Le Associazioni delle Autorità Locali per le riforme sul decentramento: ruolo, iniziative e azioni

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1 Le Associazioni delle Autorità Locali per le riforme sul decentramento: ruolo, iniziative e azioni Milano, 21 giugno 2013 Sede del FPMCI Fondo Provinciale Milanese per la Cooperazione internazionale Spazio del Sole e della Luna Via Ulisse Dini, Milano Una parte delle persone chiamate a incontrarsi il 21 giugno a Milano sono già state coinvolte in diverse riunioni del dialogo strutturato (iniziativa con cui la Commissione Europea ha cercato di raggiungere un consenso su questioni chiave relative ai ruoli della società civile e delle autorità locali nella cooperazione allo sviluppo, al fine di migliorare l'efficacia del loro coinvolgimento). Una nuova comunicazione sulle Autorità Locali et Regionali (ALR) dovrebbe essere, infatti, pubblicata entro il 2013 (La precedente comunicazione sul ruolo di enti regionali e locali nella politica di sviluppo europea, dal titolo "Le autorità locali attori di sviluppo" data del 2008). Ci auguriamo che questa comunicazione possa essere pubblicata in tempo per influenzare i negoziati tra il Parlamento europeo e il Consiglio, che inizieranno dopo l'estate, nel contesto della revisione degli strumenti di azione esterna dell'unione europea per il prossimo periodo di programmazione finanziaria Nel frattempo vogliamo riprendere il dibattito e formulare proposte di azione utili per i vari programmi lanciati dalla CE che interessano il Mediterraneo. Introduzione In un paese democratico, il decentramento può essere definito come la "gestione d interessi locali da parte di rappresentanti eletti." Questo significa che il decentramento non è solo un meccanismo per la gestione del potere (politico e amministrativo) più agile, più vicino alle comunità locali, ma è anche l espressione organizzata degli interessi delle comunità locali nei confronti del governo centrale. Oggi il decentramento è riconosciuti in tutto il mondo come probabilmente il sistema di governo più in grado di fare vivere e di sviluppare la democrazia rispondendo alle legittime aspirazioni dei cittadini. Alla base del decentramento si colloca un entità territoriale e amministrativa, che affonda le sue radici nella storia dell evoluzione dell'organizzazione territoriale del potere: il Comune. Con regole e meccanismi che differiscono da un paese all'altro, comune e villaggi sono i poteri riconosciuti a livello locale e sono certamente la sede delle autorità amministrative e i rappresentati locali dei cittadini e delle istanze dei loro territori nei riguardi del potere centrale. Più di recente, con la crescita demografica, i cambiamenti degli stili di vita, con l'accelerazione del processo di urbanizzazione e l'affermazione dei diritti dei cittadini ai servizi di base, il dibattito sul decentramento si è concentrato sulle funzioni di organi sovracomunali intermediari tra il governo centrale e le comunità tradizionali, città e villaggi: le province e soprattutto le regioni. 1/7

