A proposito di sussidiarietà. Una nuova alleanza fra cittadini e amministrazioni

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1 Intervista a Gregorio Arena A proposito di sussidiarietà. Una nuova alleanza fra cittadini e amministrazioni a cura di Francesca Amadori e Federica Frioni L art. 118 u.c. della Costituzione recita Stato, Regioni, Province, Città metropolitane e comuni favoriscono l autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà introducendo così il principio di sussidiarietà orizzontale. Ne abbiamo parlato con Gregorio Arena, professore di Diritto amministrativo nell Università di Trento, presidente nazionale di Cittadinanzattiva e presidente del Laboratorio per la sussidiarietà-labsus. La riforma del Titolo V della Costituzione rappresenta la fine del paradigma bipolare in materia di amministrazione pubblica e l inizio dell amministrazione condivisa. Cosa significa? In realtà non si tratta di una sostituzione, ma di un affiancamento. Di fatto in molti campi l amministrazione continuerà ad operare secondo il paradigma tradizionale, quello fondato su un rapporto di tipo verticale, gerarchico e autoritario fra amministrazione e amministrati, un rapporto cioè in cui uno dei due soggetti, la persona amministrata, è passivo destinatario di prestazioni o provvedimenti. Ma la novità sta nel fatto che nel modello dell amministrazione condivisa c è una relazione paritaria tra il soggetto pubblico 4

2 ed i cittadini che collaborano con l amministrazione, trovando soluzioni condivise ai problemi di interesse generale. In questo modello da un lato è l amministrazione stessa che chiede aiuto ai cittadini (e questo succedeva anche prima della modifica nel 2001 del Titolo V della Costituzione); dall altra invece (e questa è la novità dell art.118 u.c.della Costituzione), sono i cittadini che in determinate circostanze si attivano per risolvere problemi della collettività e in tal caso l amministrazione, dice la Costituzione, ha il dovere di sostenerli. Le nuove risorse messe in circolo sono in tal modo pienamente legittimate, mentre finora non rientrando nel paradigma dominante non si riusciva nemmeno a riconoscerle come fisiologicamente facenti parte del sistema. E successo un po come nel mondo delle scienze naturali, quando un fenomeno già conosciuto si riesce a spiegare solo con l avvento di nuove teorie. Il principio di sussidiarietà orizzontale è la legittimazione costituzionale di questo nuovo rapporto fra amministrazioni e cittadini e l amministrazione condivisa è il modello teorico che spiega quello che sta succedendo. Ma con l avvento di un amministrazione condivisa, non si corre il rischio di una certa confusione di ruoli tra cittadini e amministrazioni? Non intravedi, cioè, il pericolo di de-responsabilizzazione da parte delle amministrazioni o di un eccessivo protagonismo da parte dei cittadini attivi, magari a discapito di chi sceglie di non attivarsi? Insomma, alla fine, a chi spetta la responsabilità di individuare qual sia l interesse generale? Anche se può sembrare paradossale, per evitare la confusione dei ruoli e mantenere la distinzione di responsabilità la prima cosa che le amministrazioni dovrebbero fare è integrare la presenza dei cittadini attivi nel proprio modo normale di funzionare. Il termine favoriscono dell art u.c. si dovrebbe intendere come qualcosa che riguarda il funzionamento strutturale dell amministrazione e non come qualcosa di estemporaneo basato sul fatto che un gruppo di cittadini si attiva per prendersi cura di un bene pubblico e le amministrazioni li sostengono. La presenza delle nuove risorse apportate dai cittadini dovrebbe invece risultare fin dalla programmazione interna delle attività e già al momento di predisporre il bilancio, con una chiara distinzione dei rispettivi ruoli. Per fare un esempio concreto (la sussidiarietà è fatta appunto di cose molto concrete) un Municipio di Roma, nel programmare la propria attività, dovrebbe tenere presente il fatto che, in ipotesi, un gruppo di cittadini con la passione per le piante si è offerto di tenere in ordine alcuni spazi verdi all interno del Municipio e quindi considerare le risorse di tempo e di capacità di questi cittadini attivi come un contributo non estemporaneo alla manutenzione di quel bene comune rappresentato dal verde pubblico. In sostanza il problema della distinzione dei ruoli e delle responsabilità lo si risolve affrontandolo prima, programmando e prevedendo, per quanto possibile, le varie iniziative dei cittadini attivi. Descrivi in sostanza quel che già è previsto dalla L. n. 328/2000, grazie alla quale i cittadini partecipano tanto alla fase programmatoria quanto a quella di realizzazione degli interventi e dei servizi sociali? Sì, in effetti c è già un esempio normativo che precede l art. 118 u.c., rappresentato appunto dalla riforma degli interventi e dei servizi sociali. Ma per terminare il discorso sulla responsabilità si deve tenere anche conto di ciò che ne scaturisce: ad esempio, i cittadini che si impegnano potrebbero farsi male mentre si 5

