IL COORDINAMENTO INTERNAZIONALE DELLA POLITICA ECONOMICA

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1 IL COORDINAMENTO INTERNAZIONALE DELLA POLITICA ECONOMICA Matilde Vassalli 1

2 OBIETTIVO E SCHEMA DELLA LEZIONE La stretta interdipendenza internazionale dei sistemi economici fa sì che l efficacia delle politiche economiche nazionali sia condizionata dalle ripercussioni che le politiche nazionali determinano, direttamente o indirettamente, sugli altri paesi. L obiettivo della lezione è quello di mostrare i meccanismi di trasmissione internazionale delle politiche economiche e i potenziali vantaggi del coordinamento. Più in dettaglio, la lezione affronta i seguenti temi: 1) Cos è il coordinamento internazionale: Cooper (1968); 2) L interdipendenza macroeconomica: il modello MF a due paesi; 3) I potenziali vantaggi del coordinamento: il dilemma del prigioniero; 4) Evidenza empirica sui vantaggi del coordinamento; 5) Coordinamento e istituzioni internazionali. 2

3 COS E IL COORDINAMENTO Secondo la definizione di Cooper (1968), il coordinamento internazionale è la situazione nella quale ogni paese manovra gli strumenti di politica economica di cui dispone al fine di conseguire non soltanto i propri obiettivi, ma anche quelli del resto del mondo. Il tema del coordinamento internazionale della politica economica ha registrato un crescente interesse sia teorico che empirico. Sul piano teorico, si è cercato di fornire una rappresentazione della realtà economica non più in termini competitivi ma cooperativi. Sul piano empirico, l interesse per il coordinamento è stato alimentato dal crollo di Bretton Woods e dai risultati deludenti dei successivi tentativi di coordinamento sia di natura monetaria che commerciale. 3

4 L INTERDIPENDENZA MACROECONOMICA Gli effetti, positivi e negativi, ed i canali della trasmissione internazionale delle politiche monetarie e fiscali, possono essere analizzati adottando il modello di Mundell-Fleming (MF) a due paesi. (Mundell (1968), Mussa (1979)) A differenza del modello MF tradizionale, si ipotizza che i 2 paesi siano in grado di influire con le loro politiche economiche sugli aggregati macroeconomici mondiali compreso il tasso di interesse mondiale abbandono dell ipotesi di piccola economia aperta. Analizziamo la trasmissione internazionale delle politiche economiche in regime a cambi fissi ed in regime a cambi flessibili. In entrambi i casi l ipotesi è quella di perfetta mobilità dei capitali. In regime a cambi fissi ipotizziamo inoltre che entrambi i paesi siano responsabili di mantenere il cambio fisso. 4

5 In regime a cambi fissi i canali di trasmissione sono essenzialmente: 1) Le partite correnti: variazioni del reddito nel paese A determinano una variazione delle importazioni del paese A dal paese B. 2) Il tasso di interesse mondiale: variazioni del tasso di interesse mondiale generate dalle politiche interne ai 2 paesi determinano effetti rilevanti sui flussi internazionali di capitali. In regime a cambi fissi gli effetti di diffusione delle politiche nazionale sull economia dell altro paese sono sempre positivi. La politica monetaria espansiva attuata dal paese A determina l aumento del reddito in entrambi i paesi, un aumento delle riserve nel paese B ed una riduzione delle riserve nel paese A, una riduzione del tasso di interesse mondiale. La politica monetaria è efficace anche in cambi fissi perché induce una riduzione del tasso di interesse mondiale. (locomotiva) La polita fiscale espansiva attuata dal paese A determina l aumento del reddito in entrambi i paesi (anche se gli effetti sono più deboli), aumento delle riserve nel paese A e riduzione delle riserve nel paese B, aumento del tasso di interesse mondiale. 5

6 In regime di cambi flessibili dobbiamo considerare un canale aggiuntivo di trasmissione internazionale delle politiche: l effetto sul tasso di cambio. La politica monetaria espansiva attuata dal paese A determina un aumento del reddito nel paese A, ma una riduzione del reddito nel paese B (beggar-thy-neighbor) e una riduzione del tasso di interesse mondiale. La politica fiscale espansiva attuata dal paese A determina un aumento del reddito in entrambi i paesi ed un aumento del tasso di interesse mondiale. Se si abbandona l ipotesi della piccola economia aperta le politiche macroeconomiche di un paese hanno ripercussioni rilevanti sugli altri paesi. La direzione (positiva o negativa) e la dimensione di tali spillover effects dipende in modo cruciale dal regime di cambio. 6

