIVA TECNICA, ZONE DI RISPETTO SEZIONE I-La disciplina codicistica, la sicurezza, il cantiere 1. I principi fondamentali della disciplina civilistica. Cenni introduttivi...... 681 2. Proprietà edilizia e urbanistica........................... 682 3. Norme di edilizia e di ornato pubblico...................... 683 4. Violazione delle norme di edilizia......................... 684
INDICE GENERALE XV 5. Distanze nelle costruzioni, piantagioni, scavi, muri, fossi, siepi.......... 686 6. La comunione forzosa del muro.......................... 687 7. I principi generali della normativa tecnica..................... 688 8. Indici e parametri.................................. 690 9. La normativa tecnica nell ordinamento giuridico: il T.U. dell edilizia...... 696 10. Le norme tecniche per le costruzioni: il d.m. 14 settembre 2005......... 699 10.1. La normativa tecnica per le zone sismiche................ 701 10.2. Le opere in cemento armato........................ 702 10.3. Norme tecniche dell edilizia e opere pubbliche.............. 704 10.4. Il collaudo della costruzione........................ 706 11. Le norme per la sicurezza degli impianti..................... 707 SEZIONE II - Le zone di rispetto: profili urbanistici ed edilizi 1. Premessa....................................... 709 2. Distanze dal nastro stradale e nuovo codice della strada............. 710 3. Le zone di rispetto delle ferrovie......................... 719 4. Le zone di rispetto degli aeroporti......................... 721 5. Le zone di rispetto del demanio marittimo.................... 722 6. Le zone di rispetto delle aree doganali...................... 723 7. Le zone di rispetto delle acque pubbliche..................... 724 8. Le zone di bosco distrutte o danneggiate dal fuoco................ 724 9. Rilievi conclusivi.................................. 726 CAPITOLO XV IL REGIME GIURIDICO DEGLI INTERVENTI EDILIZI: IL PERMESSO DI COSTRUIRE, LA DENUNCIA DI INIZIO ATTIVITAv, IL CERTIFICATO DI AGIBILITAv SEZIONE I-Il regime giuridico dell attività edilizia nel testo unico 1. Cenni storici: la concessione edilizia e lo ius aedificandi............. 729 2. Il regime dell attività edilizia nel Testo Unico.................. 732 3. Gli interventi edilizi................................. 736 4. I regimi speciali.................................. 744 4.1. Attività edilizia libera............................ 744 4.2. Attività edilizia delle pubbliche amministrazioni............. 745 4.3. Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica......... 749 5. Lo Sportello Unico per l edilizia......................... 754 5.1. Il procedimento unico........................... 762 5.2. Alcune riflessioni.............................. 764 SEZIONE II - I titoli abilitativi all attività edilizia 1. Il permesso di costruire: la disciplina generale.................. 768
XVI INDICE GENERALE 2. Gli interventi soggetti a permesso di costruire................... 769 3. Le caratteristiche del permesso di costruire.................... 771 4. I presupposti per il rilascio del permesso di costruire ed il regime di efficacia del titolo......................................... 772 4.1. (Segue): I soggetti legittimati a richiedere il permesso di costruire... 774 5. Permesso di costruire e misure di salvaguardia.................. 777 6. Il procedimento di rilascio............................. 779 7. La denuncia di inizio attività............................ 785 8. L ambito di applicazione della d.i.a. in materia edilizia.............. 789 9. La disciplina procedimentale............................ 793 10. L ordinanza inibitoria ed il potere di controllo successivo del Comune..... 797 11. La tutela giurisdizionale: il soggetto interessato.................. 800 11.1. (Segue): I soggetti terzi........................... 803 SEZIONE III - Il contributo di costruzione 1. Il principio dell onerosità del permesso di costruire e la struttura del contributo di costruzione.................................... 809 2. La natura giuridica del contributo di costruzione................. 811 3. Il pagamento del contributo di costruzione.................... 813 4. La determinazione del contributo......................... 815 5. Le opere di urbanizzazione............................. 818 5.1. Le opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri............ 819 6. La riduzione e l esonero dal pagamento del contributo............. 822 7. Ipotesi particolari: a) stipulazione di una convenzione-tipo........... 827 7.1. (Segue): b) opere ed impianti non destinati alla residenza........ 