3 prendono cura di un bene comune e allora si deve prevedere un contratto di assicurazione specifico per tutelare sia l amministrazione, sia i cittadini attivi, rispetto alle conseguenze di eventuali incidenti. Infine, se si oggettiva l interesse pubblico, cioè si accetta l idea che un interesse è pubblico non perché affidato alle cure di un soggetto pubblico, ma perché attiene alle esigenze della comunità, allora anche i cittadini possono individuare e perseguire fini di interesse generale. In questo i cittadini attivi sono quasi dei sensori di nuovi problemi che riguardano la comunità, da individuare appena si presentano e sui quali poi può intervenire anche la pubblica amministrazione. Certo questo è un tema molto delicato, perché si può creare un corto circuito fra i cittadini che in alcuni casi decidono autonomamente cosa è di interesse generale e chi, in quanto eletto, ha la legittimazione democratica per farlo sulla base del mandato ricevuto dagli elettori. Da una parte sostieni che non esistano categorie di soggetti sussidiari per definizione (a prescindere, cioè, dalle azioni poste in essere), dall altra proponi una scala di cittadinanza nella quale individui diversi livelli di intensità con cui si esprime cittadinanza: dal livello minimo (nel quale annoveri chi non paga le tasse, non rispetta le leggi, ecc.) ad un livello di cittadini-extra, che definisci come i volontari. Con questo termine non sembri, però, voler richiamare esplicitamente la categoria dei volontari, ovvero di coloro che si attivano in un organizzazione di volontariato. Allora ti chiedo: i volontari sono o non sono soggetti che realizzano il principio di sussidiarietà? Si, i volontari sono sicuramente cittadini attivi (ma stiamo parlando del volontariato non assistito in tutto, soprattutto nelle risorse, dalle istituzioni). Non è vero però il contrario, cioè che tutti i cittadini attivi siano volontari. Il punto cruciale è che si può essere cittadini attivi senza inserirsi in un organizzazione di volontariato e che quello che conta è l attività svolta, non l etichetta. Anche l impresa sociale, ad esempio, non è automaticamente espressione di cittadinanza attiva; può essere uno strumento che i cittadini attivi utilizzano per le loro iniziative, ma ciò va visto di volta in volta. I volontari sono cittadini attivi organizzati, che si prendono un impegno stabile nel tempo, si muovono all interno di una struttura, mentre i cittadini attivi possono essere anche un gruppo di persone che individua un problema che riguarda la collettività e decide di intervenire nell interesse generale. E il fatto importante è che questo prima dell entrata in vigore dell art. 118 u.c. non era consentito. Mentre il volontariato la propria legittimazione se l è conquistata sul campo, era il cittadino attivo semplice, quello che io vorrei si mobilitasse, a non essere riconosciuto. Fra l altro attivandosi impara ad assumersi delle responsabilità verso i beni comuni e ad impegnarsi per risolvere i problemi insieme con gli altri. Questa è la scommessa, perché tutto questo è politica, è partecipazione, è esercizio di democrazia, sia pure in forme diverse da quelle tradizionali. Hai fatto riferimento al volontariato assistito. Quello dell autonomia del volontariato è un tema molto importante e sentito, e in questo senso le risorse erogate dal soggetto pubblico appaiono essere l elemento determinante. Però, se letto in controluce con i temi sollevati dal principio di sussidiarietà, il problema assume un ulteriore dimensione, in cui diviene ancora più chiaro quello che chiamiamo istituzionalizzazione del volontariato : la perdita di autonomia 6