7 I POTENZIALI VANTAGGI DEL COORDINAMENTO Data la stretta interdipendenza internazionale, la condizione necessaria affinché si possano conseguire risultati ottimali dall attuazione delle politiche economiche nazionali è che vi sia coordinamento internazionale delle politiche economiche. Il comportamento non ottimale delle autorità appartenenti a sistemi economici diversi in assenza di coordinamento può essere analizzato utilizzando il gioco del dilemma del prigioniero. Consideriamo i 2 paesi A e B i quali possono adottare una politica monetaria molto o poco restrittiva per ottenere obiettivi flessibili di crescita del reddito e stabilizzazione dell inflazione. Le scelte di politica economica a disposizione dei 2 paesi ed i guadagni ottenuti è riassunta nella seguente payoff matrix. 7

8 Poco restrittiva Paese B Molto restrittiva Paese A Poco restrittiva Δπ a = 1%; Δπ b = 1%; Δua = 1%; Δub = 1%; Δπ a = 1.5%; Δπ b = 2%; Δua = 0.5%; Δub = 1.5%; Molto restrittiva Δπ a = 2%; Δπ b = 1.5%; Δua = 1.5%; Δub = 0.5%; Δπ a = 1%; Δπ b = 1%; Δua = 2%; Δub = 2%; L equilibrio migliore, ottenibile con il perseguimento congiunto delle politiche poco restrittive, non si raggiunge spontaneamente, perché entrambi i paesi sono indotti ad adottare politiche molto restrittive nel tentativo di massimizzare i propri obiettivi in termini di inflazione e disoccupazione. 8

9 EVIDENZA EMPIRICA Numerosi lavori hanno cercato di quantificare i benefici del coordinamento, ottenendo risultati contrastanti. Oudiz e Sachs (1985) mostrano che se USA, Giappone e Germania avessero coordinato le proprie politiche economiche nel biennio avrebbero guadagnato mezzo punto percentuale di GDP. Hughes Hallett (1987) mostra che gli USA avrebbero ottenuto guadagni consistenti se avessero coordinato la propria politica economica con il resto del mondo a partire dal 1974, ma gli altri paesi avrebbero guadagnato poco dal coordinamento. McKibbin e Sachs (1991) dimostrano che quando il coordinamento riguarda sia la politica monetaria che quella fiscale i guadagni sono rilevanti, mentre se si considera solo il coordinamento della politica monetaria i guadagni sono limitati. 9

10 COORDINAMENTO E ISTITUZIONI INTERNAZIONALI L istituzionalizzazione del coordinamento economico e finanziario attraverso la costituzione di organismi internazionali rappresenta uno dei fenomeni distintivi degli ultimi 50 anni. La collaborazione su base istituzionale presenta infatti alcuni vantaggi rispetto alla collaborazione occasionale: 1) Aspetto multiperiodale; 2) Routine; 3) Continuità dei rapporti; 4) Autonomia di giudizio; 10

11 Il coordinameno è stato particolarmente intenso sul fronte monetario e finanziario per 2 motivi: 1) Importanza degli obiettivi (stabilità del cambio, stabilità finanziaria, lotta al riciclaggio, sviluppo dell integrazione finanziaria); 2) Minore complessità tecnica (strumenti operativi meno numerosi, esecuzione più rapida e centralizzata delle scelte, autonomia delle BC). In ambito finanziario il coordinamento permanente tra paesi ha determinato la nascita di numerose istituzioni finanziarie internazionali (IFI): BIS, IMF, IBRD (Banca Mondiale), OECD. Le 2 IFI più importanti sono IMF e Banca Mondiale (istituzioni di Bretton Woods). 11

