IL CAPITALISMO DELLE RETI Rapporto sullo stato delle infrastrutture

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2 IL CAPITALISMO DELLE RETI Rapporto sullo stato delle infrastrutture Settembre 2006

3 INDICE PREMESSA... 5 LE RETI AUTOSTRADALI: DALLO STATO AL MERCATO (a cura del Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali - Luiss Guido Carli)... 6 SEZIONE 1 L INTERVENTO PRIVATO NELLE INFRASTRUTTURE A RETE: LAVORI IN CORSO SULLA STRADA VERSO IL MERCATO... 7 PREMESSA E PRINCIPALI RISULTANZE CARATTERISTICHE DELLE INFRASTRUTTURE A RETE E RUOLO DEI PRIVATI L intervento pubblico e privato nei settori a rete: posizioni a confronto Teoria economica ed infrastrutture a rete «Ownership circle» nelle infrastrutture a rete: un inquadramento storico-istituzionale Alcune evidenze sull intervento privato: un possibile limite alla capacità di investimento del mercato? INFRASTRUTTURE A RETE E MERCATO: QUALI PRIVATI? Le diverse forme dell intervento privato Alcuni esempi i intervento privato nel settore autostradale GLI STRUMENTI DELLA REGOLAZIONE La concessione come contratto incompleto Concessione e pedaggio Il contesto comunitario RICOGNIZIONE DEI VINCOLI NORMATIVI ED ISTITUZIONALI ALLA REALIZZAZIONE DELLE RETI LA RETE AUTOSTRADALE ITALIANA La rete autostradale e le relazioni con la viabilità ordinaria e le altre modalità di trasporto La dotazione di infrastrutture autostradali in Italia ALCUNI SPUNTI DI RIFLESSIONE SULLA RETE AUTOSTRADALE SEZIONE 2 LA TRANSIZIONE DALLO STATO AL MERCATO: UNA PRIMA VALUTAZIONE DEGLI ESITI DELLA PRIVATIZZAZIONE DEL SETTORE AUTOSTRADALE PREMESSA: LE RAGIONI DELLE PRIVATIZZAZIONI NELLE RETI DI TRASPORTO, ALCUNE CONSIDERAZIONI DI CARATTERE GENERALE IL CASO DELLA PRIVATIZZAZIONE DEL SETTORE AUTOSTRADALE IN ITALIA: PRESUPPOSTI E MOTIVAZIONI DI PARTENZA Principali caratteristiche della rete autostradale in Italia ed in Europa ed implicazioni riguardanti i processi di privatizzazione delle società concessionarie Alcune osservazioni circa il processo di privatizzazione di Autostrade Spa in Italia e di tre società pubbliche in Francia LA SITUAZIONE PRIMA E DOPO LA PRIVATIZZAZIONE DEL SETTORE: VANTAGGI E SVANTAGGI A CONFRONTO ED ANALISI DI ALCUNI INDICATORI DI PERFORMANCE Quale andamento hanno registrato le tariffe negli anni successivi alla privatizzazione? PRIVATIZZAZIONE DEL SETTORE ED INVESTIMENTI IN RICERCA ED INNOVAZIONE: QUALI INTERAZIONI CON IL PROCESSO DI PRIVATIZZAZIONE? I DIFFERENTI PERCORSI DI SVILUPPO DEI SISTEMI A PEDAGGIO IN EUROPA E LE INDICAZIONI COMUNITARIE ALCUNE CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE SUI PRINCIPALI ELEMENTI CRITICI RELATIVI AL PASSAGGIO DALLO STATO AL MERCATO NEL SETTORE AUTOSTRADALE IL CAPITALISMO DELLE RETI NELLE PIATTAFORME PRODUTTIVE (a cura del Consorzio AASTER) IL CAPITALISMO DELLE RETI PREMESSA FLUSSI E LUOGHI: I QUATTRO SPAZI DELLA GLOBALIZZAZIONE IL CAPITALISMO DELLE RETI I BENI COMPETITIVI TERRITORIALI LOGISTICA E RETI INFRASTRUTTURALI COME BENI COMPETITIVI LA TERRITORIALIZZAZIONE DEI BENI COMPETITIVI L EVOLUZIONE DELLE PIATTAFORME PRODUTTIVE Il capitalismo di territorio: 8000 comuni, 200 distretti, 17 piattaforme produttive, 4000 imprese a grappolo

4 Le 17 piattaforme produttive Arco Alpino Torino Canavese Langhe e Monferrato Cerniera logistica Nord-Occidentale Città Infinita Cerniera logistica Nord-Orientale Pedemontana Veneta Porta dell Est Via Emilia Città Adriatica Val d Arno-Alto Tevere Toscanashire Grande Roma Porta del Mezzogiorno Mare Corto Trinacria Ichnusa Il sistema autostradale come ossatura delle piattaforme produttive Premessa Piattaforme produttive e assi della mobilità autostradale Il ruolo di AISCAT nello sviluppo delle piattaforme produttive Il modello delle piattaforme territoriali Dalle reti locali alle reti intermedie 129 Dalla comunità al capitalismo coalizionale 130 Piattaforma e geocomunità 130 Il ruolo di AISCAT nel capitalismo delle reti 131 L IMPATTO TERRITORIALE DEI CASELLI AUTOSTRADALI: UN INDAGINE SUI COMUNI (a cura di CERTeT-Università Commerciale Bocconi) INTRODUZIONE GLI IMPATTI SOCIOECONOMICI DELLE INFRASTRUTTURE PER LA MOBILITÀ:LA LETTERATURA Infrastrutture e crescita Infrastrutture e allocazione delle risorse Infrastrutture e localizzazione LO SVILUPPO DEI COMUNI DOTATI DI CASELLO AUTOSTRADALE: UN INDAGINE EMPIRICA Significato e limiti di un analisi empirica Metodologia per un analisi sull universo dei comuni connessi alla rete autostradale Lo sviluppo della rete autostradale Lo sviluppo demografico dei comuni dotati di casello autostradale Lo sviluppo produttivo dei comuni dotati di casello autostradale I CASE STUDY Il comune di Occhiobello Lo sviluppo di Occhiobello e il casello autostradale Lo sviluppo delle attività produttive locali e la presenza del casello autostradale Il comune di Pegognaga Il ruolo del casello nello sviluppo del comune Lo sviluppo delle attività produttive locali e la presenza del casello autostradale Il comune di Avezzano Il Nucleo Industriale di Avezzano L indagine sul campo Il comune di Candela Strumenti di programmazione e territorio Infrastrutture, viabilità e zona industriale del comprensorio di Candela Le interviste sul territorio Allegato statistico

