PIANIFICAZIONE PARTECIPATA

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1 41 PIANIFICAZIONE PARTECIPATA

2 Introduzione Il modello teorico proposto da Juergen Habermas fornisce la base per inquadrare i processi partecipati. All interno della sfera pubblica - intesa come un ambito della società civile dove si hanno discussioni pubbliche su temi di interesse pubblico e interazioni orientate a risolvere i problemi - i partecipanti (siano essi decisori o singoli cittadini) hanno eguali diritti di accesso, di intervento e di proposta. Habermas propone un modello di convivenza fondato su di un'idea di consenso per intersezione di matrice rawlsiana. Tale consenso non deve necessariamente coinvolgere gli aspetti peculiari, ascrivibili ai diversi soggetti, che devono poter mantenere la propria specificità, pubblicamente visibile e riconosciuta, ma nasce da un accordo procedurale, che non richiede, perciò, un consenso sostanziale sui valori, ma sulle procedure relative ad una legittima produzione giuridica e ad un legittimo esercizio del potere. Ecco, quindi, che il discorso di Habermas si sviluppa nel tentativo di conciliare richieste di eguaglianza e di pari trattamento, con il desiderio di conservazione delle differenze; elementi, questi, che caratterizzano i diversi soggetti coinvolti nel dialogo interculturale; tutto ciò si traduce in una richiesta di rispetto reciproco che coinvolge in modo eguale le diverse parti in causa. Il discorso pubblico si pone come modello di un agire comunicativo che egli oppone all'agire strumentale. L'agire comunicativo indica la possibilità di un'unione sociale non coercitiva, basata sul criterio di riconoscimento intersoggettivo, orientato all'intesa. La cultura democratica intesa come estensione, ampliamento e diffusione dei poteri democratici dei cittadini deve innervare la filosofia di piano, che preveda una attuazione sempre legata a processi inclusivi e partecipativi, alla informazione, alla trasparenza delle procedure, delle regole. (Federico Oliva) Governare significa anche partecipazione e riconoscimento di tutti e delle differenti capacità, possibilità e aspirazioni. La Nuova Governance e la Partecipazione La normativa internazionale, come la Convenzione di Espoo 25/02/1991 e la Convenzione di Aarhus 25/06/1998, ha introdotto le modalità di partecipazione del pubblico ai processi decisionali per garantire la condivisione ai cittadini, per avere l opportunità di incidere nella valutazione dei piani urbanistici e confrontarsi direttamente con la Pubblica Amministrazione. La necessità di un approccio integrato amministrativo e tecnico è ancora più evidente qualora gli interventi siano attuati attraverso modalità partecipate. Nel rispetto del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. e della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 e s.m.i., con deliberazione di Giunta Comunale n. 137 del 30 agosto 2011 si è stato dato avvio al processo partecipativo a supporto della Variante Strutturale al PRGC vigente mediante la pianificazione dei cinque forum tematici che sono state occasioni di dialogo aperto con i portatori di interessi locali. I cittadini coinvolti in questi processi decisionali hanno avuto modo di confrontarsi con l amministrazione sui di temi che riguardano il miglioramento della qualità urbana e delle condizioni di vita all interno della propria città. La possibilità di instaurare una rinnovata fiducia tra comunità locale e gli amministratori e funzionari pubblici, requisito essenziale per il successo del processo partecipato, che si sviluppa attraverso una serie di fasi che prevedono, a loro volta, azioni precise, con obiettivi chiari e possibili e con soggetti competenti istituzionalmente e con risorse adeguate. La città dell'incontro e del dialogo ha come punto di riferimento il sostegno al cittadino inteso come persona, che vive nella città ricoprendo diversi ruoli nel corso del tempo e dello spazio, di lavoratore, di utente, di consumatore, e che non si rassegna a ridursi a una sola dimensione di cittadinanza. La partecipazione del pubblico può essere espressa a diversi gradi di intensità. In particolare, sono quattro i livelli identificati di crescente partecipazione pubblica alla valutazione. Informazione: attraverso la presentazione della proposta, la pubblicazione tramite i media e la raccolta delle osservazioni del pubblico; vi è scambio d