12 IMF e Banca Mondiale 1.1 Nascita e funzioni originarie; 1.2 Funzionamento; 1.3 Evoluzione; 1.4 Funzioni economiche; 1.5 Proposte di riforma. 1.1 Nascita e funzioni originarie. Gli ideatori del sistema di BW avevano individuato 3 principali problemi alla soluzione dei quali avrebbero dovuto provvedere 3 nuove istituzioni internazionali. 1) Evitare la ripetizione degli eventi economici degli anni 30 aiutare i paesi ad adottare politiche antidepressive senza effetti negativi sugli altri paesi IMF; 2) Risparmi nazionali insufficienti per finanziare la ricostruzione trovare fondi ufficiali per finanziare la ricostruzione e la ripresa dello sviluppo Banca Mondiale; 12

13 3) La ripresa del commercio internazionale era considerata cruciale per la ripresa economica sviluppare e far riprendere le relazioni commerciali tra paesi ITO. L ITO non vide mai la luce. Solo nel 1995 nasce il WTO. Quindi, nonostante le intenzioni, BW diede vita solo a due istituzioni internazionali: 1) Il FMI con le seguenti funzioni: favorire la stabilità dei tassi di cambio, assistenza creditizia ai paesi con difficoltà transitorie di BP, regolazione sistema dei pagamenti internazionali, coordinamento e sorveglianza delle politiche economiche e del cambio dei paesi membri; 2) La Banca mondiale con le seguenti funzioni: concorrere alla ricostruzione dei paesi colpiti dalla guerra e favorire lo sviluppo delle aree più povere del mondo tramite finanziamenti a lungo termine e a costi contenuti raccolti sui mercati internazionali dei capitali. 13

14 1.2 Funzionamento. Le organizzazioni internazionali sono unioni di più soggetti di diritto internazionale dotate di mezzi, organi e ordinamento propri, con lo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti dall accordo internazionale che le ha istituite. Il documento istitutivo fissa gli obiettivi, gli strumenti, i metodi operativi e le fonti di approvvigionamento (risorse) dell organizzazione. La struttura istituzionale permanente si compone generalmente di 3 organi: 1) Organo politico plenario (rappresentanza di tutti i membri); 2) Organo politico ristretto con funzioni esecutive; 3) Organo tecnico-amministrativo IMF e Banca mondiale sono organizzate e funzionano secondo il modello generale anche se si differenziano dalle altre organizzazioni (e in parte tra di loro) per meccanismi di voto e modalità di finanziamento. 14

15 IL FONDO MONETARIO INTERNAZIONALE L organo politico plenario, dove trovano rappresentanza tutti i paesi, è il Comitato dei Governatori (Board of Governors). Si riunisce una volta all anno e decide sulle questioni più importanti (ad es. aumenti di capitale, ammissione di un nuovo membro). Il Comitato dei Governatori delega, di fatto, gran parte delle decisioni strategiche al comitato Monetario e Finanziario Internazionale che si riunisce 2 volte all anno ed è composto da 24 governatori. L attività quotidiana è delegata al Comitato Esecutivo (Executive Board) che si compone di 24 direttori esecutivi (5 permanenti). Il presidente del Comitato Esecutivo è il Direttore Generale del IMF che è anche capo del personale. L IMF, a differenza delle altre organizzazioni internazionali, non decide in base al principio un paese, un voto ma utilizza un sistema di votazione ponderato secondo le quote versate al Fondo che a loro volta riflettono il peso economico di ciascun paese. (9 Direttori Esecutivi pesano, da soli, circa il 56% dei voti totali del Consiglio). 15

16 Il valore della quota versata al fondo da ciascun paese determina anche l ammontare della sottoscrizione del capitale del IMF e il valore dei finanziamenti ottenibili (vincolato ad essere un multiplo della quota) Il capitale sottoscritto e versato interamente dai paesi membri è la fonte principale di finanziamento delle attività del IMF. In situazioni di particolare necessità IMF può attingere anche ad altre linee di credito messe a disposizione dai principali paesi sulla base di accordi (GAB, NAB). In teoria, IMF può finanziarsi anche sui mercati, ma ciò non è mai avvenuto differenza con Banca Mondiale. LA BANCA MONDIALE La struttura organizzativa è simile a quella del IMF, con Comitato dei Governatori e Comitato esecutivo (composto però da 5 direttori esecutivi permanenti). Il Comitato Esecutivo è presieduto dal presidente della Banca Mondiale che è anche capo del personale. 16

