INDICE. Capitolo 1 IL RIPARTO DELLE FUNZIONI LEGISLATIVE FRA STATO E REGIONI di GINO SCACCIA

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1 INDICE Prefazione di RICCARDO CHIEPPA... XIII Introduzione di GUIDO CORSO evincenzo LOPILATO... XVII Gli Autori... XXXV Capitolo 1 IL RIPARTO DELLE FUNZIONI LEGISLATIVE FRA STATO E REGIONI di GINO SCACCIA 1. I criteri di distribuzione delle potestà legislative La tipologia delle potestà legislative: esclusiva, concorrente, residuale. La soppressione della potestà di attuazione-integrazione La potestà legislativa esclusiva dello Stato La potestà legislativa concorrente La potestà legislativa residuale Gli elementi di flessibilità del riparto costituzionale: le competenze di natura funzionale e la sussidiarietà La sussidiarietà legislativa Epilogo Capitolo 2 LA POTESTAv REGOLAMENTARE DELLO STATO E DELLE REGIONI di ANTONIO ROMANO TASSONE 1. Premessa Cenni sulla riserva di legge, dopo l. cost. n. 3/ I regolamenti governativi. Introduzione I regolamenti governativi nella l. n. 400/ Segue: i regolamenti d organizzazione Segue: i regolamenti d attuazione della normativa comunitaria Osservazioni conclusive sulla potestà regolamentare del Governo I regolamenti ministeriali Segue: i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri I regolamenti regionali... 70

2 VI INDICE Capitolo 3 I CRITERI DI INTERPRETAZIONE DELLE MATERIE di FRANCESCO SAVERIO MARINI 1. La clausola enumerativa Le materie statali non elencate Difetti redazionali e sovrapposizioni La tipologia delle materie Le «materie-oggetto» La definizione legislativa delle materie L interpretazione costituzionale e comunitaria Il criterio storico-normativo Le «materie-scopo» e il controllo della Corte costituzionale La sussidiarietà come materia-scopo: la sentenza n. 303 del 2003 della Corte costituzionale Le «materie-tipo di disciplina» Le materie di competenza residuale e le proposte di revisione costituzionale.. 99 Capitolo 4 LE FONTI COMUNITARIE di ALFONSO CELOTTO 1. L impatto nell ordinamento italiano delle fonti comunitarie: a) non direttamente applicabili Segue: b) direttamente applicabili La riforma costituzionale del La giurisprudenza costituzionale sui rapporti tra norme comunitarie e norme regionali dopo la riforma costituzionale La legislazione successiva alla riforma del Titolo V Capitolo 5 LE COMPETENZE DELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE di FRANCESCO TERESI 1. Premessa Le competenze legislative delle Regioni speciali alla luce dell art. 10 della l. cost. n. 3 del Le materie trasversali e le competenze primarie delle Regioni speciali La «clausola di accrescimento» di cui all art. 116, ultimo comma, Cost. e la sua possibile utilizzazione da parte delle Regioni speciali A mo di conclusione

3 INDICE VII Capitolo 6 LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE di VINCENZO LOPILATO Individuazione del campo di applicazione dell art. 118 della Costituzione e piano dell indagine Sezione I IL SISTEMA DI RIPARTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVE PRIMA DELLA RIFORMA DEL TITOLO V: IL PRINCIPIO DEL PARALLELISMO E IL LIMITE DELL INTERESSE NAZIONALE 1. Il principio del c.d. parallelismo delle funzioni: nozione e ratio La portata della regola del parallelismo: le funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale e il decentramento mediante delega La deroga al riparto di competenze (legislative e) amministrative: il limite dell interesse nazionale, la sua positivizzazione e la conseguente trasformazione da limite di merito a limite di legittimità Interesse nazionale e ridefinizione delle materie nei decreti di trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni Il potere statale di indirizzo e coordinamento La portata pervasiva dell interesse nazionale e i tentativi di un suo contenimento: lo scrutinio stretto di costituzionalità Interesse nazionale e moduli di coinvolgimento delle Regioni Sezione II LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE DOPO LA RIFORMA DEL TITOLO V: CRITERI ALLOCATIVI E REGOLE COMPETENZIALI 1. Le funzioni amministrative nel nuovo assetto costituzionale: inquadramento generale Il principio di sussidiarietà: nozione e valenza La sussidiarietà comunitaria Sussidiarietà (interna), adeguatezza e differenziazione nel nuovo art. 118 della Costituzione I criteri di giudizio. Il principio di leale collaborazione Segue: criteri sostanziali e terzo comma art. 118 della Costituzione Segue: e la loro concreta applicazione nei giudizi innanzi alla Corte costituzionale I limiti di accesso degli enti locali alla giustizia costituzionale: cenni Una conciliazione stretta fra unitarietà e sussidiarietà: il caso della funzione di indirizzo e coordinamento Principio del parallelismo e regole sussidiarie nelle Regioni a statuto speciale.. 239