5 IL CAPITALE DELLE RETI DI TRASPORTO E LA CRESCITA ECONOMICA (a cura di PROMETEIA-CSST) INTRODUZIONE IL CONTESTO DI UNA DIVERSA POLITICA DEI TRASPORTI Il sistema delle regole Il sistema della domanda Il sistema dell offerta Il sistema degli investimenti e delle infrastrutture PER IL RIPOSIZIONAMENTO DELLA POLITICA INFRASTRUTTURALE AUTOSTRADALE IL PROCESSO EVOLUTIVO DELLE DOTAZIONI INFRASTRUTTRURALI Alcune considerazioni di base Il concetto e la misura dell accessibilità Capitale, prodotto e accessibilità LA RELAZIONE ECONOMICA TRA ACCESSIBILITÀ E CRESCITA DI MEDIO-LUNGO TERMINE Evidenze basate sui paesi europei Bibliografia MODELLO DI QUALITÀ E CUSTOMER SATISFACTION (a cura di SIN&RGETICA) SINTESI DEL LAVORO Chi è il cliente? ASPETTI METODOLOGICI La gestione della relazione: chiave strategica di sviluppo Modelli di customer satisfaction: strumenti di conoscenza e orientamento CUSTOMER SATISFACTION INDEX: IMPIANTO DI RILEVAZIONE E METODOLOGIA SCOUTING EUROPEO Monitoraggi Qualità e Soddisfazione nelle autostrade: lo scenario internazionale Modelli di monitoraggio Qualità e Soddisfazione: alcuni casi concreti MODELLO DI QUALITÀ E CUSTOMER SATISFACTION PER AISCAT Modello Puro: Customer Satisfaction Modello Misto: Qualità e Customer Satisfaction Modello Misto: Qualità, Customer Satisfaction ed Esternalità Il Modello AISCAT: possibili utilizzi concreti PROGETTO OPERATIVO DI REALIZZAZIONE DEL MODELLO Piano di Monitoraggio della qualità erogata Piano di Monitoraggio della soddisfazione del cliente Modalità di acquisizione ed elaborazione dei dati AISCAT Modalità di calcolo degli indici Condivisione del modello con gli stakeholder amministrativo-istituzionali Processo di certificazione ALLEGATO BIBLIOGRAFIA ALLEGATO I CONFLITTI NEL TERRITORIO DELLE RETI (a cura di LEGAMBIENTE) INTRODUZIONE LA PAURA DEL CAMBIAMENTO: NUOVI CONFLITTI TRA LUOGHI E INFRASTRUTTURE LE DINAMICHE DEL TERRITORIO CAMBIANO LE RETI IL CONFRONTO CON IL TERRITORIO E LA QUALITÀ DEI PROGETTI NELLE GRANDI OPERE IN EUROPA BIBLIOGRAFIA

6 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato PREMESSA Quest anno, in occasione della celebrazione dei suoi quaranta anni di vita, l AISCAT, in qualità Associazione di categoria delle concessionarie di autostrade e trafori, ha ritenuto dietro mio suggerimento di promuovere una ricerca sullo stato delle infrastrutture in Italia, nell ambito del tema più complesso del capitalismo delle reti. Il presente rapporto rappresenta un numero 0 e speriamo di riproporne con regolarità gli aggiornamenti e gli sviluppi già dal prossimo anno, così da costituire un appuntamento fisso nel panorama nazionale nonché, auspichiamo, un riferimento di qualità per gli addetti ai lavori. Il progetto è certamente ambizioso ma, altrettanto certamente, il gruppo di esperti e gli Istituti coinvolti sono da considerare tra i più autorevoli. Infatti hanno partecipato: Il dipartimento di scienze economiche e aziendali della LUISS di Roma, che ha sviluppato il tema Dallo statalismo delle reti al capitalismo delle reti ; Il Consorzio A.A.STER che ha sviluppato il tema Il capitalismo delle reti nelle piattaforme produttive ; Il centro di ricerca in economia regionale, trasporti e turismo della Università Bocconi di Milano, che ha sviluppato il tema L impatto territoriale delle infrastrutture ; PROMETEIA che ha sviluppato il tema Le esternalità di rete ; Il CSST che ha sviluppato il tema Le reti infrastrutturali nello sviluppo del sistema paese ; SIN&RGETICA che ha sviluppato il tema Servizi autostradali e customer satisfaction ; Legambiente che ha sviluppato il tema L impatto del capitalismo delle reti sui luoghi. Lo scopo sotteso dalla unione di esperienze e capacità numerose e diversificate era quello di provocare un confronto, soprattutto culturale, tra diversi punti di vista su di un tema strategico per il Paese; stimolando ove possibile la definizione di un quadro condiviso e di valenza multidisciplinare che possa costituire un supporto alle improcrastinabili decisioni ed azioni che il Governo sta intraprendendo in materia di infrastutturazione del Paese. 5

7 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato COMITATO PER LA CULTURA DI SISTEMA DELLE RETI AUTOSTRADALI LE RETI AUTOSTRADALI: DALLO STATO AL MERCATO (a cura del Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali - Luiss Guido Carli) Il presente progetto si colloca all interno della più ampia attività di ricerca promossa dal «Comitato per la cultura di sistema delle reti autostradali» finalizzata ad avviare una riflessione di carattere scientifico e multidisciplinare sul tema delle reti autostradali come componente essenziale per l'accessibilità e la competitività di un territorio e per la qualità della vita dei singoli cittadini. Il lavoro è strutturato in due sezioni. La prima, intitolata L intervento privato nelle infrastrutture a rete: lavori in corso sulla strada verso il mercato, tenta di ricostruire sia in termini generali che con particolare riferimento al settore autostradale il complesso sistema di relazioni che lega soggetti pubblici e privati nei processi di scelta delle opere da realizzare, delle modalità di finanziamento e di effettiva realizzazione, nonché della gestione delle infrastrutture a rete. Nella seconda dal titolo La transizione dallo Stato al mercato: una prima valutazione degli esiti della privatizzazione del settore autostradale", si analizza il processo di privatizzazione del settore autostradale italiano facendo ricorso a specifici indicatori quantitativi e anche attraverso un confronto con analoghi percorsi intrapresi a livello comunitario. Sotto la supervisione scientifica del prof. Gian Maria Gros-Pietro, la prima sezione è stata curata da Ernesto Cassetta, Andrea Nuzzi, Cesare Pozzi, Alessandro Sarra; la seconda sezione è stata curata da Emilio Roncoroni e Marco Spinedi. 6

