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Giuseppe Masetti Fulvia Orsini La Missione Atalanta e la politica estera dell Unione Europea Entrata in vigore del Trattato di Lisbona, azione esterna e capacità di proiezione navale
Copyright MMX ARACNE editrice S.r.l. www.aracneeditrice.it info@aracneeditrice.it via Raffaele Garofalo, 133/A B 00173 Roma (06) 93781065 isbn 978 88 548 3173 5 I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: aprile 2010
Ai nostri genitori
Nessuno è chiamato a scegliere tra l'essere in Europa e nel Mediterraneo, poiché l'europa intera è nel Mediterraneo Aldo Moro, 1996
Indice 11 Introduzione 15 Capitolo I Politica estera e di sicurezza comune 1.1. Quadro storico di formazione di una politica estera e di sicurezza europea 1.2. Obiettivi della Politica Estera e di Sicurezza Comune 1.3. Istituzioni devolute alla definizione e alla realizzazione della PESC 37 Capitolo II Politica di sicurezza e di difesa comune 2.1. Evoluzione storica: dalla PESD alla PSDC 2.2. Obiettivi della PSDC 2.3. Struttura della PSDC 2.4. Iter di gestione delle crisi 2.5. Gli atti di politica esterna 61 Capitolo III Missione Atalanta 3.1. Il tema della pirateria marittima 3.2. Definizione giuridica ed elementi normativi 3.3. L opzione strategica adottata dall Unione Europea 3.4. La necessità di una concomitante azione politica 89 Capitolo IV La futura politica estera dell UE 4.1. Le novità introdotte con il Trattato di Lisbona 4.2. Considerazioni conclusive 97 Bibliografia 9
Introduzione Nell ambito della politica estera, appare evidente che il lungo e proficuo processo di formazione dell Unione Europea abbia raggiunto dei risultati relativamente limitati in quanto gli Stati membri hanno deciso di mantenere un cospicuo margine di autonomia e di indipendenza. Ne consegue che, nei suddetti campi, i ruoli svolti dal Parlamento e dalla Commissione Europea risultano limitati. Ciò nonostante, con il trascorrere degli anni, gli Stati membri dell Unione Europea hanno preso coscienza dei notevoli vantaggi che possono essere ricavati dal lavoro comune e dalla cooperazione intergovernativa anche su tali temi. Quanto oggi viene identificato con gli acronimi PESC e PSDC è il risultato di un lungo e complesso percorso di sviluppo dottrinale e politico che si è svolto nel corso degli ultimi decenni. Nonostante la loro importanza, ancora oggi in merito ai suddetti acronimi si riscontra una certa confusione relativamente alla loro definizione, al contenuto e alla distinzione delle funzioni rispettivamente svolte. Per tal motivo, nei primi due capitoli del presente lavoro, si è valutato opportuno analizzarli distintamente, partendo dall evoluzione storico politica che ne ha comportato la nascita, per giungere alla loro attuale definizione. Nel terzo capitolo si entra nel merito della Missione Atalanta. Si affronta innanzitutto il tema della pirateria marittima che ha origini 11
12 La Missione Atalanta molto antiche e, anche ai nostri giorni, minaccia i diritti degli Stati, operando in violazione del principio universalmente riconosciuto della libertà dei mari. La recrudescenza del fenomeno della pirateria somala avvenuta negli ultimi anni ha destato notevole preoccupazione da parte della comunità internazionale e sebbene con diversi livelli di attenzione da parte degli Stati membri dell Unione Europea. Per tale ragione, nel corso degli ultimi anni, è stato sovente tra gli argomenti all ordine del giorno del Consiglio. Le soluzioni che sono state adottate hanno spaziato dal livello diplomatico e politico all intervento di forze militari per tutelare il traffico marittimo internazionale. Dal punto di vista militare, la lotta dell Unione Europea contro la pirateria crimine non può che avvenire all interno del quadro giuridico e delle strutture della Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) di cui si è preventivamente fornita negli ultimi anni. Nello specifico, la gestione della crisi somala ha visto l implementazione da parte dell Unione Europea di una procedura oramai standardizzata che vede impegnate alcune figure e strutture della PSDC e che può essere suddivisa in quattro fasi. Purtroppo, nonostante l ottimo lavoro svolto dalle forze della missione Atalanta, l attività dei pirati nel 2009 non è diminuita. Fermo restando l efficacia dell azione militare messa in atto dall Unione Europea con la missione Atalanta e dagli altri Stati impegnati contro la pirateria nel Golfo di Aden, è evidente che la comunità internazionale deve intervenire con politiche di stabilizzazione nella regione del Corno d Africa. È proprio la stabilizzazione a rappresentare la migliore delle armi da utilizzare contro il fenomeno della pirateria in quanto permette di cessarne l alimentazione. Nel quarto e ultimo capitolo, tirando le somme delle valutazioni svolte nei precedenti capitoli e analizzando l introduzione di un certo numero di innovazioni connesse con il Trattato di Lisbona, emergono le maggiori potenzialità dell Unione Europea nel quadro della politica estera internazionale, anche grazie alle capacità di proiezione navale sviluppate con l esperienza della Missione Atalanta.