informazioni, ma non partecipazione diretta all elaborazione progettuale. Consultazione: attraverso udienze pubbliche di presentazione e discussione; a questo livello il pubblico, sebbene informato e ascoltato, ancora non partecipa direttamente all elaborazione della proposta. Pianificazione partecipata: si svolge con commissioni consultive, gruppi di lavoro organizzati; il pubblico partecipa direttamente all elaborazione della proposta. Pianificazione delegata: con organismi delegati, commissioni e gruppi di lavoro; in questo caso è lo stesso pubblico, con un adeguata assistenza tecnica, che elabora la proposta progettuale. La costruzione del processo di pianificazione partecipata è tesa a dare visibilità alle attese degli abitanti, al fine di influenzare le decisioni politiche e di condurre alla realizzazione di programmazioni condivise. In questo caso, si tratta della volontà di collegare il momento conoscitivo, discorsivo e pianificatorio con il momento decisionale, secondo logiche di democrazia diretta. Esiste, inoltre, una retroazione positiva tra il livello della partecipazione e il successo ottenuto dal pubblico nel vedere accolte le proprie istanze, dove la partecipazione cresce se si è dimostrata in passato efficace. La partecipazione è elemento fondamentale della Direttiva europea n. 42 del 2001 la quale richiede il coinvolgimento delle autorità ambientali e del pubblico, e garantisce un adeguato livello di visibilità e trasparenza alla procedura di VAS. La direttiva recepisce prescrizioni contenute nella convenzione di Aarhus con riferimento alla necessità di consultare le autorità responsabili per l ambiente ed il pubblico durante la valutazione dei piani. La partecipazione del pubblico, come anche provato dall esperienza, permette di condividere le informazioni su un progetto o un piano, chiarire gli equivoci, ottenere una migliore comprensione delle questioni di rilievo, sviluppare le precedenti problematiche sulla valutazione, individuare e approfondire gli aspetti conflittuali quando la proposta progettuale è ancora in fase iniziale. Le misure che derivano dall interazione col pubblico possono essere probabilmente più innovative, percorribili e accettabili di quelle proponibili solo dai progettisti in base a considerazioni meramente tecniche. Nello specifico dei temi ambientali l Unione con la direttiva 2003/35/CE, prevede la partecipazione del pubblico ai piani e programmi, specificando come L'effettiva partecipazione del pubblico all'adozione di decisioni consente allo stesso di esprimere pareri e preoccupazioni che possono assumere rilievo per tali decisioni e che possono essere presi in considerazione da coloro che sono responsabili della loro adozione; ciò accresce la responsabilità e la trasparenza del processo decisionale e favorisce la consapevolezza del pubblico sui problemi ambientali e il sostegno alle decisioni adottate. 42

3 Pianificazione Partecipata L'Amministrazione Comunale di Tortona ha organizzato un processo partecipato cittadino per la condivisione del prossimo piano strategico urbano territoriale che sfocerà in una variante strutturale ed eventuali programmi complessi di intervento. Sulla linea della "strategia della partecipazione" proposta dall Amministrazione Comunale, l attivazione di cinque forum tematici hanno consentito di esercitare in maniera congrua ai contesti, le capacità di impegno, le proposte e l assunzione di responsabilità da parte dei cittadini. La costruzione dei processi di governance attivati è stata, infatti, tesa a dare visibilità alle attese degli abitanti, al fine di influenzare le decisioni politiche e di condurre ad una progettualità condivisa. Progettare la città insieme agli abitanti significa innescare un processo che prende forma progressivamente, affinando obiettivi generali e soluzioni di dettaglio, superando la difficoltà rappresentata del continuo passaggio dalle tematiche specifiche a quelle di interesse generale; il cui obiettivo ultimo è quello di giungere alla formalizzazione di scelte strategiche. Le forme di pianificazione partecipata non forniscono soluzioni pronte e non restituiscono necessariamente un'immagine unitaria e armonica, ma servono a istruire meglio i problemi e ad aprire prospettive. I principi della sussidiarietà, della concertazione tra i molteplici soggetti pubblici e privati coinvolti in processi amministrativo-decisionali o -gestionali e della partecipazione della comunità locali, costituiscono le nuove componenti fondamentali e le nuove linee d'interazione, sia verticali che orizzontali, tra i diversi livelli di governo del territorio. La visione della città come sistema complesso è fondamentale: la complessità della città non deve essere vista come un difetto da eliminare, ma come una qualità da controllare e indirizzare con il governo e la pianificazione. L'insieme delle singole voci, delle conoscenze e delle informazioni raccolte costituirà il punto di partenza per la definizione di un quadro esauriente dei problemi e delle opportunità. La necessità di un approccio integrato amministrativo e tecnico che presupponga la partecipazione dei cittadini e degli stockholders (parti interessate) è evidente. Una partecipazione effettiva al processo decisionale richiede alcuni elementi fondamentali: identificazione di gruppi ed individui che sono coinvolti e interessati al piano; informazione accurata, comprensibile, tempestiva; dialogo aperto tra i decisori, i cittadini e portatori di interessi; integrazione delle opinioni del pubblico nella decisione; esplicitazione di come le opinioni del pubblico siano state recepite o considerate nella decisione. La struttura del processo deve guidare tutti verso le successive fasi di coinvolgimento e di verifica pubblica sancendo dunque la circolarità di un processo in cui azioni e percorsi di discussione si affiancano, si avvicendano e sono in grado di influenzarsi reciprocamente. La partecipazione intrapresa si è sviluppata attraverso una serie di fasi formalizzate nelle Linee guida alla costruzione del processo partecipato, che prevedono, a loro volta, azioni precise, con obiettivi chiari e possibili, grazie all'ausilio di soggetti competenti istituzionalmente. La partecipazione si è basata sulla: condivisione, fin dall inizio, della natura e dello scopo del processo; adattabilità di tempi, modi e strumenti alle caratteristiche personali e professionali dei soggetti coinvolti e del contesto in cui si svolge il processo; valorizzazione delle capacità e risorse esistenti; sistematico coinvolgimento dei soggetti nell analisi dei risultati La partecipazione ha richiesto di: sapersi informare per avere un quadro preciso della situazione; avere accesso ai mezzi di comunicazione e saperli utilizzare; saper promuovere azioni basate sulla progettualità; saper costruire alleanze; tener conto di diversi punti di vista e ricondurli ad una sintesi condivisa; saper prefigurare gli ostacoli e prendere decisioni, operare scelte. La metodologia di lavoro può essere così riassunta in: condivisione dello scopo; adattabilità del processo; valorizzazione delle risorse; coinvolgimento sistematico degli attori. decisione nel conformarsi ai risultati. Il processo partecipato ha come scopo il raggiungimento di soluzioni comuni, per questo motivo il risultato potrebbe diventare deludente se da una o più parti fossero posti e mantenuti veti. Chiaramente devono essere posti limiti ad ogni decisione proposta dai gruppi ma allo stesso tempo, per quanto possibile, dovrebbe essere vietato che siano poste precondizioni. Se ciò non è possibile occorre almeno che queste vengano esplicitate sin dall inizio. I soggetti che sono coinvolti nel processo devono avere la convinzione di poter conseguire l obiettivo preposto; questo può essere assicurato solo se il processo della costruzione del consenso si basa contemporaneamente sulle due modalità di ascolto e domanda attraverso l esplorazione delle necessità. Il processo consensuale si fonda sulla diffusione delle informazioni, alla ricerca di minimi comuni denominatori ed all acquisizione di ulteriori informazioni utili per portare avanti il processo. I conflitti spesso si sviluppano solo perché gruppi differenti si confrontano partendo da informazioni importanti fondate su basi e problematiche differenti. Ad ogni passaggio nel processo c è stato un cambiamento graduale nelle percezioni dei soggetti coinvolti accompagnato dallo sviluppo delle conoscenze individuali e di gruppo. In particolare, è bene sottolineare che sebbene i problemi complessi richiedano maggiore impegno, rimane di fondamentale importanza la ricerca e la 43