4 va cioè rintracciata anche nel tipo di rapporto che le associazioni finiscono spesso per stabilire con l Amministrazione, divenendo quasi un pezzo dell ingranaggio nella macchina istituzionale, più a servizio, che in rapporto alla pari con questa Per quanto riguarda la perdita di autonomia del volontariato rispetto alle istituzioni, si tratta di vedere quale concezione dell autonomia si utilizza. Se si accetta un idea dell autonomia per cui c è un centro e c è una periferia che reclama la propria autonomia rispetto a questo ipotetico centro (è il caso delle regioni rispetto allo Stato o dei comuni rispetto alle regioni), allora il volontariato diventa uno snodo di un articolazione periferica e in quanto tale dipende dalle decisioni del centro. Di fatto, è il centro a decidere per conto delle articolazioni periferiche. Il volontariato perde autonomia rispetto a un centro (l istituzione) perché non ha più libertà di scelta o non vuole averla. In questo senso forse si può usare il termine istituzionalizzazione del volontariato. La grande differenza fra il potere discrezionale dell amministrazione e l autonomia dei privati è che questa ultima è libera nel fine, mentre, al contrario, il potere discrezionale dell amministrazione comporta una scelta limitata dall obiettivo indicato dal legislatore. Essa agisce sulla base del principio di legalità e l amministrazione quindi non può decidere di non occuparsi dell interesse pubblico, non è libera né nel fine né nel mezzo. Allora se il volontariato si istituzionalizza è come se si dicesse che è meno libero nel fine, cioè la sua autonomia non è più quella di un privato, ma è condizionata. Per fare qualche esempio? Penso ai vigili del fuoco volontari in Trentino. Agiscono come volontari, ma di fatto sono parte di un istituzione. Hanno tanti mezzi anche perché l amministrazione provinciale sa bene che se venissero meno i pompieri volontari non ce la farebbe in termini finanziari a pagare migliaia di persone che oggi operano sulla base di una scelta di volontariato. Ma una volta entrati nel meccanismo l autonomia dei pompieri volontari è annullata dal fatto che c è una pianificazione, c è un organizzazione complessa, c è un piano di intervento: sono diventati come le rotelle di un ingranaggio che non si può fermare. In molti casi ormai l amministrazione fa affidamento sul volontariato e questo da una parte è positivo perché le persone si sentono responsabili nel far parte di un tutto, dall altra parte però c è una limitazione della loro autonomia. In particolare si assiste ad un cambio di direzione della responsabilità, il volontario non si sente più responsabile verso il soggetto a cui fornisce il servizio, bensì verso l amministrazione che paga per l attività. E allora la responsabilità diventa di nuovo verticale e non più orizzontale. Se invece intendiamo l autonomia come io penso debba essere intesa e cioè come un sistema di relazioni a rete, allora i vari soggetti del volontariato recuperano la loro autonomia. Nella rete da pescatore se uno dei nodi viene sciolto il resto regge, magari meno bene, però regge. Questo può essere utile perché in effetti uno dei maggiori problemi delle associazioni di volontariato è il fatto che non sempre possono contare sull impegno continuativo dei volontari e ciò spesso viene visto come un problema. Al contrario invece bisognerebbe trovare dei meccanismi in cui tutto questo viene vissuto come un qualcosa che consente alle persone di comportarsi come i cittadini attivi, il che consentirebbe di entrare ma anche di uscire da un organizzazione di volontariato. Insomma, se una volta 7

5 decidi di pulire i giardini pubblici non sei condannato a farlo per tutta la vita. Naturalmente se si ha una struttura a rete all interno dell associazione, per coerenza, bisognerebbe averla anche nel rapporto con le istituzioni e tra le associazioni fra di loro. Non si può avere una struttura a rete nell associazione e poi una struttura a ruota di carro, del tipo centro-periferia, con le istituzioni. Ma, nel concreto, in che modo le amministrazioni possono favorire l autonoma iniziativa dei cittadini? Se prendiamo i comuni come esempio questi possono integrare la prospettiva della cittadinanza attiva nel loro agire quotidiano e quindi partire dal presupposto che i cittadini attivi ci sono e sono una risorsa su cui fare affidamento. Nei comuni più piccoli, questo è ancora più evidente: se i cittadini si prendono cura dei beni comuni, la differenza si vede. Come dimostra il progetto di Idee in Comune a Roma, le amministrazioni dovrebbero realizzare attività di promozione e di informazione riguardanti il principio di sussidiarietà, perché la maggioranza delle persone non ha idea di quello che possono fare grazie alla sussidiarietà. La gente magari agisce, ma pensando che stia facendo delle cose illegali, per cui se si facessero delle buone campagne di comunicazione pubblica molte più persone si mobiliterebbero. La voglia di fare c è, manca la comunicazione per