828 7.2. (Segue): c) patologie del contributo di costruzione............ 830 SEZIONE IV - il certificato di agibilità 1. Cenni storici..................................... 835 2. Disciplina del rilascio del certificato di agibilità.................. 838 3. Sanzioni....................................... 842 4. Profili problematici................................. 844 4.1. La natura giuridica del certificato di agibilità............... 844 4.2. Certificato di agibilità e concessione edilizia................ 844 4.3. Certificato di agibilità e contratto di compravendita immobiliare.... 845 4.4. Mutamento di destinazione d uso dell immobile............. 847 4.5. Condoni e sanatorie edilizie........................ 848 SEZIONE V-La tutela del paesaggio: l autorizzazione paesaggistica 1. Premessa....................................... 851 2. L autorizzazione paesaggistica........................... 856 2.1. I beni paesaggistici............................. 858 2.2. Il procedimento di autorizzazione..................... 863 2.3. La legge 15 dicembre 2004 n. 308 e l autorizzazione paesaggistica in sanatoria................................... 870
INDICE GENERALE XVII 2.4. Il regime provvisorio............................ 877 2.5. Conclusioni................................. 879 Parte quarta L ILLECITO URBANISTICO-EDILIZIO E LE SANZIONI CAPITOLO XVI ABUSI EDILIZI E SANZIONI SEZIONE I-Gli abusi edilizi e le sanzioni amministrative e civilistiche 1. Abusi edilizi e sanzioni: profili generali...................... 885 2. Vigilanza sull attività urbanistico-edilizia..................... 889 3. Responsabilità del titolare della concessione, del committente, del costruttore e del direttore dei lavori............................... 891 4. Opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali...................................... 892 5. Circa la determinazione delle variazioni essenziali................ 896 6. Interventi abusivi di ristrutturazione edilizia: sanzioni.............. 898 7. Opere eseguite in parziale difformità dalla concessione............. 899 8. Interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato.......... 899 9. Opere eseguite in difformità della denuncia di inizio attività.......... 900 10. Accertamento di conformità o sanatoria ordinaria................ 901 11. Sanzioni civilistiche................................. 902 SEZIONE II - Abusi edilizi e sanzioni penali 1. La disciplina fondamentale............................. 905 2. Connotati peculiari dei reati urbanistico-edilizi.................. 907 3. Rilievi sugli illeciti previsti dalla lett. a) dell art. 44 d.p.r. 380/2001...... 909 4. Rilievi sugli illeciti previsti dalla lett. b) dell art. 44 d.p.r. 380/2001...... 911 5. Rilievi sugli illeciti previsti dalla lett. c) dell art. 44 d.p.r. 380/2001...... 912 6. La normativa speciale............................... 920 6.1. I reati in materia di opere in conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica.................. 920 6.2. I reati dell art. 71.............................. 921 6.3. Il reato dell art. 72............................. 923 6.4. Il reato dell art. 73............................. 923 6.5. Il reato dell art. 74............................. 924 6.6. Il reato dell art. 75............................. 925 6.7. Considerazioni conclusive......................... 925 7. I reati previsti dalla disciplina in materia di norme tecniche e di costruzioni in zona sismica..................................... 926 7.1. Premessa................................... 926
XVIII INDICE GENERALE 7.2. Violazioni in materia di norme tecniche generali............. 927 7.3. Violazione in materia di norme tecniche in zona sismica......... 928 7.3.1. Violazioni relative alle costruzioni................ 928 7.3.2. (Segue): Relative alle violazioni di altri obblighi......... 930 7.4. Norme relative all azione penale...................... 930 8. La normativa in materia di tutela del patrimonio culturale........... 932 SEZIONE III - Il condono edilizio 1. Introduzione e breve cronologia del condono 2003................ 937 1.1. La sentenza n. 196/2004 della Corte Costituzionale............ 940 1.2. L adeguamento alla sentenza della Corte Costituzionale......... 942 2. Requisiti soggettivi................................. 946 3. La disciplina del condono............................. 946 3.1. Le principali caratteristiche del condono 2003.............. 946 3.2. Le opere condonabili............................ 948 3.2.1. Secondo la disciplina statale.................... 