4 costruzione di punti condivisibili e l implementazione, in tempi brevi, di quelli già condivisi fin dall inizio del processo. I Soggetti Coinvolti nel Processo Il processo ha previsto la costituzione di tre tavoli: il Tavolo, il Tavolo di Coordinamento ed il Tavolo Operativo, che hanno al loro interno competenze specialistiche e requisiti professionali adeguati. La progettazione partecipata necessita di definire per ogni soggetto coinvolto il ruolo e le responsabilità, al fine di connotare il processo con una serie di operazioni definite per l'organizzazione degli eventi specifici; Il raggiungimento di tali obiettivi è subordinato alla disponibilità di adeguate risorse umane, in possesso delle necessarie specifiche competenze in materia urbanistica, edilizia, ambientale e di cartografia, che condividano le proprie conoscenze e professionalità per rendere patrimonio comune il bagaglio culturale, confrontandolo con altre competenze. La DGC n. 184 del 16 novembre 2011 Approvazione linee guida alla costruzione del processo Partecipato ha individuato il ; il di del progetto e il come di seguito composti. Tavolo Angelo Bugatti già Direttore del Dipartimento di Ingegneria Edile e del Territorio (DIET) Roberto De Lotto Professore Associato dell'università degli studi di Pavia Pier Benedetto Mezzapelle Dirigente del Settore Territorio e Ambiente del Comune di Tortona Il ha svolto funzioni consultive e di supporto alla definizione e realizzazione dei forum, individuando i referenti di enti/istituzioni esterne nell ottica di definire i temi e gli ambiti dei forum. Tavolo di Coordinamento Claudio Bagnera Dirigente del Sviluppo Economico del Comune di Tortona Margherita Bianco - Dirigente del Settore Valutazione Piani e Programmi Direzione della Direzione per la Programmazione Strategica, politiche territoriali ed edilizia della Regione Piemonte, Claudio Coffano Direttore del Dipartimento Ambiente e Territorio della Provincia di Alessandria Livio Dezzani - Direttore regionale per la Programmazione strategica, politiche territoriali ed edilizia della Regione Piemonte Alberto Maffiotti Dirigente Arpa Alessandria Riccardo Sansebastiano Direttore Generale dell'atc di Alessandria Gianni Mogni Direttore Generale della Provincia di Alessandria Leonello Sambugaro - Dirigente in staff per la Programmazione strategica, politiche territoriali ed edilizia, Regione Piemonte Paola Magosso Dirigente della Copianificazione Urbanistica Provincia di Alessandria per la Regione Piemonte Il è costituito da referenti dell Amministrazione dei vari settori attivati sul progetto (urbanistica, lavori pubblici, servizi sociali, cultura e sport). Tavolo Dario Camerino Presidente dell'ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti, Conservatori della Provincia di Alessandria Franco Castiglione Presidente del Collegio Geometri e Geometri Laureati della Provincia di Alessandria Marco Colombo - Presidente dell'ordine degli Ingegneri della Provincia di Alessandria Flaviano Crocco - Dirigente del Settore Polizia Municipale del Comune di Tortona Patrizia Ferrari - Dirigente del Settore Organizzazione e Affari Istituzionali e Generali del Comune di Tortona Francesco Gilardone - Dirigente del Settore Lavori Pubblici del Comune di Tortona Luisa Iotti - Dirigente del Settore Servizi alla Persona e alla Comunità del Comune di Tortona Sabrina Mancini Dirigente del Settore Finanziario e Programmazione del Comune di Tortona Livia Paglia Presidente della Commissione Edilizia del Comune di Tortona Gianmarco Salerno Bellotto Presidente della Commissione locale per il Paesaggio del Comune di Tortona. Il gruppo ha al suo interno sia competenze architettonico-urbanistiche che competenze di facilitazione di processi partecipati Gli stakeholders Gli stakeholders sono stati rappresentanti delle realtà produttive, scuole, parrocchie, associazioni locali, artigiani, commercianti, volontariato. Sono riconosciuti non solo come portatori di esigenze e i rappresentanti eletti dagli abitanti, ma anche i depositari del sapere locale che partecipa al processo. I compiti principale sono quelli di esprimere le esigenze del territorio e verificare le proposte elaborate dal di del progetto L'integrazione del processo partecipato con gli elementi gestionali delle banche dati è iniziata con: il consolidando dei dati riguardanti il territorio e la realtà sociale, economica e ambientale; la geo-referenziazione dei riferimenti territoriali; la tematizzazione delle informazioni e sviluppo di procedure per la pubblicazione su web. Il resoconto articolato e completo, con la mappatura di tutti i contributi raccolti, permetterà di verificare le questioni ed i luoghi al centro del dibattito, nonché la retroazione delle proposte inviate. L organizzazione del Processo Partecipato Il processo è scandito da quattro macro-fasi che fanno riferimento alle teorie della progettazione partecipata : START DECIDI INSIEME CONDIVIDI E IMPLEMENTA CONSEGNA 44