8 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato LE RETI AUTOSTRADALI: DALLO STATO AL MERCATO SEZIONE 1 L INTERVENTO PRIVATO NELLE INFRASTRUTTURE A RETE: LAVORI IN CORSO SULLA STRADA VERSO IL MERCATO PREMESSA E PRINCIPALI RISULTANZE Il sistema autostradale rappresenta una componente essenziale per l'accessibilità e la competitività di un territorio e per la qualità della vita dei singoli cittadini. In analogia a quanto avvenuto in altri settori caratterizzati dalla presenza di reti infrastrutturali (telecomunicazioni, energia, ecc.), il percorso intrapreso nel settore autostradale italiano è stato quello di un graduale arretramento dello Stato nella proprietà dell'infrastruttura e nella gestione diretta dei servizi ad essa collegati. Il progressivo coinvolgimento del capitale privato rispondeva sostanzialmente a tre esigenze principali: una gestione più efficiente delle infrastrutture che attraverso la riduzione degli sprechi consentisse l abbassamento dei prezzi e la crescita dei livelli qualitativi di offerta; il reperimento di risorse aggiuntive per la realizzazione dei necessari investimenti infrastrutturali, considerati i vincoli stringenti imposti dagli impegni assunti in ambito comunitario sul contenimento dell'indebitamento pubblico complessivo; la riduzione del livello di indebitamento dello Stato attraverso il recupero dei costi sostenuti in passato per la realizzazione delle infrastrutture. Tali esigenze non sono ovviamente componibili facilmente in un quadro di azioni unitario. Ciononostante ci si sarebbe aspettato dalle Autorità politiche una maggiore organicità e chiarezza nelle posizioni assunte. La definizione e la comunicazione in maniera inequivocabile degli obiettivi che si intendono raggiungere è condizione essenziale per scegliere un percorso, ma anche e soprattutto per potere esercitare quella funzione di controllo dei processi, che non è semplice verifica ispettiva, ma guida, nella consapevolezza che il successo nella gestione di attività complesse dipende dalla abilità di strutturare adeguati circuiti di retroazione che garantiscano la capacità di effettuare le inevitabili correzioni in corsa. Così anziché concentrare ex ante il dibattito politico sulla scelta degli obiettivi da perseguire e su un attenta valutazione della coerenza tra strumenti possibili per le privatizzazioni e obiettivi stessi nell interesse del Paese, si ha l impressione che la classe politica abbia scelto di cavalcare opzioni demagogiche, di fatto rendendo difficilmente praticabile l attribuzione delle corrette responsabilità politiche scaricandole surrettiziamente sui diversi soggetti attuatori. 7

9 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato L evidenza di questo ragionamento traspare dall estrema difficoltà che si incontra nel momento in cui si provi a valutare i risultati raggiunti dalle politiche di privatizzazione, difficoltà che discende proprio dall assenza degli ingredienti necessari ad una valutazione priva di elevati elementi di arbitrarietà e quindi facile preda di posizioni precostituite. Risulta così di estrema utilità, a distanza di qualche anno dall avvio di tale percorso, affrontare una riflessione critica sul tema che, toccandone gli elementi salienti, possa fornire un contributo utile al miglioramento di tutti i processi coinvolti verso il raggiungimento degli obiettivi auspicati. In particolare gli elementi oggetto di indagine riguarderanno l intervento pubblico e privato nelle reti infrastrutturali, le caratteristiche degli investimenti nelle reti, le forme di intervento privato, gli strumenti della regolazione ed i vincoli istituzionali e normativi alla realizzazione degli investimenti. In questa prospettiva si è cercato di entrare nel merito del significato economico del termine infrastrutture a rete, che supera il concetto di rete fisica insieme di collegamenti che mettono in relazione nodi diversi per evidenziare gli effetti sinergici ed i rendimenti crescenti fra le attività economiche localizzate in luoghi diversi che una rete fisica è in grado di generare. Un infrastruttura che abbia le caratteristiche di bene pubblico può diventare quindi una rete in senso economico se esiste una scelta politica che seleziona e le dà determinati obiettivi di sistema. Dal punto di vista teorico, sia adottando una prospettiva istituzionalista che attraverso una lettura meno convenzionale del contributo neoclassico, non emergono dei motivi che giustifichino una riserva per lo Stato che vada oltre la decisione finale sugli obiettivi politici da perseguire nell interesse generale e sugli strumenti di regolazione coerenti con la realizzazione degli obiettivi medesimi. Sono i limiti evidenti alla capacità di pianificazione che spingono a cercare di sfruttare a pieno tutte le potenzialità dell iniziativa privata anche in un ambito di attività tradizionalmente affidato all intervento pubblico diretto. In tal senso l attenzione va posta all individuazione di tutte le competenze che rimangono prerogativa delle istituzioni pubbliche al fine di strutturare un corretto design istituzionale. Su questa falsariga l intervento pubblico e l intervento privato possono essere considerati strumenti alternativi nella realizzazione e nella gestione delle infrastrutture a rete. In effetti, l evoluzione dei settori a rete è stata caratterizzata dalla continua alternanza fra queste due soluzioni, nella ricerca di migliori performance di sistema. Sulla base dei fondamenti economici delle infrastrutture a rete si è poi prestata attenzione alle caratteristiche del comportamento dei soggetti privati. Sebbene l intervento privato possa trovare un comune denominatore nella superiore capacità rispetto all intervento pubblico di generare idee e nella maggiore tensione verso l efficienza, non bisogna infatti dimenticare come le forme che può assumere possono essere diverse sia sotto il profilo dell assetto societario sia sotto quello dell organizzazione economica, e possono generare esiti differenti in relazione al problema dell investimento nelle reti e ai fabbisogni infrastrutturali 8