948 3.2.2. Secondo le leggi regionali..................... 951 Parte quinta OPERE PUBBLICHE AMBIENTE E BENI CULTURALI NELLA DISCIPLINA DEL TERRITORIO CAPITOLO XVII LE OPERE PUBBLICHE LA LOCALIZZAZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE E LA RIFORMA DEI LAVORI PUBBLICI IN ITALIA 1. La nozione di opera pubblica e di lavoro pubblico................ 969 2. Il principio di conformità tra opere pubbliche e strumenti urbanistici...... 970 3. Difetto di coordinamento e procedure di supplenza............... 975 4. L accertamento di conformità delle opere statali (art. 81, comma 2º, d.p.r. 616/1977)...................................... 976 5. La localizzazione dei progetti delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale................................. 979 6. La localizzazione delle opere statali difformi dagli strumenti urbanistici (d.p.r. 18 aprile 1994, n. 383)............................... 981 7. La localizzazione di opere statali in caso di mancata intesa (art. 81, comma 4, d.p.r. 616/1977)................................... 983 8. Il procedimento di approvazione dei progetti e gli effetti ai fini urbanistici... 984 9. Gli accordi di programma............................. 987 10. La riforma dei lavori pubblici in Italia. La legge n. 109/1994 e le successive novelle........................................ 988
INDICE GENERALE XIX 11. Il regolamento di attuazione della legge Merloni................. 994 12. Le direttive europee sugli appalti pubblici.................... 995 13. L ultima riforma nazionale della disciplina dei lavori pubblici: il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163............................ 1001 14. I sistemi di affidamento dei contratti pubblici................... 1003 15. Il dialogo competitivo............................... 1005 16. La concessione di costruzione e gestione dell opera pubblica.......... 1008 CAPITOLO XVIII LA VALUTAZIONE DI IMPATTO AMBIENTALE E LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA 1. Cenni introduttivi sulla Valutazione d Impatto Ambientale........... 1015 2. La direttiva CEE 85/337: i contenuti e la nozione di ambiente......... 1016 3. Caratteri e modelli del procedimento di V.I.A.................. 1018 4. Il recepimento della direttiva comunitaria da parte del legislatore nazionale: dall art. 6 della legge 349/1986 ai d.p.c.m. 10 agosto 1988, n. 377 e 27 dicembre 1988......................................... 1021 5. Valutazioni critiche: la riserva della funzione allo Stato, l organizzazione istituzionale e la diversa procedura per le centrali termoelettriche.......... 1024 6. (Segue): Le soluzioni di ordine procedimentale.................. 1027 7. (Segue): La disciplina della pubblicità e della consultazione degli atti...... 1030 8. (Segue): La partecipazione al procedimento di valutazione di impatto ambientale.......................................... 1033 9. Recenti sviluppi................................... 1036 9.1. V.I.A. e progettazione di opere pubbliche nella legge Merloni..... 1037 9.2. Il recepimento dell allegato II della direttiva CEE 85/337........ 1038 10. Cenni introduttivi sulla Valutazione Ambientale Strategica........... 1041 11. Caratteristiche e finalità della VAS........................ 1044 12. La procedura di verifica preventiva........................ 1048 13. Il giudizio di compatibilità ambientale e l approvazione del piano........ 1050 CAPITOLO XIX I BENI CULTURALI 1. Cenni introduttivi.................................. 1055 2. Il patrimonio culturale............................... 1057 3. I beni culturali................................... 1059 4. La verifica dell interesse culturale......................... 1065 5. La dichiarazione di interesse culturale....................... 1070 5.1. Il procedimento per la dichiarazione di interesse culturale........ 1071 6. Le principali funzioni ed attività in materia di beni culturali: cenni sulla tutela e la valorizzazione................................. 1072 7. Gli interventi sui beni culturali e le misure di protezione............ 1078 8. Profili organizzativi (cenni)............................. 1082
XX INDICE GENERALE RIFERIMENTI E ATTRIBUZIONI Nicola Assini, curatore del Manuale, è in particolare autore dei capitoli I, VIII, IX e XVI (sezione II); Francesco Basile del capitolo III, sezione II; Barbara Giuliani del capitolo II, (sez. I); Antonino Gugliotta, del capitolo XV, sezione V e del capitolo XIX; Elisabetta Mariotti del capitolo II, sezione II, e del capitolo XIV; Pierluigi Mantini, curatore del Manuale, è autore dei rimanenti capitoli.