17 La struttura finanziaria della Banca Mondiale è diversa da quella del IMF in due aspetti: 1) Ogni paese contribuisce al capitale dell istituzione, ma solo il 6% è versato il resto è callable capital. 2) La Banca Mondiale si finanzia principalmente sui mercati internazionali dei capitali emettendo proprie passività. 1.3 Evoluzione Dalla loro costituzione IMF e Banca Mondiale hanno subito un lungo processo evolutivo radicale cambiamento di ruolo e funzioni. Possiamo identificare almeno 5 fondamentali sviluppi che hanno modificato l ambiente in cui operano le 2 principali IFI modificandone ruoli e funzioni: 17

18 1) Rapidità di ripresa dei paesi coinvolti nella II Guerra Mondiale. Già alla fine degli anni 50 l attività della banca Mondiale si sposta dal finanziamento della ricostruzione al finanziamento di grandi infrastrutture nei PVS. 2) Abbandono del regime a cambi fissi. Viene meno la responsabilità del IMF di guardiano del sistema a cambi fissi e cresce la funzione di sorveglianza sulle politiche economiche. La flessibilità dei cambi e la crescita del ruolo dei mercati finanziari riduce il ricorso alle risorse finanziarie IMF da parte dei paesi industrializzati. 3) Sviluppo dell integrazione reale e finanziaria. Ha comportato non solo benefici ma anche aumento dei rischi di crisi finanziarie internazionali ruolo di IMF nell anticipare e gestire le crisi finanziarie internazionali. 4) Crescita del numero di paesi membri. La decolonizzazione e la trasformazione delle economie pianificate forte domanda di finanziamento e assistenza tecnica. 18

19 5) Maggior sensibilità verso povertà e sottosviluppo. IMF e Banca Mondiale hanno fornito importanti contributi nella conoscenza dei fenomeni e strategie operative per affrontarli. 1.4 Funzioni economiche In risposta ai cambiamenti evidenziati, IMF e Banca Mondiale hanno modificato e ampliato i propri compiti. In aggiunta alle originarie funzioni di finanziamento, coordinamento e sorveglianza delle politiche economiche, esse svolgono anche le seguenti funzioni: 1) Consulenza e assistenza tecnica; 2) Produzione e distribuzione di informazioni economiche (raccolta dati statistici, ricerca) 3) Prevenzione e gestione delle crisi finanziarie; 4) Catalizzazione e ridistribuzione degli aiuti internazionali. 19

20 1.5 Proposte di Riforma L operato del IMF e della Banca mondiale sono stati oggetto di forti critiche: 1) Strapotere dei paesi economici più avanzati ; 2) Applicazione sistematica e indiscriminata, tramite i PAS (Piani di aggiustamento strutturale), del Washington Consensus (Stiglitz 2002) 3) Incapacità di prevenire e far fonte efficacemente agli effetti delle crisi finanziarie; (Friedman 1999) 4) Moral Hazard Tali critiche hanno aperto il dibattito sulla riforma delle 2 IFI. Alcuni economisti propongono di tornare all impostazione keynesiana originale del IMF, (Krugman 1994), altri ne propongono l abolizione (Friedman, 1999), altri ancora su posizioni intermedie sostengono la necessità di riformare il fondo in modo che assicuri una più efficace politica di prevenzione delle crisi (Metzler, 1998). 20

21 Comunque, ogni serio tentativo di riformare IMF e Banca mondiale non può prescindere da 3 dati di fatto: 1) L integrazione finanziaria internazionale offre dei benefici ma, se mal governata può comportare rischi elevati; 2) La mobilità internazionale dei capitali è un processo inevitabile e irreversibile; 3) Le crisi finanziarie sono sempre esistite e sempre esisteranno. Anche se ogni crisi ha una sua spiegazione e una sua storia esiste oggi un consenso diffuso che porta a ricondurre le crisi finanziarie a tre elementi comuni: debolezze nelle politiche economiche e istituzioni dei paesi colpiti, caratteristiche dei mercati dei capitali, inadeguatezze istituzionali o procedurali delle IFI. 21

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23 REFERENCES C.P. Hallwood, R. McDonald, International Money and Finance, Blackwell, 2000, Ch. 6 pp P. Montalbano, U. Triulzi, La Politica Economica Internazionale, Utet, 2006, Cap. 7 e Cap.9 S. Manzocchi, L. Papi, Economia dell Integrazione Finanziaria, Carocci, 2002, Cap.7 23