10 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato del sistema che vanno considerati nella definizione del quadro regolatorio complessivo. A questo fine sono state utilizzate come primo riferimento le imprese quotate, che costituiscono il tipico caso di intervento privato in tale ambito a causa della necessità di rivolgersi ad un azionariato diffuso per reperire le ingenti risorse necessarie al finanziamento delle proprie attività. Le imprese quotate tuttavia non esauriscono l integrale spettro di soluzioni di intervento privato alle quali si fa spesso comunemente riferimento quando si parla di privatizzazione. Non sono del tutto infrequenti i casi in cui il problema del reperimento di risorse finanziarie sia risolto grazie all intervento di alcune categorie di investitori istituzionali (soprattutto fondi pensione) che dispongono di notevole liquidità e sono potenzialmente interessati ad impieghi, come quelli in infrastrutture, in grado di assicurare ritorni economici non elevati ma stabili e duraturi. Non sono solo la natura o la compagine societaria ad influire sul reperimento di risorse. Anche l organizzazione economica può esercitare un ruolo in tal senso, generando opportunità e vincoli. Da un lato, è infatti piuttosto comune che gli operatori interessati al business autostradale propendano per configurazioni integrate verticalmente nell attività di costruzione di infrastrutture. Ciò consente di conseguire rilevanti economie e limitare le criticità relative al coordinamento di terzi operatori di costruzione. Ma anche la differenziazione in settori economicamente o geograficamente contigui può offrire alcune prospettive interessanti. Le imprese che adottano strategie del genere sono potenzialmente in grado di accettare profitti più ridotti grazie alla possibilità di sfruttare sussidi incrociati dai business ad elevata verso quelli a bassa marginalità. Inoltre, nei modi e nelle forme consentite dal quadro regolatorio in vigore, possono appropriarsi, per lo meno in una certa misura, degli effetti esterni generati dall investimento stesso. In effetti, l intervento privato nelle infrastrutture a rete genera naturalmente esigenze di regolazione. Va peraltro notato come la necessità della regolazione sia indipendente dal fatto che l intervento sia pubblico o privato, in quanto risiede nella necessità di orientare le condotte dei soggetti attuatori verso la direzione desiderata. In tal senso, sono approfondite le principali problematiche che connotano la regolazione del settore autostradale con particolare riferimento allo strumento della concessione e alla struttura ed articolazione delle tariffe. L insieme delle considerazioni emerse nel corso del lavoro ha consentito di formulare delle riflessioni di carattere più generale sulla rete autostradale italiana. In particolare si è cercato di ragionare sui possibili obiettivi politici che le possono essere attribuiti all interno del sistema dei trasporti e sulle scelte di design regolatorio ed istituzionale necessarie al fine di orientare il sistema verso la direzione desiderata. Sotto questo profilo, il principale problema che occorre affrontare in sede politica dovrebbe essere quello di scegliere come considerare il complessivo sistema infrastrutturale di trasporto: se come un semplice insieme di collegamenti diretti o indiretti fra località distinte (a questo fine è sufficiente il concetto di rete fisica ), 9

11 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato o come una articolazione di collegamenti in grado di generare effetti sinergici e rendimenti crescenti fra le attività economiche localizzate in luoghi diversi (concetto di rete economica ). In quest ultima prospettiva, il termine anglosassone highway appare forse più appropriato per comprendere il ruolo che l infrastruttura autostradale dovrebbe assumere nel sistema dei trasporti. L elevata capacità che caratterizza la rete autostradale, infatti, determina maggiore velocità di movimentazione di merci e passeggeri e maggiore sicurezza dello spostamento, oltre che una riduzione del complessivo impatto ambientale determinato dal trasporto su gomma. Ciò determina l opportunità sotto il profilo dell interesse generale di trasferire una quota sempre più ampia di traffico dal sistema della viabilità ordinaria meno sicura e con un impatto maggiore sulla qualità della vita dei cittadini sulla rete autostradale. In tal modo, la rete autostradale potrebbe assolvere al ruolo di backbone rete ad alta capacità/velocità della struttura nazionale dei trasporti lasciando «l ultimo miglio» alla viabilità ordinaria, ovvero il compito di allocare i flussi veicolari door-to-door. Se l obiettivo è di convogliare sull infrastruttura autostradale tutto il traffico adatto ad essere trasferito e che attualmente insiste sulla viabilità ordinaria, si devono affrontare due ordini di problemi. Il primo concerne la tariffazione dell infrastruttura. Una possibilità sulla quale si potrebbe ragionare è quella di svincolare i pedaggi dalla copertura dei costi e consentire al gestore di utilizzarli come strumenti per raggiungere specifici obiettivi di traffico. Un approccio del genere faciliterebbe l utilizzo dell infrastruttura autostradale in funzione degli obiettivi generali di politica del trasporto. La sua adozione richiede tuttavia l individuazione di opportune forme di compensazione. Da un lato un sistema di incentivazione legato al raggiungimento degli obiettivi potrebbe essere studiato dal regolatore a livello generale, dall altro occorrerebbe evitare che il conseguimento degli obiettivi finisca per scaricare sulla collettività un eccesso di costi non coperti o per ridurre le risorse a disposizione per investimenti al di sotto di quanto sarebbe necessario. Un secondo problema attiene invece alla necessità di definire forme contrattuali di lungo periodo sufficientemente flessibili per gestire i fabbisogni infrastrutturali sulla base dei cambiamenti dei flussi di veicoli. 10

12 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato 1. CARATTERISTICHE DELLE INFRASTRUTTURE A RETE E RUOLO DEI PRIVATI 1.1 L intervento pubblico e privato nei settori a rete: posizioni a confronto L evoluzione dei settori a rete è stata caratterizzata da un alternanza fra intervento pubblico ed intervento privato nella realizzazione e nella gestione delle infrastrutture. Può quindi essere sostenuto come il dibattito sulla proprietà pubblica o privata delle infrastrutture non si sia in realtà mai arrestato assumendo semmai intensità differenti nel corso del tempo e riflettendo i diversi orientamenti emersi in sede teorica ed istituzionale. In questo particolare momento storico, in cui si percepisce che la difficoltà che il nostro sistema Paese sta attraversando in termini di competitività rispetto ai principali concorrenti internazionali dipende anche da un rilevante gap infrastrutturale, sono i fatti, rappresentati nella maniera più eclatante dalla saturazione della capacità di indebitamento del nostro Paese, a sollecitare un approfondimento in tal senso. Si è così cercato di far emergere gli elementi informativi utili a valutare la consistenza di un idea come quella che si stia passando da uno statalismo delle reti ad un capitalismo delle reti, affrontando la questione in una prima fase da tre differenti punti di vista: uno teorico, uno storico/evolutivo ed uno applicativo Teoria economica ed infrastrutture a rete Il concetto di capitalismo delle reti è legato all idea di sfruttare a pieno tutte le potenzialità dell iniziativa privata, in un ambito di attività tradizionalmente riserva dell intervento pubblico, nel rispetto di tutte le competenze che rimangono prerogativa delle istituzioni pubbliche. Il punto centrale di un analisi volta ad affrontare il problema è quindi comprendere come debbano essere delimitati e selezionati i diversi contributi e le relative responsabilità, evitando che si generi una contrapposizione tra statalismo e iniziativa privata figlia di posizioni ideologiche distanti tra loro che non colgono le problematiche economiche legate al finanziamento e alla gestione delle infrastrutture a rete. Quando si tratta di progettare il complessivo sistema socio/economico le istituzioni possono essere combinate fra loro cercando soluzioni che consentano di raggiungere livelli accettabili di coordinamento e di performance. La teoria economica ha non poche responsabilità per la situazione di confusione che si è generata; non avendo provveduto a dissipare gli equivoci che si sono radicati nel tempo intorno agli elementi fondamentali del problema in questione, ha facilitato la strumentalizzazione della disciplina, tanto che spesso si è assistito ad una inversione dei ruoli, con la politica che ha preferito mascherarsi dietro la ineluttabilità di alcune prescrizioni dell economia. Sul punto è importante premettere qualche considerazione al fine di dare il giusto peso agli argomenti che verranno sviluppati. La teoria in economia fa emergere i 11