2 Nel più recente dibattito sulla modernizzazione di questo sistema i temi emergenti sono incentrati sugli aspetti giuridici (statuti costitutivi degli Enti, autonomia di gestione, ripartizione delle competenze e delle responsabilità tra i differenti organi territoriali e lo Stato) sulle risorse finanziarie umane e materiali delle comunità locali, sugli strumenti della programmazione per gestire lo sviluppo locale, sui sistemi di coinvolgimento della società civile nei percorsi decisionali e nella gestione dei servizi alla popolazione. Ma bisogna costatare che nel dibattito per le riforme che interessano oggi quasi tutti i paesi del Mediterraneo le posizioni sono ancora molto confuse. Il decentramento è un particolare aspetto delle riforme del settore pubblico e ha tre dimensioni: il decentramento politico, che trasferisce i poteri legislativi e le politiche dal governo centrale alle assemblee autonome di livello inferiore e ai consigli locali; il decentramento amministrativo, che conferisce la responsabilità della pianificazione e dell'attuazione delle politiche ai funzionari locali, che lavorano sotto la giurisdizione degli organi rappresentativi locali; il decentramento fiscale, che dà alle AL un'autorità importante in materia di entrate e delle spese. Questo particolare punto è molto importante perché le AL non possono funzionare efficacemente se hanno risorse sufficienti. Non esistono modelli acquisiti: ogni situazione, storia e popolo affronta questi temi a partire dalle proprie esperienze ed esigenze, anche se oggi la circolazione e lo scambio di conoscenze tra i diversi paesi permette un maggiore e più rapido avvicinamento e delle valutazioni e sintesi molto efficaci ed efficienti. Inoltre, lo stesso movimento di persone nel bacino del Mediterraneo è un importante vettore di scambio dei concetti, ciò che ci permette, su questi temi, di parlare un dialetto che appare comune. Nel proporre questo incontro vogliamo affrontare proprio l affermazione di un linguaggio comune. Vogliamo affrontarlo su di un livello specifico, che è quello del rafforzamento delle associazioni degli eletti e delle comunità locali, spazi questi, che ogni paese è dato per organizzare il dialogo strutturato tra il mondo degli eletti locali e i governi centrali, impegnati nella ricerca un nuovo quadro giuridico su cui basare il nuovo disegno del decentramento amministrativo e politico dei poteri. Questo primo incontro propone quattro tematiche emergenti nel dibattito sul decentramento: L autonomia locale, tema centrale per la costruzione di un quadro giuridico coerente in materia di decentramento; La gestione dei servizi di base, come terreno di decentramento concreto sia a livello comunale che intercomunale, poiché implica la capacità di controllo diretto delle risorse e degli investimenti. Il ruolo delle AL per lo sviluppo locale e territoriale, che introduce il dibattito sulla trasformazione dell'immagine dell autorità locale nei confronti dei residenti: da un ruolo amministrativo a un ruolo propulsivo dello sviluppo: l ente locale come agenzia di sviluppo della comunità locale. Questo passaggio implica un dialogo strutturato e permanente con la società civile. 2/7

3 La formazione degli eletti e dei funzionari locali, che si propone di comprendere meglio i necessari investimenti in risorse umane e per il miglioramento delle capacità locali. I quattro punti scelti non esauriscono naturalmente tutta la problematica. Ma essi sono considerate posizioni focali per verificare le varie posizioni nei confronti del concetto di decentramento. L'incontro si propone di esplorare le possibilità delle associazioni degli enti locali di fornire risposte a questi problemi e mira a costruire un quadro di collaborazione per rafforzare gli scambi e le esperienze sui temi indicati. Proponiamo ai rappresentanti delle associazioni di AL del Libano, Palestina, Tunisia e Marocco per di introdurre e coordinare le varie tavole di discussione. Li invitiamo pertanto a presentare per ogni argomento una breve panoramica della situazione nei loro paesi. Il dibattito utilizzerà la metodologia dell "open space" invitando, alla fine di ogni panel di discussione, i partecipanti di scrivere una sintesi della loro posizione. Un relatore sarà il responsabile ultimo per la raccolta dei contributi e per produrre una sintesi dei risultati. Il dibattito finale verterà sui temi, priorità e idee per la realizzazione di progetti da proporre in rete di cooperazione tra le associazioni partecipanti. Le seguenti note sono desunte principalmente dai documenti diffusi dalla Commissione europea nel corso dei vari incontri organizzati per il "dialogo strutturato" e in particolare dal testo redatto dalla Commissione Europea per la preparazione della comunicazione su "Enti Locali nello sviluppo Alcune delle domande poste hanno anche la stessa origine, benché adattate ai temi specifici della riunione del 21 giugno. 3/7