5 Di seguito si riporta una tabella riassuntiva con le azioni svolte dai singoli soggetti FASE 1: START FASE 2: DECIDI INSIEME SOGGETTI AZIONI RISULTATI Giunta Costituzione e convocazione del, Definizione iniziale dei temi e degli del di del progetto e del ambiti di programmazione; ; Raccolta di idee e selezione di Individuazione dei referenti di Enti/Istituzioni temi e ambiti di programmazione. esterne di Convocazione del ; Verifica delle professionalità richieste sia all interno Definizione temi del che all esterno dell Amministrazione. di Individuazione degli stakeholders e costituzione dei Forum locali; Definizione dei possibili portatori di interesse ; Avvio del processo partecipato a partire dall informazione circa i Raccolta della disponibilità per aderire al processo di temi di progetto, l ambito di forum locale partecipazione. applicazione e le tematiche connesse al progetto. SOGGETTI AZIONI RISULTATI forum locale Ricerca - azione e definizione dei fabbisogni locali (attività di vision e definizione condivisa dei temi di progetto) con il Forum locale e gli abitanti. Avvio di un dialogo con i destinatari finali che si concentri sulla conoscenza reciproca. di Attività di reporting; Quadro dei fabbisogni e delle esigenze dell utenza e della comunità locale nell ambito urbano circoscritto rispetto le tematiche urbanisticoedilizie e socio-economiche. Valutazione generale con eventuali feedback sul processo forum locale Sintesi delle funzioni/attività identificate nell ambito del percorso partecipato. IL PROCESSO PARTECIPATO FASE 3: CONDIVIDI E IMPLEMENTA SOGGETTI AZIONI RISULTATI ATTESI di PROCESSO di Condivisione tramite partecipazione degli obiettivi e delle azioni di Piano. Implementazione Piano di Sviluppo IL PROCESSO PARTECIPATO FASE 4: CONSEGNA SOGGETTI AZIONI RISULTATI ATTESI di PROCESSO di Verifica della rispondenza tra programma e di quanto emerso nel corso dell intero percorso partecipato. Stesura dei documenti di indirizzo alla pianificazione 45

6 L Atlante delle associazioni e delle attività commerciali Il processo partecipato si basa su principi di sussidiarietà tra i diversi livelli di governo del territorio, della concertazione tra molteplici soggetti pubblici e privati coinvolti in svolgimenti amministrativo-decisionali o -gestionali e della partecipazione della comunità locale. A vari livelli di partecipazione, tutti i cittadini devono essere coinvolti nell analisi dei problemi che li riguardano e nella ricerca delle soluzioni più appropriate e condivise: alla base di tale partecipazione sono informazione e comunicazione. Tra i soggetti chiamati a partecipare al processo, i rappresentanti delle realtà produttive, scuole, parrocchie, associazioni locali, artigiani, commercianti e volontariato, sono riconosciuti come portatori di esigenze e interessi, e risorse umane, strumentali ed economiche; essi sono chiamati ad esprimere le esigenze del territorio e verificare le proposte elaborate nel progetto. Per tali ragioni, a seguito dell'avvio del Procedimento per il Processo Partecipato, è parso opportuno individuare i principali interlocutori operanti sul territorio comunale, così da raggiungere, con essi, delle linee operative unitarie con l'attività programmatoria strategica dell'amministrazione. Questo coinvolgimento presuppone l individuazione di tali interlocutori, non solo a livello nominativo ma anche dal punto di vista geografico. Al fine, poi, di legare le informazioni identificative dei soggetti ad informazioni grafiche inerenti il loro posizionamento su mappa, i Sistemi Informativi Geografici rappresentano un valido strumento: essi permettono di acquisire, archiviare, interrogare, analizzare e visualizzare informazioni di tipo geografico, consentendo di trattare tutti i tipi tradizionali di dati, integrandoli con tipi di informazione contenute in una carta. I dati utilizzati per sviluppare il lavoro consistono, per quanto riguarda le attività economiche, nella classificazione Ateco 2007 fornita dalla Camera di Commercio