13 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato problemi creando una piattaforma comune che consente di inquadrarli nel mondo reale; non si deve pensare che i concetti sviluppati descrivano la realtà, in quanto aiutano solo a codificarla, in questo modo creando un linguaggio che consente di agevolare la comprensione dei problemi. L obiettivo di una buona teoria economica è più modestamente quello di contribuire a strutturare l informazione disponibile in modo da rappresentare uno strumento utile a razionalizzare il processo di assunzione delle decisioni. Così si deve porre particolare attenzione ad evitare che l entusiasmo per la coerenza formale dei modelli faccia perdere di vista il mondo reale favorendo la generazione di equivoci che possono creare distorsioni nei processi di scelta. Non è questa la sede per entrare nel dettaglio di un dibattito interno alla disciplina, è sufficiente, ai nostri scopi, richiamare l attenzione sugli aspetti minimi necessari a rendere più lineare il percorso di analisi. Si tratta di affrontare in prima istanza il tema delle definizioni ed in seconda battuta quello delle motivazioni che legittimerebbero l intervento pubblico diretto in un economia di mercato. Parlare di infrastrutture a rete richiede preliminarmente di affrontare un problema, legato al significato da attribuire al concetto in parola, assolutamente non banale perché dà conto della dimensione politica della questione. L unione dei due termini ha infatti un preciso significato economico che, alla necessità di una definizione politica degli obiettivi, fa un implicito rimando. Le infrastrutture in questo contesto sono da intendersi come asset pubblici, dove il termine pubblico in senso economico è legato alla presenza di due caratteristiche: la non rivalità nel consumo e la non escludibilità dal beneficio. In termini più concreti, l indicazione fornita dall economista è che esistono delle categorie di beni che è vantaggioso che siano disponibili ad un ampia comunità di persone come fattori di produzione e possano quindi contribuire ad aumentare la capacità di offerta e di consumo dei relativi servizi. Il concetto di rete dal punto di vista economico si qualifica dal lato della domanda, e riguarda quel particolare fenomeno che lega un insieme di beni generando un incremento di utilità più che proporzionale all aumentare del numero degli utilizzatori. Anche tra gli economisti meno ortodossi il concetto di rete evoca non pochi fantasmi, perché l idea che esista un meccanismo di autorinforzo che, se si innesta, altera i sicuri procedimenti di selezione del mercato indubbiamente impaurisce perché rappresenta un salto nel buio e, apparentemente, sembrerebbe marginalizzare il ruolo dell economista, spingendolo a confrontarsi sul terreno dell analisi dei processi di scelta. Legare i due concetti, e il considerare quindi un infrastruttura come una rete, significa crearla d autorità e gestirla in modo da generare le condizioni perché vengano realizzati i risultati di una rete in senso economico. Perché tale attività sia svolta al meglio e si possa assistere, in un tempo più o meno lungo, grazie alla sua utilizzazione, ad un incremento dei benefici complessivi più che proporzionale, deve essere quindi estremamente chiaro l insieme degli obiettivi politici che si intendono realizzare attraverso lo strumento infrastruttura a rete su una ben determinata Comunità. 12

14 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato Per quanto detto sinora è l imporre ad un infrastruttura di funzionare come una rete in senso economico l unica attività la cui connotazione non può che essere tipicamente Pubblica. Se, quindi, guardando al significato delle parole si riesce a effettuare una prima attribuzione certa di competenze tra pubblico e privato, per scendere più nel dettaglio delle scelte operative occorre entrare nel merito di una sia pure sommaria analisi teorica del problema. In effetti, il concetto economico al quale si fa più spesso riferimento per legittimare un intervento pubblico più pervasivo nell economia è, in termini generali, quello di fallimento del mercato. Si usa l espressione fallimenti del mercato, che di per sé suscita una sensazione negativa, per individuare quegli ambiti nei quali è necessario un intervento pubblico di correzione per riavvicinarsi ad una situazione ottimale, quella descritta dalla teoria dei mercati perfettamente concorrenziali, trascurando il fatto che si sta parlando proprio delle ipotesi che devono verificarsi perché il modello sia perfetto. Sull onda di questo malinteso si finisce per dimenticare che il concetto di fallimento di un mercato perfettamente competitivo nulla ha a che vedere con una valutazione dell iniziativa privata; oltre a far emergere la categoria dei beni pubblici spiega semplicemente che nella realtà i prezzi dei beni/servizi non possono dare una soluzione ottimale alle scelte allocative. E l impossibilità di arrivare ad una soluzione, che non sia arbitraria, dei problemi allocativi porta la responsabilità della funzione di indirizzo sempre sull Autorità Pubblica; funzione che in molti ambiti di attività può essere delegata completamente all iniziativa privata, ma che per le infrastrutture a rete nelle quali si intrecciano scelte distributive e di equità intertemporale deve necessariamente essere esercitata. Altro equivoco che deriva da una lettura superficiale della teoria e genera problemi di inquadramento nei rapporti tra iniziativa pubblica e privata per le infrastrutture a rete è legato all idea che la funzione di produzione neoclassica e le relative funzioni di costo rappresentino l effettiva realtà della produzione. In effetti, la funzione di produzione neoclassica non descrive affatto i processi produttivi perché nell impianto teorico risponde ad un obiettivo diverso, quello di dare validità generale alla legge della domanda e dell offerta, consentendo di disegnare una funzione di offerta ascendente. Tralasciare questo aspetto fa sì che, quando parlando di infrastrutture a rete, dall analisi delle funzioni di costo si evoca l idea di monopolio naturale, si può essere indotti a ritenere che si manifesti l esigenza di un dimensionamento non di mercato dal lato dell offerta. Si perde così di vista che il contenuto informativo generato dalla teoria sta nel segnalare che esistono problemi dal lato della domanda di quel particolare prodotto/servizio che possono avere solo una soluzione politica. Dalla letteratura sul tema due sono sostanzialmente le rappresentazioni che danno indicazioni utili in tal senso nella realtà: una nella quale non emergerebbero attività, individuando escamotage per rendere praticabile la soluzione di un unico operatore lato offerta e l altra, legata al concetto di non sostenibilità, nella quale si deve decidere qual è il tipo e il livello di domanda che si vuole venga soddisfatta. 13