4 VIII INDICE 4. Funzioni attribuite, conferite, proprie e fondamentali. Le tesi analitiche Segue: le tesi sintetiche Le funzioni proprie come funzioni a svolgimento negoziale Procedura dell evidenza pubblica e legge n. 15 del 2005: funzioni «proprie» negoziali o funzioni «conferite»? La competenza a conferire le funzioni: le funzioni «fondamentali» e la competenza legislativa statale Le altre funzioni e le materie di competenza concorrente: il problema della compatibilità tra principi fondamentali e procedimento allocativo delle funzioni L «attuazione» dell art. 118 della Costituzione secondo la legge La Loggia Sezione III DALL INTERESSE NAZIONALE AL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETAv NELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE 1. Esigenze unitarie e meccanismi di flessibilità nel riparto di competenze: la scomparsa del «vecchio» interesse nazionale e la «comparsa» del principio di sussidiarietà Criteri sostanziali e formali nel procedimento sussidiario Le puntualizzazioni e le novità contenute nella sentenza n. 6 del Un caso di affermata «inutilità» del requisito della leale collaborazione Ancora alla ricerca di un modello collaborativo stabile Unitarietà procedimentale e organizzativa: proposta di variante al sistema delle deroghe alle competenze mediante sussidiarietà Interesse nazionale e sussidiarietà nelle Regioni a statuto speciale: cenni Rapporto tra interesse nazionale, sussidiarietà e leale collaborazione: note conclusive di sintesi Capitolo 7 TEORIA E PRASSI DELL AUTONOMIA LOCALE (NOTAZIONI DI ORDINE GENERALE ED INTRODUTTIVO) di ANTONIO RUGGERI 1. Un animus metodico-teorico, quello corrente in dottrina, internamente lacerato e diviso tra la propensione a rilevare le non poche lacune e contraddizioni esibite dalla riscrittura del Titolo V e l opposto orientamento volto a sottolineare la chiara e ferma indicazione dalla stessa data nel senso della valorizzazione dell autonomia. Critica dell atteggiamento diffuso che porta a sovraccaricare di significati ed aspettative i singoli enunciati e l intera riforma: il «modello» costituzionale, le sue ampie articolazioni interne e cospicue potenzialità espressive, la conseguente pluralità di forme che lo stesso è in grado di assumere nell esperienza Statuti di autonomia locale e leggi di Stato e Regione, tra gerarchia e separazione Tipi di regolamento e posizione nel sistema Notazioni critiche a riguardo della mancata previsione in fonte costituzionale della partecipazione degli enti locali alla formazione delle leggi statali e regionali

5 INDICE IX sulle funzioni, eccezion fatta per la pur compromissoria e sostanzialmente inappagante soluzione apprestata dalla riforma con riguardo alle esperienze di normazione su materie di potestà ripartita La indistinzione concettuale ed assiologico-normativa di unità e autonomia, quali profili o tratti costitutivi di uno stesso principio-valore, e necessità che l esercizio delle funzioni da parte degli enti locali sia preceduto ed indirizzato dalle discipline (statali e regionali) di «conferimento» delle funzioni stesse e simultaneamente ed in pari misura orientato verso il polo della uniformità e il polo della differenziazione Il carattere «sperimentale» della normazione sulle funzioni, la sua attitudine a disporsi in processi produttivi complessi, la varietà delle forme in cui, tanto secondo modello quanto secondo esperienza, l autonomia è in grado di esprimersi, componendosi in sistema con l unità Capitolo 8 L AUTONOMIA FINANZIARIA di PAOLO De IOANNA 1. Una premessa di metodo Autonomia finanziaria, autonomia normativa e autonomia tributaria I compiti del presente Gli elementi costitutivi: modalità del prelievo obbligatorio e processi di innovazione normativa I tre criteri base per il coordinamento della finanza pubblica: a) equilibrio sostenibile dei bilanci pubblici; b) livelli essenziali delle prestazioni; c) perequazione finanziaria Armonizzazione contabile e coordinamento fiscale e tributario: materia a competenza concorrente. I principi fondamentali del coordinamento Le indicazioni della recente giurisprudenza costituzionale I tributi propri della Regione Competenza esclusiva, concorrente e residuale: moduli di finanziamento Gli elementi unificanti presenti nel Titolo V La diversa distribuzione della potestà regolamentare e le connesse modificazioni nella tecnica della legislazione statale che distribuisce risorse La perequazione: verso un federalismo solidale. Uno schema aperto Capitolo 9 I POTERI SOSTITUTIVI NEI CONFRONTI DEGLI ENTI TERRITORIALI di SIMONE PAJNO 1. Alcune premesse di tipo terminologico e concettuale La «storia» del potere sostitutivo nell esperienza costituzionale italiana. La legislazione Segue: l evoluzione della giurisprudenza costituzionale