Introduzione 13 L Unione Europea, pienamente consapevole del proprio peso economico e commerciale a livello mondiale, non può infatti esimersi dal mettere la propria potenza al servizio del proprio interesse, ma anche di quello degli altri. Oltre a promuovere la prosperità e a difendere i valori democratici a livello mondiale, deve contribuire a consolidare la propria stabilità e il benessere a favore dei cittadini che vivono all interno delle sue frontiere. Come primo soggetto commerciale del mondo e maggiore contributore degli Stati in via di sviluppo, l Unione Europea non può esimersi da impiegare in maniera dinamica la propria diplomazia e dal condurre missioni di gestione delle crisi e di mantenimento della pace in Europa e lontano da essa. Nella rete di implicazioni e collegamenti che sempre più caratterizza il mondo di oggi, l Unione Europea dovrà ideare e implementare sempre nuovi strumenti, accanto a quelli tradizionalmente adottati in politica estera, per far fronte agli imprevedibili sviluppi di problematiche come il terrorismo e il global warming. Il tutto in funzione dell innegabile constatazione che problemi globali necessitano di soluzioni globali. Gli autori
Capitolo I Politica estera e di sicurezza comune 1.1. Quadro storico di formazione di una politica estera e di sicurezza europea La Politica Estera e di Sicurezza Comune è istituita e disciplinata dal titolo v del Trattato di Maastricht del 1992 1. Si fa riferimento a essa fin dagli obiettivi riassunti all articolo 1.B in cui gli Stati contraenti si impegnano affinché l Unione possa «affermare la sua identità sulla scena internazionale, segnatamente mediante l attuazione di una politica estera e di sicurezza comune» e fanno riferimento a «una politica di difesa comune che potrebbe, successivamente, condurre a una difesa comune 2». 1. Il Trattato di Maastricht conosciuto anche come Trattato sull Unione Europea è stato firmato il 7 febbraio 1992 presso la cittadina olandese di Maastricht (da cui prende il nome) da parte dei dodici Stati membri dell allora Comunità Europea (oggi Unione Europea). La data di entrata in vigore del Trattato è il 1 novembre 1993. Per il testo integrale del trattato, vedi Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, n. C 191 del 29 luglio 1992. 2. La formulazione dell obiettivo inerente la politica estera e di sicurezza comune vedeva prevalere la posizione restrittiva anglo olandese che, temendo l indebolimento dell Alleanza Atlantica, lasciava la sicurezza europea come parte delle strategie della NATO. La Commissione Europea aveva, invece, proposto che l Unione Europea diventasse titolare diretta della politica estera e di sicurezza; mentre, Francia e Germania avevano chiesto di trasformare l Unione Europea Occidentale organizzazione regionale di sicurezza militare e cooperazione politica fondata con il Trattato di Bruxelles del 1948 nel braccio armato dell Unione Europea. 15
16 La Missione Atalanta Quanto contenuto nel Trattato di Maastricht, oltre a essere il punto di inizio del cammino che dovrebbe portare a una politica di difesa comune, rappresenta al contempo il punto di arrivo di un lungo processo di evoluzione in cui la nascita, nel 1970, della Cooperazione Politica Europea (CPE) rappresenta una tappa significativa. A ogni modo, dal punto di vista prettamente storico, bisogna tenere ben presente che le prime spinte che diedero vita alla creazione delle Comunità europee erano più che altro di natura sociale ed economica. Ciò in quanto era molto sentita in Europa la necessità di costituire delle istituzione economico politiche capaci di fronteggiare i colossi economici statunitensi e sovietici dell epoca. Come diretta conseguenza di ciò, negli iniziali trattati istitutivi delle Comunità europee, non si fa alcuna menzione a una politica estera comune, né tanto meno a una politica di sicurezza. Più in generale, l idea di una politica comune che abbracciasse più ampi settori non era del tutto assente in ambito europeo: sono, infatti, della prima metà degli anni cinquanta la nota Sforza 3 e l esperienza fallimentare della Comunità Europea di Difesa (CED) 4. Con la mancata ratifica di quest ultima venne anche 3. In un memorandum del 5 maggio 1950 il ministro degli esteri italiano Carlo Sforza sottopose all ambasciatore americano l ipotesi di un esercito europeo integrato. Essa non fu ben accolta, anche a causa dell irrigidimento delle posizioni statunitensi legato alla guerra fredda e allo scoppio il 25 giugno 1950 del conflitto coreano. 4. Le vicende della Comunità Europea di Difesa (CED) sono legate al riarmo post bellico della Germania. La Francia, che a esso si oppose a lungo, elaborò una proposta alternativa (presentata dal primo ministro francese René Pleven) che potesse sbloccare il suo isolamento politico: la costituzione di un esercito europeo composto da 6 divisioni, sotto il comando della NATO e gestito da un ministro della difesa europeo. Nello specifico, gli Stati europei contraenti avrebbero dovuto devolvere una propria divisione all esercito europeo, mantenendo tutti ad eccezione della Germania un esercito nazionale. Una serie di dissidi tra la Francia e la Germania vennero risolti dall intervento statunitense che permise la firma, il 27 maggio 1952, da parte di Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi del trattato della Comunità Europea di Difesa e la contestuale restituzione della piena sovranità nazionale alla Germania. Il trattato non