farla emergere e canalizzarla. L altra azione importante per favorire l autonoma iniziativa dei cittadini nell interesse generale è formare i dipendenti per evitare che gente di buona volontà si scontri con dirigenti o funzionari ostili. Questo è un problema che riguarda la struttura delle amministrazioni. Io vedrei bene, a livello di staff, quindi proprio sotto il sindaco, un funzionario o un dirigente che tenga i rapporti con le associazioni di volontariato ed i cittadini attivi. Come c è l URP per tutti i cittadini, ci potrebbe essere un interfaccia specializzata per la sussidiarietà. Questo darebbe alla struttura un segnale forte, farebbe capire che la cittadinanza attiva è una cosa molto importante e il funzionario in questione diventerebbe un punto di riferimento per i cittadini che vogliono darsi da fare nell interesse generale. Insomma per favorire l autonoma iniziativa dei cittadini l amministrazione deve prevedere nella programmazione della propria azione la presenza della cittadinanza attiva, la deve stimolare attraverso l informazione, deve formare i dipendenti e poi magari predisporre il bilancio sociale in modo tale che emerga il contributo dei cittadini attivi alla soluzione di problemi di interesse generale. L amministrazione ha sempre fatto la guerra da sola, ora si deve rendere conto che ha degli alleati per combattere meglio insieme contro un avversario comune, la complessità del mondo che abbiamo messo in piedi. Il principio di sussidiarietà può essere immediatamente messo in pratica o ha bisogno di ulteriori specifiche normative? Se ci fossero Leggi regionali, anche per indicare alle amministrazioni comunali come organizzarsi, questo sarebbe molto utile. La prima a muoversi in tal senso è stata la Regione Umbria, che con la L. n. 16/2006 ha specificato in maniera più dettagliata come applicare il principio di sussidiarietà. C è bisogno di specifiche norme che indichino come affrontare problemi pratici, in che cosa consiste il favoriscono della Costituzione, quali strumenti utilizzare per sostenere i cittadini attivi, e così via. In fondo i cittadini attivi se da una parte sono degli alleati dell amministrazione, dall altra stimolano anche l amministrazio- 8

6 ne a comportarsi diversamente, dimostrano che le cose si possono fare in modi diversi da quelli consolidati. Per esempio, in una casa di riposo di Taio, un paesino della Val di Non in Trentino, i parenti di alcune persone ricoverate non autosufficienti hanno cominciato anni fa ad aiutare i propri parenti durante i pasti e la struttura ha avuto l intelligenza di accoglierli e facilitare il loro intervento. E da qui poi sono nate anche altre attività di intrattenimento per gli ospiti della casa di riposo, sempre organizzate dai parenti dei ricoverati. Invece a pochi chilometri da Taio, in un altra struttura per anziani, questo tipo di attività sussidiarie sono viste con sfavore e ostacolate, privandosi così di un contributo prezioso di cittadinanza attiva. È l atteggiamento dell amministrazione quindi a fare la differenza; di esempi del genere ce ne sono migliaia in un paese come l Italia, sarebbe bello riuscire a conoscerli. Per promuovere e diffondere il principio di sussidiarietà è nato Labsus. Di cosa si tratta? Formalmente, Labsus è un associazione fondata da un gruppo di associazioni (Mo.V.I., Cittadinanzattiva, Astrid, l Associazione Nazionale delle cooperative di servizi e turismo della Lega Coop, il Movimento difesa del cittadino e Legambiente), che, dopo aver promosso nel 2005 il Comitato Quelli del 118 per promuovere l applicazione dell art. 118 u.c., hanno dato vita circa due anni fa al Laboratorio per la sussidiarietà Labsus. Labsus è al tempo stesso una rivista on line e un centro di ricerca sulla sussidiarietà, di cui sono presidente. Il sito è pensato per aiutare ad orientarsi nei vari aspetti riguardanti la sussidiarietà: vi sono cinque sezioni, una dedicata ai casi ed esperienze di cittadinanza attiva, una alle norme ed alla giurisprudenza, una alla bibliografia, una alla documentazione in generale ed una agli appuntamenti ed agli editoriali. La redazione è composta da ricercatori universitari, giovani funzionari, studiosi della materia. Siamo on line dall 11 maggio 2006 ma il lavoro è iniziato già precedentemente e al momento è tutto lavoro volontario. Quanto prima daremo vita anche ad una newsletter. La collaborazione a Labsus è aperta a chiunque sia interessato a questi temi, per cui sono benvenute segnalazioni di esperienze di cittadinanza attiva, di incontri, articoli, iniziative e così via. 9