6 X INDICE 4. Le idee portanti della giurisprudenza costituzionale precedente al 2001 e la loro (in)compatibilità con l attuale assetto delle autonomie territoriali Le disposizioni della Costituzione che prevedono poteri sostitutivi Il potere sostitutivo «ordinario» ed il principio di sussidiarietà nella giurisprudenza costituzionale Lo «statuto» del potere sostitutivo ordinario Il «nodo» che lega insieme sostituzione, sussidiarietà ed autonomia Alcuni aspetti problematici: il caso di disposizioni «incomplete» Segue: la questione del difensore civico Il potere sostitutivo «straordinario» previsto dall art. 120 Cost. Le ragioni della straordinarietà Gli aspetti problematici della sostituzione straordinaria. La questione della «politicità» dell intervento Segue: ènecessario l inadempimento per attivare la sostituzione? Segue: èpossibile la sostituzione in caso di cattivo adempimento? Segue: èammissibile la sostituzione normativa? I presupposti legittimanti. Il mancato rispetto di obblighi comunitari e internazionali Segue: il «pericolo grave per l incolumità e la sicurezza pubblica» Segue: l unità giuridica ed economica Il procedimento previsto dalla legge n. 131 del Sostituzione e intese Il potere sostitutivo previsto dall art. 117, quinto comma, Cost Capitolo 10 I CONTROLLI di CARLO CHIAPPINELLI 1. I controlli tra riforme istituzionali ed integrazione sovranazionale Il sistema dei controlli negli anni Novanta La riduzione dei controlli di legittimità per gli enti territoriali L art. 100 Cost. e la riduzione dei controlli di legittimità per lo Stato L evoluzione dei controlli gestionali L art. 100 Cost. ed i controlli sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria La legge n. 20 del Gli enti locali Lo sviluppo dei controlli interni Il nuovo quadro ordinamentale Principi costituzionali e controlli La legge n. 131 del La rivisitazione del sistema dei controlli nel nuovo Titolo V I controlli per le Autonomie territoriali Controlli sugli atti Poteri sostitutivi Controlli sugli organi Segue: specifici vincoli finanziari e strumenti di controllo al vaglio costituzionale Controlli finanziari e raccordi «di sistema»

7 INDICE XI 10. Il controllo sul costo del lavoro pubblico Le prospettive Capitolo 11 L ORDINAMENTO E L ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI di RAFFAELE IANNOTTA 1. L organizzazione delle amministrazioni Problematica sulla esclusività della competenza in tema di organizzazione amministrativa Organizzazione nel quadro dell attribuzione di competenze agli enti locali Organizzazione pubblica e utilizzazione della tipologia societaria Organizzazione connessa alla chiamata in sussidiarietà Diversità di competenze e convergenze organizzative in vista della tutela di interessi omogenei. Cenni al principio di leale collaborazione La codecisione tra Stato e Regione circa le nomine di amministratori pubblici Il coordinamento in funzione di superamento dell inerzia Il controllo sugli organi Provvista di persone da preporre agli organi amministrativi Organizzazione amministrativa e incidenza delle scelte assembleari Controllo sulla gestione in funzione di coordinamento finanziario Coordinamento informativo Competenza regolamentare e sua attribuzione Capitolo 12 IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO di GUERINO FARES 1. Regioni e disciplina dell attività amministrativa nel testo originario dell art. 29, l. n. 241 del 1990: le opinioni della dottrina e la sentenza n. 465 del 1991 della Corte costituzionale Il riallineamento al quadro costituzionale dopo la riforma del Titolo V: la riformulazione dell art. 29 e la «nuova» sostanza dei principi stabiliti dalla legge generale sul procedimento La verifica in ordine all an e al quantum di sopravvivenza della potestà legislativa statale in materia di azione amministrativa: l oggetto dei titoli competenziali di cui all art. 117, comma 2, Cost La valorizzazione ed estensione dei principi fondamentali nelle materie a competenza ripartita ex art. 117, comma 3, Cost.: gli istituti della semplificazione procedimentale nella sentenza n. 336 del 2005 della Consulta Procedimenti amministrativi e rispetto del sistema costituzionale e dei vincoli derivanti dall ordinamento comunitario ai sensi dell art. 117, comma 1, Cost.: il ruolo della legislazione statale Analisi delle problematiche concernenti i principali istituti, alla luce della giurisprudenza costituzionale e delle riforme della legge generale del 1990: il termine di conclusione del procedimento

8 XII INDICE 7. Segue: la conferenza di servizi Segue: la denuncia di inizio attività Segue: il silenzio assenso Segue: l accesso ai documenti I procedimenti sanzionatori e la responsabilità amministrativa Conclusioni: l effettiva vincolatività residua delle disposizioni di legge nazionale in materia di procedimento amministrativo Capitolo 13 IL PROCESSO AMMINISTRATIVO di DANIELE CORLETTO 1. La riserva allo Stato della «giurisdizione» e della «giustizia amministrativa» nell art. 117 e il tradizionale orientamento della Corte costituzionale Le prime sentenze della Corte costituzionale su «giurisdizione» e «giustizia amministrativa» dopo la riforma La nozione di «giustizia amministrativa» La «regionalizzazione» della giurisdizione amministrativa Conseguenze indirette della riforma del Titolo V sul processo amministrativo Piano dell Opera