15 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato L idea di un monopolio naturale non sostenibile fa comprendere bene la necessità di definire politicamente l effetto rete per le infrastrutture al fine di impedire forme di concorrenza distruttiva non coerenti con le scelte di sistema. In altri termini, cosa vada considerato come un unica entità, evitando forme di produzione parziali su una singola attività o area geografica che non consentano di soddisfare la domanda obiettivo. Se quindi i rapporti tra iniziativa pubblica e privata sono più correttamente interpretati dando la giusta considerazione alla dimensione politica delle relazioni economiche, questo aspetto è senz altro più esplicito seguendo la visione tipica delle teorie istituzionaliste secondo le quali l universo economico può essere rappresentato come un insieme di elementi, le istituzioni per l appunto, ognuno dei quali è definito da un corpo di regole di funzionamento e da un certo numero di intersezioni e sovrapposizioni con le altre. Il corpo di regole definisce la singola istituzione, ma come è facilmente comprensibile non ne determina univocamente la performance, che dipende dal vario atteggiarsi del complesso delle interazioni che la collegano con il suo ambiente esterno. Una tale definizione di istituzione equivale, in buona sostanza, a ciò cui altre discipline si sono normalmente riferite con l espressione sistema sociale (Parsons, 1965), vale a dire un insieme di parti in questo caso si tratta di individui o di altri sub-sistemi sociali e relazioni tra parti governate da un corpo di regole e teleologicamente orientate. Tali regole sono quindi legittimate dal fatto di essere funzionali al raggiungimento di uno scopo, e possono essere accettate spontaneamente dai componenti del sistema o venire imposte dall esterno. Non esiste altra possibilità che una loro variazione possa essere definita con certezza miglioramento se non quando porti ad un percepibile progresso nel conseguimento dello scopo dell'istituzione stessa. Se si adotta questa prospettiva di analisi è abbastanza intuitivo che mercati, imprese e pianificazione economica siano a tutti gli effetti istituzioni rivali tra loro, ognuna delle quali offre potenzialità diverse di risoluzione dei problemi che vanno valutate caso per caso senza che sia giustificato prendere una posizione a priori a favore dell una o dell altra (Pozzi, 2004). Ancor di più, se in relazione al conseguimento di uno specifico obiettivo esse sono alternative l una all altra, quando si tratta di progettare il complessivo sistema socio/economico istituzioni diverse possono e devono convivere nella ricerca di soluzioni che consentano di raggiungere livelli accettabili di coordinamento e di performance. Portando alle estreme conseguenze la logica complessiva di questo modo di intendere il sistema economico ci si rende conto che, se le istituzioni sono regole e l organizzazione del sistema economico è fatta di istituzioni, qualunque intervento pubblico venga realizzato in economia diviene, per definizione, un intervento regolatorio. E, ammesso che sia possibile individuare una discriminante teorica fra i vari casi che si osservano nella realtà, questa dovrebbe se mai riguardare il grado della regolazione e la direzione in cui essa si esplica: livello dell ordinamento toccato, aumento o diminuzione del numero delle regole, maggiore o minore flessibilità. È chiaro che la visione convenzionale del sistema economico deve essere più o meno sensibilmente rivista. Il termine economia di mercato, inteso in senso 14

16 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato rigoroso, rischia infatti di essere fuorviante. Il problema economico è più propriamente quello di provvedere alla scelta del mix istituzionale adeguato a garantire il sistema di valori meta-economici che la Comunità sceglie per se stessa. Ma quali siano questi valori è e resta questione di carattere squisitamente politico (Gobbo, Pozzi, 2005). Sussistono pochi dubbi sul fatto che la qualità della vita di una Comunità dipenda anche dalla capacità di dotarsi di regole di funzionamento coerenti con la propria idea di benessere (Pozzi, 2004). Per quanto possa sembrare una visione totalizzante del processo regolatorio, sotto molti profili si potrebbe addirittura ritenere che sia proprio questo uno degli scopi principali della politica economica, soprattutto all interno di sistemi che considerano la libertà, e con essa quella di iniziativa economica, come valore fondante. In un mondo di economie aperte e globalizzate, nel quale la rivalità tende a crescere vertiginosamente, il compito è tutt altro che agevole. Da un lato gli assetti regolatori finiranno per avere un peso assai rilevante nell influenzare le direzioni d uso e di consumo delle risorse. Disporre di assetti migliori rispetto a quelli dei propri competitor ed in grado di svolgere una funzione di attrazione sarà così un fattore cruciale per la sostenibilità del benessere nel lungo periodo. Dall altro l aumento delle interdipendenze, che rende sempre più complessa e delicata la gestione delle relazioni internazionali, impedisce di scegliere una propria funzione di benessere in maniera del tutto indipendente dall ambiente economico esterno. Si tratta di trade off, che possono trovare un adeguata composizione solo attraverso una maggiore condivisione democratica comunicazione degli obiettivi ed assoggettamento ad un processo trasparente di scelta, anche questa, spesso, da ricercare a livello sovranazionale. In estrema sintesi, parlare di capitalismo delle reti vuol dire dare massimo spazio a strumenti privati di razionalità procedurale all interno di un quadro di regole che definisca chiaramente gli obiettivi e utilizzi al meglio gli schemi di incentivo. Solo in questi termini è possibile peraltro effettuare una valutazione non arbitraria delle performance realizzate da tutti i soggetti pubblici e privati coinvolti. Come saggiamente rilevava lo Stregatto in Alice nel Paese delle Meraviglie: se non sai dove stai andando allora ogni strada ti porterà lì «Ownership circle» nelle infrastrutture a rete: un inquadramento storico-istituzionale Se quindi da un punto di vista di scienza normativa non esiste nessun motivo per il quale si debba privilegiare a priori la pianificazione pubblica rispetto all iniziativa privata per la realizzazione e gestione delle infrastrutture a rete, essendo riserva esclusiva del pubblico solo la scelta degli obiettivi e degli strumenti per realizzarli, anche la realtà storica conferma la tendenza all alternanza fra intervento pubblico e privato (efficacemente definita come ownership circle 1 ), riscontrabile nella quasi totalità dei settori infrastrutturali e dei sistemi economici, nella ricerca spasmodica di migliorare le performance di sistema. 1 Cfr. Estache, A.-Serebrisky, T. (2004). 15