4 L Autonomia locale Il principio di autonomia è implicito nel concetto stesso di autorità locali, in quanto essa è formata grazie al voto dei cittadini, dei residenti che scelgono in piena autonomia i propri rappresentanti per gli organi locali. Per autonomia delle autorità locali si intende sia il rispetto dell'impegno a usare i poteri che la legge ha conferite alle AL che il diritto di avviare azioni e politiche pubbliche a sostegno dello sviluppo locale anche in settori non ancora coperti da interventi statali o dalle priorità delle politiche centrali. Il principio dell'autonomia dell'ente locale riguarda due aspetti principali: Un aspetto giuridico, autonomia riconosciuta dalla legge a partire dalla Costituzione, condizione senza la quale l'autonomia diventa dichiarazione di indipendenza. Un aspetto finanziario, il che implica la possibilità di formare i bilanci in autonomia decisionale, sulla base di trasferimenti dal governo centrale, ma in autonomia per la fiscalità locale, per la ricerca di altre risorse per gli investimenti locali e grazie a una completa autonomia di gestione (nel rispetto delle regole e dei controlli pubblici). Da questi aspetti ne derivano altri, come per esempio la gestione autonoma del personale amministrativo e tecnico, la possibilità di partecipare a delle società miste, il montaggio di partenariati pubblico-privato, l autonomia associativa tra le Autorità Locali per formare consorzi di servizio o di sviluppo territoriale, ecc. Gli Enti locali sono stati sottoposti a l'esercizio di una "tutela" pesante da parte dello Stato, ma nella maggior parte delle situazioni in cui l'autonomia è un principio accettato, tale principio è espresso nello Statuto dell'ente Locale che specifica obiettivi, temi, competenze, regole, ecc. che il governo locale dà alla propria autorità e agli eletti locali. Dal punto di vista dell'organizzazione territoriale, il principio di autonomia locale svolge un ruolo importante nella regolazione dei rapporti e nella divisione dei poteri e delle prerogative tra le diverse collettività territoriali: Comune, Provincia e Regione. Tutti i dibattiti sulle riforme non si concluderanno con la creazione delle nuove Costituzioni: l'applicazione pratica dei principi normativi richiede l istituzione di organi di accompagnamento. Ciò implica la necessità di uno spazio istituzionale per la consultazione permanente e la trasparenza e il dibattito in corso tra gli enti locali e lo Stato. In Italia questo ruolo è svolto dalla Conferenza Stato- Regioni ed Enti Locali. Altre forme di consultazione permanente sono previste nelle Costituzioni dei Paesi del Mediterraneo e, in questo contesto un ruolo importante può essere giocato dalle associazioni delle Autorità Locali. Qual è la situazione attuale nei vari paesi del Mediterraneo? Quali sono le sfide e le tendenze sull'autonomia delle AL? Ad esempio nella gestione del bilancio, per la messa a punto di piani e programmi di sviluppo locale, per la costruzione di consorzi intercomunali tra i diversi livelli territoriali delle AL (villaggio rurale, Città, Provincia, Regione)? 4/7

5 Rafforzare le specificità regionali in un contesto di autonomia locale potrebbe incoraggiare il separatismo, a livello nazionale, in particolare per quanto riguarda la distribuzione squilibrata delle risorse? Le Associazioni delle AL e degli eletti sono sufficientemente inquadrate e riconosciute dalle leggi o è previsto un loro ruolo nella progettazione delle riforme sul decentramento? Che spazio istituzionale per il ruolo delle associazioni delle AL nel dibattito sulle riforme nella prospettiva dell'applicazione delle norme e delle leggi sul decentramento? 5/7