della Provincia di Alessandria, mentre, per quanto riguarda le associazioni, si è fatto riferimento alla pubblicazione "Guida alle associazioni di volontariato della Provincia di Alessandria". La documentazione reperita, è stata convertita in formato digitale ed elaborata in modo da essere resa più gestibile ai fini della predisposizione di una base dati utilizzabile anche per il successivo inserimento delle informazioni a livello cartografico. Base del collegamento tra il dato alfanumerico e quello cartografico è un simbolo grafico denominato identificativo grafico. Usando un software appositamente dedicato al Sistema Informativo Territoriale, il risultato finale è rappresentato da una serie di schede di dati contenenti tutte le informazioni di ciascuna attività, unite all identificativo grafico rappresentato da un numero localizzato sulla mappa del Comune, in corrispondenza dell indirizzo dell attività; le informazioni relative a ciascuna attività sono state georeferenziate. Le maschere di inserimento, seppure collegate ad una stessa base dati, contengono un campo aggiuntivo che divide idealmente le informazioni nei due gruppi delle associazioni e delle attività commerciali; suddivisione che ha semplificato la successiva consultazione dei dati. La fase seguente del lavoro è stata quella di rendere tutte le informazioni fruibili dal maggior numero possibile di interessati e quindi consultabili direttamente sul sito del Comune di Tortona. Ciò è stato possibile tramite la predisposizione di un vero e proprio Atlante delle attività economiche ed associazioni presenti sul territorio comunale, rappresentato da una raccolta elenchi informativi e relative tavole illustrative. Al fine dell individuazione cartografica delle attività, la mappa dell intero territorio comunale è stata suddivisa in settori, rappresentati da 434 tavole, all interno di ognuna delle quali, un riferimento di coordinate guida il lettore alla ricerca dei dati. La consultazione è possibile in due modalità: partendo dai dati in ordine alfabetico o dalla localizzazione dell attività in cartografia. Nella tipologie di ricerca che parte dal nominativo dell Attività o dell Associazione in ordine alfabetico, l elenco individua un numero identificativo che riporta l utente alla relativa tavola illustrativa dell Atlante, permettendone la localizzazione cartografica. Nella seconda tipologia di lettura, l utente parte dall osservazione della cartografia, attraverso la quale, spostandosi per scale differenti di visualizzazione, egli riceve una visione complessiva della distribuzione delle attività nel territorio. E possibile quindi, volendo acquisire maggiori informazioni su un attività localizzata, risalire ai dati di questa, nell elenco, attraverso un numero identificativo riportato sulla mappa. La cartografia riportata nel sito è stata predisposta appositamente in modo da rendere il più agevole possibile, ad un utente non esperto, la consultazione e lo spostamento attraverso le diverse tavole, utilizzando quasi esclusivamente collegamenti diretti per digitalizzazione. Data la mole di dati forniti, oltre 3700 stringhe di testo, e l esigenza di mantenere chiarezza grafica negli elaborati finali, si è deciso di fare coincidere l identificativo grafico con un simbolo, in questo caso un numero progressivo, che riunisse, in uno stesso collegamento, le attività con uguale indirizzo: l indirizzo è infatti l unico dato comune tra le informazioni alfanumeriche e quelle cartografiche. I dati, così raggruppati, hanno subìto un notevole ridimensionamento numerico: dalle 3700 stringhe iniziali si è giunti a un valore di circa 2400, sempre e comunque mantenendo l integrità sostanziale del dato di partenza, cioè senza alcuna perdita di informazioni. 46

7 Gli elaborati consultabili, dai quali è formato l Atlante delle attività commerciali e delle associazioni, sono rappresentati da tavole grafiche, elenchi ed un relativo glossario, oltre alle indicazioni pratiche per la consultazione. L elenco degli elaborati finali è il seguente: Atlante delle Attività commerciali; Atlante delle Associazioni; Elenco dati per la ricerca in ordine alfabetico Attività Commerciali; Elenco dati per la ricerca attraverso il codice atlante Attività Commerciali; Elenco dati per la ricerca in ordine alfabetico Associazioni; Elenco dati per la ricerca attraverso il codice atlante Associazioni Glossario. 47