17 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato Il settore dell energia elettrica è stato inizialmente gestito da imprese private attraverso centrali termoelettriche di piccola taglia rivolte prevalentemente al soddisfacimento del fabbisogno delle grandi città 2. Nel nostro Paese, a imprese locali 3 che assunsero progressivamente una dimensione regionale si affiancarono alcune imprese municipalizzate che operavano nelle grandi città come Milano, Roma e Torino. Nel 1937, in un contesto in cui lo Stato deteneva ampie porzioni del sistema economico e produttivo del paese, circa il 70% dell industria dell energia elettrica rimaneva ancora nelle mani dei soggetti privati. Come è noto, fu solo nel 1962 che fu presa la decisione di nazionalizzare l industria elettrica con la creazione di un monopolio legale in capo all'ente Nazionale per l'energia Elettrica (ENEL) con l esplicita finalità di assicurare il soddisfacimento nel lungo periodo della crescente domanda di energia elettrica e l'utilizzazione ottimale delle risorse, oltre che uniformità di trattamento per ogni utente indipendentemente dalla sua localizzazione sul territorio. Con riferimento al settore dei trasporti, è utile ricordare come la prima ferrovia inglese per il trasporto di merci e passeggeri la Stockton & Darlington Railway fu creata nel 1825 da un impresa privata attraverso lo strumento della concessione (Estache e Serebrisky, 2004) 4. Anche in questo caso, le reti ferroviarie assunsero una configurazione a macchia di leopardo che seguiva l evoluzione della domanda concentrandosi prevalentemente sulle tratte che collegavano le principali città industriali del Paese. La presenza in molti casi di due infrastrutture parallele pose tuttavia problematiche di carattere finanziario cui seguì un graduale processo di aggregazione fra le diverse imprese. Senza entrare nei dettagli della tormentata esperienza del settore ferroviario inglese, basti ricordare che solo a seguito di un repentino calo della domanda di servizi ferroviari si optò nel dopoguerra per un intervento pubblico diretto nel settore per poi riaprire nuovamente all intervento privato agli inizi degli anni novanta. L insoddisfazione per gli esiti del recente processo di liberalizzazione (specie in relazione agli aspetti di sicurezza) ha portato nuovamente ad un parziale ritorno dell intervento pubblico. Con riferimento alle infrastrutture stradali, l alternanza fra intervento pubblico e privato è stata altrettanto marcata. Le prime esperienze di intervento privato nella 2 Un percorso simile fu seguito dall industria della telefonia che nacque nella sostanza come costola dell industria elettrica. In Italia, i servizi di telefonia urbana furono infatti inizialmente gestiti su concessione da imprese private. Negli anni venti, tre delle cinque imprese che gestivano il servizio nelle cinque aree territoriali in cui era organizzato erano controllate dalla Società Idroelettrica Piemontese (SIP). Il servizio telefonico interurbano era al contrario gestito dall Azienda di Stato per i Servizi Telefonici (ASST). 3 La prima centrale termoelettrica fu installata a Milano nel 1883 (prima in Europa e seconda nel mondo dopo quella realizzata a Manhattan), mentre il primo contratto di fornitura venne stipulato nel 1887 fra il comune di Milano e la società Edison per il servizio di illuminazione della città. 4 Una simile evoluzione è riscontrabile anche in Italia, Francia e Stati Uniti. In questi ultimi, le infrastrutture ferroviarie sono state costruite e gestite da imprese private prevalentemente a scopi di traffico merci. Il servizio di trasporto passeggeri era infatti svolto da autorità pubbliche su infrastrutture di proprietà privata. Vickerman, R. (2004). 16

18 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato realizzazione e nella gestione di reti stradali risalgono infatti alla metà del diciottesimo secolo in Inghilterra (Bogart, 2005). Ad imprese private (cd. turnpike companies), usualmente promosse e amministrate da proprietari terrieri e commercianti, venne affidata in concessione per un periodo limitato di tempo di norma ventuno anni, rinnovabile più volte la gestione di porzioni di rete stradale e/o la costruzione di nuove tratte con la possibilità di riscuotere un pedaggio per il finanziamento degli investimenti necessari. Le concessioni definivano strutture tariffarie differenziate in base alla tipologia di mezzo di trasporto (carri, carrozze o bestiame) e imponevano che i ricavi fossero vincolati integralmente alle spese di gestione e di manutenzione delle strade, dopo aver lasciato alle imprese un ragionevole tasso di ritorno sugli investimenti. In presenza di una limitata disponibilità finanziaria delle amministrazioni locali, lo strumento della concessione venne all epoca ritenuto quello più efficace per reperire le risorse finanziare necessarie al mantenimento e allo sviluppo della rete stradale ed assicurare il soddisfacimento della crescente domanda di mobilità determinata dall intensificarsi delle relazioni commerciali. Nel 1830, erano presenti circa imprese private che gestivano più di miglia di strade primarie e secondarie che collegavano le maggiori città inglesi, corrispondenti a più del 17% dell intera rete stradale dell Inghilterra e del Galles. Sebbene fossero strade naturalmente non destinate alla circolazione di autoveicoli, gli sforzi 5 compiuti nella pavimentazione e nell allargamento delle carreggiate ebbero comunque un effetto rilevante sul sistema dei trasporti dell epoca consentendo una maggiore rapidità di spostamento ed il passaggio di mezzi di più grande dimensione e contribuendo, in ultimo, ad una riduzione dei costi di trasporto stimato nell ordine del 20% (Bogart, 2005). Un percorso per molti versi parallelo a quello inglese venne seguito più o meno nello stesso periodo in numerosi Stati americani, principalmente del Nord-Est 6 (Klein e Fielding, 1992; Jacobson e Tarr, 1995; Roth, 2003; Gunderson, 1989). Agli inizi del 1800, le strade a pedaggio in concessione erano già 69, mentre nel 1845 le imprese private erano circa per una lunghezza complessiva delle strade a pedaggio di oltre miglia la cui funzione era quella di connettere le maggiori città con i centri vicini, le principali vie d acqua e successivamente le stazioni ferroviarie. Per gli Stati più ad Ovest le strade a pedaggio svolsero inoltre un ruolo rilevante anche per i proprietari terrieri che videro crescere enormemente il valore dei propri appezzamenti grazie alla maggiore accessibilità assicurata dalla costruzione di nuove strade. L ammontare di investimenti privati realizzati nel corso di quegli anni fu complessivamente superiore agli investimenti pubblici che portarono alla realizzazione del sistema autostradale statunitense (Interstate 5 Si stima che gli investimenti complessivamente realizzati da queste imprese, prevalentemente finanziati mediante debiti di lungo periodo, furono di circa dieci/venti volte superiori al livello di investimenti precedentemente realizzato dalle amministrazioni locali. Bogart, D. (2005). 6 La prima strada a pedaggio fu infatti realizzata da privati nel 1794 e connetteva le città di Philadelphia e Lancaster in Pennsylvania. 17