6 La gestione dei servizi di base Per raggiungere gli obiettivi dello sviluppo sostenibile e della riduzione della povertà i governi centrali non possono fare a meno dell impegno delle AL. Le responsabilità ed i ruoli più importanti per piani di sviluppo che tengano conto delle esigenze locali e migliorino l'efficacia della prestazione di servizi di base sulla base del principio di sussidiarietà, appartengono alle AL Ma tutte queste sono solo belle parole se si considera che in molti paesi le AL non sono ancora legalmente responsabili della fornitura di servizi per il benessere dei loro cittadini. Le Autorità locali sono certamente gli attori principali per affrontare sfide urgenti, quali l'esclusione sociale, il problema dei mezzi di sussistenza, le infrastrutture e servizi (alloggi, sanità, trasporti, acqua, servizi igienici, rifiuti, ecc.), gli effetti della rapida urbanizzazione, la sicurezza alimentare, l'esaurimento delle risorse esistenti, la sicurezza pubblica, il cambiamento climatico e l'ambiente. Sebbene le AL cominciano ad essere attori importanti per lo sviluppo, in grado di lavorare più vicino ai cittadini e spesso competenti per legge a fornire una vasta gamma di servizi pubblici, il loro effettivo coinvolgimento nei processi di sviluppo non è scontato. Esse sono più vicini ai cittadini delle altre istituzioni pubbliche e possono dare un contributo significativo per rendere le prestazioni dei servizi pubblici (istruzione, sanità, acqua, trasporti, ecc.), più efficienti eque responsabili. Per svolgere un ruolo di primo piano nel mobilitare le risorse per la realizzazione e la fornitura di servizi di base ai cittadini, incoraggiare i partenariati pubblico-privato per la gestione di servizi, è necessario che siano trasferiti (decentrati) una serie di poteri (decisionali, di capacità fiscale, ecc.), le responsabilità (nella prestazione dei servizi), delle risorse (finanziarie, umane, amministrative) dalle autorità di livello superiore a quelle locale. La programmazione e la gestione è un terreno concreto per la valutazione di un effettivo decentramento di poteri, dei mezzi e delle risorse necessarie. Come le AL possono soddisfare la domanda di servizi pubblici locali legata alla crescente urbanizzazione, soprattutto nelle grandi città o quella delle zone rurali caratterizzate da elevata dispersione degli insediamenti umani? Che rapporto esiste tra la fiscalità locale e l'organizzazione dei servizi di base per i residenti? Quali sono le competenze e le capacità delle AL nella gestione dei servizi alle persone e quali sono le loro relazioni e funzioni rispetto alle società nazionali, pubbliche o private? Qual è il quadro di riferimento per l organizzazione di investimenti in infrastrutture e servizi di installazione attraverso il partenariato pubblico-privato? I consorzi di servizio tra i comuni sono uno strumento efficace per la gestione diretta di servizi: quali ostacoli giuridici, politici e tecnici rendono difficile praticare questa scelta nei paesi del sud? 6/7

7 Lo sviluppo locale e territoriale Un ente locale esiste in relazione alla zona geografica che amministra. Il principio sul quale si basa il potere locale è prima di tutto territoriale. Le competenze delle AL si applicano ai beni, alle risorse e ai residenti di un determinato territorio. Per i cittadini l autorità locale è principalmente un organo amministrativo, un prolungamento a livello locale delle funzioni amministrative locali e dell autorità del governo centrale, il mezzo attraverso il quale il governo centrale identifica i soggetti imponibili, la fonti delle imposte. La stessa organizzazione, la struttura e le funzioni della AL riflettono principalmente le funzioni amministrative, come l anagrafe, i registri elettorali, i vari catasti, le autorizzazioni per l'occupazione di spazi pubblici, le autorizzazioni necessarie per creare una attività, le associazione, ecc. Ma il territorio è amministrato è anche lo spazio di interazione di una pluralità di attori pubblici e privati (come le sedi locali dei ministeri nazionali, le istituzioni culturali ed educative, il settore privato e la società civile). Una visione del governo locale come strumento di sviluppo locale e regionale, coinvolge non solo la capacità di gestire i processi dinamici dell evoluzione culturale ed economica della società di un determinato territorio, ma soprattutto ha bisogno di un approccio multi-attore e multisettoriale, in cui i diversi attori locali e le istituzioni lavorano insieme per definire le priorità, pianificare e attuare strategie di sviluppo sostenibile. Lo sviluppo locale e territoriale implica anche la collaborazione tra le AL su territori più vasti (ad esempio provinciale o regionale) caratterizzati dagli stessi fenomeni, con risorse omogenee, la stessa cultura, con esigenze comuni che possono essere organizzati in comune (public utilities, infrastrutture comuni, ecc.). Con questo passaggio di funzioni l autorità locale può essere trasformato in un soggetto attivo, al servizio dello sviluppo, può essere percepita dai cittadini come una agenzia pubblica locale al servizio dello sviluppo comune e diventare un vero e proprio soggetto di governance. Ma il decentramento dei poteri, delle competenze e delle risorse è un presupposto indispensabile per intraprendere questa strada e compire questa trasformazione. Spesso i progetti di cooperazione internazionale hanno fatto dei tentativi e fornito dei sostegni temporanei, funzionando come supplenti ad una mancanza di decisione e di supporto del governo centrale per promuovere il ruolo dinamico delle autorità locali per lo sviluppo locale e regionale. Come fare perché il decentramento contribuisca allo sviluppo locale, sostenendo l'approccio territoriale? Quali meccanismi e incentivi potrebbero sostenere lo sviluppo territoriale in una strategia efficace e di lungo termine per il buon governo, lo sviluppo sostenibile, la coesione sociale e la solidarietà nazionale a livello locale? In questo contesto, sarebbe conveniente esplorare e promuovere ulteriormente approcci come quelli dei partenariati territoriali? 7/7

8 Quali meccanismi potrebbero facilitare il coordinamento tra le politiche settoriali a livello territoriale e il coordinamento delle politiche nazionali con quelle delle AL e rafforzare il ruolo delle AL come catalizzatori nel dialogo con il governo centrale e con i partner per lo sviluppo? Come garantire una significativa partecipazione delle parti interessate (cittadini, compresi gli attori locali emarginati, la società civile e il settore privato) nella elaborazione di politiche e strategie per lo sviluppo del territorio? 8/7

9 La formazione degli eletti e dei funzionari locali Gli sforzi concertati in materia di riforme istituzionali devono essere combinate con il rafforzamento delle capacità interna delle AL. Gli elementi di debolezza sono molteplici e si concentrano su tre aree principali: -Risorse umane (ad esempio, personale limitato, non ha le competenze di base oppure non è sufficientemente informato); -Risorse finanziarie (budget di gestione bassi, mancanza di fondi per gli investimenti e mancanza di mezzi ed attrezzature proprie); -Regole e procedure (vincoli istituzionali, mancanza di procedure chiare per la pianificazione, la gestione del bilancio, gli investimenti e la fornitura di servizi e l organizzazione di partenariati) Il punto più critico è la mancanza di risorse umane, principale ostacolo per rafforzare il ruolo delle AL come attore centrale nello sviluppo locale. L'assenza di meccanismi di responsabilità e meccanismi soddisfacenti di governance richiede una azione costante di formazione in grado di accompagnare l'evoluzione delle strutture delle AL e il processo di decentramento. Noi crediamo che il rafforzamento delle capacità sia un terreno di lavoro specifico delle Associazioni delle AL. Una azione di formazione efficace condotta dalla Associazione di AL può, da una parte, contribuire a delle relazioni più produttive e trasparenti tra le AL e le altre istituzioni pubbliche, e dall altra può migliorare le relazioni tra le organizzazioni della comunità, il settore privato e le organizzazioni società civile. Dobbiamo anche considerare la domanda di qualificazione espressa dagli eletti, impegnati nei nuovi percorsi di governance locale e la necessità di un dialogo continuo tra loro ed gli eletti dei partner internazionali.le associazioni delle AL possono svolgere un ruolo chiave nella realizzazione degli obiettivi di governance e di sviluppo. Attraverso i loro associati e i loro partner, le Associazioni delle AL hanno una conoscenza approfondita delle pratiche e dei metodi di lavoro degli eletti e delle amministrazioni locali. Esse possono anche avere esperienza pratica nella gestione di una vasta gamma di questioni relative allo sviluppo locale e del modo di rispondere alla domanda dei loro elettori e delle loro comunità locali. Le Associazioni delle AL possono, inoltre, stabilire relazioni stabili con operatori di paesi terzi a fini di cooperazione e di reciproca assistenza sia delle stesse AL sia tra le Associazioni. 9/7

10 Quali meccanismi di gestione del personale (e di costruzione delle carriere del personale locale) possono dinamizzare il ruolo degli agenti locali? La mancanza di personale tecnico e di agenti di sviluppo locale capaci di gestire i contratti di servizio esterni può essere considerata una domanda prioritaria? Quali approcci potrebbero essere attuati per migliorare il supporto dei partner di cooperazione per lo sviluppo al fine di rafforzare le capacità delle AL, compresa la loro governance interna? Quali possono essere il ruolo e il valore aggiunto specifico delle AL delle AAL europee? 10/7