19 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato Highway System) dopo la seconda guerra mondiale. Alcuni di tali investimenti furono poi indirizzati all introduzione di importanti innovazioni quali ad esempio la pavimentazione in legno delle strade 7. Anche nel caso statunitense, le concessioni erano spesso assai dettagliate specificando diritti e doveri delle imprese concessionarie con riferimento alla realizzazione e al mantenimento delle infrastrutture, allo sfruttamento dei terreni e alla definizione/riscossione dei pedaggi. Solo in pochi casi le amministrazioni statali arrivarono a detenere direttamente quote del capitale delle imprese private contribuendo in parte a finanziare gli investimenti effettuati. Questa diversità di approccio trovava fondamento nei diversi fabbisogni infrastrutturali degli Stati: mentre alcuni avevano come esigenza primaria la costruzione di nuove tratte, il primario interesse di altri era semplicemente quello di mantenere in buono stato le reti stradali esistenti (Jacobson e Tarr, 1995). La differenza sostanziale fra l esperienza inglese e quella statunitense risiede principalmente nelle modalità con le quali il capitale necessario al finanziamento delle infrastrutture stradali venne apportato: mentre il sistema regolatorio inglese consentiva ai privati di reperire i capitali necessari al finanziamento delle infrastrutture direttamente sul mercato assicurando tramite il sistema tariffario un ragionevole ritorno sugli investimenti, il principale canale di finanziamento delle imprese statunitensi furono le comunità locali 8. In effetti, riconoscendo la bassa redditività degli investimenti infrastrutturali rispetto ad investimenti alternativi, la soluzione individuata dalle turnpike companies statunitensi fu quella di promuovere una consistente partecipazione delle comunità locali rendendo espliciti i benefici indiretti sullo sviluppo e sulla competitività delle attività produttive dell area, con la conseguenza che molto spesso coloro che utilizzavano o beneficiavano delle infrastrutture coincidevano con chi aveva inizialmente finanziato l investimento 9. A partire dalla metà dell ottocento, il modello di intervento privato sviluppatosi in Inghilterra e negli Stati Uniti entrò progressivamente in crisi. La ragione va principalmente ricercata nella graduale affermazione delle ferrovie e dei battelli a vapore quali modalità principali di trasporto (per l epoca enormemente più rapide e convenienti) che determinò una profonda crisi finanziaria delle imprese concessionarie. Le imprese concessionarie, la cui risposta fu quella di abbandonare via via le tratte in perdita (generalmente quelle di lunga distanza), vennero dunque progressivamente acquisite da parte delle amministrazioni locali 7 Tale esperienza non si concluse però positivamente principalmente in ragione dell eccessivo ottimismo riposto nella stima della durata della pavimentazione. L orizzonte temporale per il rifacimento del manto stradale - stimato inizialmente in circa otto anni si mostrò nella realtà dei fatti assai inferiore portando ad un graduale abbandono di tali iniziative e al fallimento di alcune delle imprese coinvolte. 8 I pedaggi stradali erano fissati nella concessione, mentre il tasso di rendimento del capitale era infatti usualmente limitato a valori del 10, 12 o 15 per cento, ma tali valori non furono mai raggiunti. Cfr. Klein, D.B. e Fielding G.J. (1992). 9 Data la assenza di vincoli ambientali gli sforzi maggiori furono diretti al superamento dei problemi di free-riding attraverso consistenti campagne informative e di sottoscrizione del capitale che evidenziavano i diffusi benefici che potevano essere ottenuti proprio a livello locale grazie alla realizzazione delle strade. 18

20 Dptea Luiss Guido Carli Le reti autostradali: dallo Stato al mercato e statali con la conseguenza che, agli inizi del 1900, la quasi totalità delle strade inglesi e statunitensi era di proprietà pubblica e prive di pedaggi. La scelta di un maggiore intervento pubblico rifletteva anche una certa insoddisfazione, specie in Inghilterra, circa il livello dei pedaggi considerati troppo elevati, ma soprattutto la volontà politica di dotare il sistema di una rete stradale maggiormente uniforme sul territorio nazionale. Anche con riferimento all esperienza del settore autostradale, vale la pena evidenziare come l iniziativa risalente al primo dopoguerra di realizzare una rete a pedaggio specificatamente dedicata al traffico dei veicoli a motore è riconducibile proprio ad un gruppo di imprenditori italiani operanti in settori potenzialmente contigui a quello autostradale e dunque interessati alle prospettive che da tale iniziativa sarebbero potute derivare 10. Il progetto incontrò subito un largo consenso dal Governo dell epoca interessato come è noto non solo ai potenziali benefici in termini di occupazione e sviluppo ma anche alla crescita del prestigio del Paese a livello internazionale 11. I primi 375 chilometri della rete autostradale italiana furono dunque realizzati da imprese private attraverso lo strumento della concessione. Tale iniziale esperienza ebbe tuttavia breve durata. I livelli di traffico assai esigui 12 e largamente insufficienti a sostenere gli iniziali costi di investimento portarono all acquisizione da parte di un agenzia statale di molte delle imprese private con la conseguenza che, già agli inizi degli anni quaranta, solo 174 dei 485 chilometri complessivi erano gestiti da imprese private. La successiva espansione della rete (nota come seconda generazione delle autostrade) vide dunque un ruolo crescente dell intervento pubblico il quale affidò in concessione tramite l Ente Nazionale per le Strade (oggi ANAS) la costruzione e la gestione di tratte autostradali ad imprese integralmente partecipate dallo Stato (come Autostrade tramite il gruppo IRI) o dagli Enti locali. Benché a capitale prevalentemente pubblico, le risorse necessarie al finanziamento della rete furono prevalentemente raccolte sui mercati creditizi e finanziari 13. L eccessivo livello di indebitamento pose le concessionarie in una posizione di estrema debolezza di fronte alle crisi petrolifere degli anni settanta a causa dei successivi rialzi dei tassi di interesse e dei maggiori costi di investimento. La conseguenza, come è noto, fu la decisione di bloccare integralmente gli investimenti in infrastrutture autostradali. 10 Fra questi, Puricelli nelle costruzioni (cui peraltro è tradizionalmente riconducibile il progetto iniziale), Pesenti nel cemento ed Agnelli nelle automobili. Ragazzi, G. (2005). 11 Tale orientamento si manifesto con l attribuzione agli investimenti in autostrade della natura di opera di pubblica utilità che comportava la possibilità di espropriare i beni immobili e le proprietà immobiliari sui terreni necessari alla costruzione. 12 Nel 1923, il parco veicoli del nostro Paese era composto complessivamente da unità, di cui automobili, autocarri e autobus. 13 Gros-Pietro, G.M. (2006). In particolare, la legge n. 463/1955 fissava al 40% il limite massimo del contributo statale al finanziamento dell opera. La parte restante sarebbe stata finanziata dal mercato grazie all inserimento della concessionaria nel gruppo IRI. Questa scelta fu poi criticata nella misura in cui non sembrava sufficiente ad attrarre risorse private per i progetti localizzati in particolare nel Mezzogiorno essendo il ritorno economico da tali investimenti eccessivamente differito nel tempo. 19