Parte prima Il diritto delle pubbliche amministrazioni Capitolo 1 Cos è la pubblica amministrazione? Una nozione a geometrie variabili...3 1. Premessa...3 2. La distinzione tra enti pubblici e soggetti privati...4 3. I criteri per individuare gli enti pubblici...5 4. I limiti alla pubblicizzazione legislativa...6 5. Gli enti pubblici in forma societaria...6 5.1. Le norme pubblicistiche applicabili agli enti pubblici societari...7 5.2. La giurisdizione...8 6. La nozione comunitaria di P.A.: la c.d. logica delle geometrie variabili...8 7. L organismo di diritto pubblico...9 7.1. I singoli requisiti...10 8. Classificazione degli enti pubblici...12 9. Costituzione, modificazione, estinzione degli enti pubblici...13 10. L esercizio privato di pubbliche funzioni...13 Riepiloghiamo...15 Esercitiamoci...17 capitolo 2 L azione amministrativa: nozione e principi...19 1. La funzione amministrativa nel quadro dei poteri pubblici...19 2. L attività amministrativa...20 2.1. L attività amministrativa e la controversa nozione di atto politico...20
VI 2.2. L attività amministrativa e gli atti di diritto privato della P.A...21 2.3. Classificazioni dell attività amministrativa...22 3. I principi costituzionali dell attività amministrativa...22 3.1. Il principio di legalità...23 3.2. Il principio di imparzialità...23 3.3. Il principio di buona amministrazione...24 3.4. I principi di pubblicità e di trasparenza...24 4. I principi comunitari: il legittimo affidamento...25 4.1. Il principio di proporzionalità...25 Riepiloghiamo...27 Esercitiamoci...29 Capitolo 3 Le fonti...31 1. Premessa...31 2. Fonti secondarie ed atti amministrativi generali...31 3. I regolamenti...32 4. La tutela giurisdizionale nei confronti dei regolamenti illegittimi...33 4.1. Il sindacato del giudice amministrativo sui regolamenti...34 5. Gli statuti ed i regolamenti degli enti locali...35 6. Le ordinanze di necessità ed urgenza...36 7. Le fonti secondarie dubbie...36 8. Le norme interne...37 8.1. Le circolari...37 9. Le consuetudini...38 Riepiloghiamo...39 Esercitiamoci...40 Parte seconda Le situazioni soggettive Capitolo 1 Il potere amministrativo...45 1. Il potere amministrativo...45 2. Potere e legalità...45 3. Il potere discrezionale: la discrezionalità amministrativa...46 3.1. Discrezionalità, e merito amministrativo...46 3.2. La tutela giurisdizionale...47 4. La discrezionalità tecnica...47 4.1. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica...48
VII 5. I c.d. comportamenti amministrativi...49 5.1. I comportamenti amministrativi nella giurisdizione esclusiva...49 5.2. I comportamenti amministrativi nella giurisdizione di legittimità...50 6. Il confine tra potere pubblico e potere privato...51 Riepiloghiamo...52 Esercitiamoci...54 Capitolo 2 L interesse legittimo...57 1. Le situazioni giuridiche soggettive...57 2. I diritti soggettivi...57 3. L interesse legittimo...58 3.1. La definizione di interesse legittimo...58 4. Classificazione degli interessi legittimi...59 5. La tutela giurisdizionale dell interesse legittimo...60 6. Interessi superindividuali...63 7. Forme di tutela degli interessi collettivi: A) la tutela giurisdizionale...64 8. B) La tutela procedimentale degli interessi collettivi...65 9. Un nuovo modello di tutela degli interessi collettivi: la class action nei confronti della P.A....65 Riepiloghiamo...66 Esercitiamoci...68 Parte terza L organizzazione amministrativa Capitolo 1 L architettura pluralistica dell organizzazione amministrativa: i rapporti tra centro e periferia...73 1. I principi costituzionali in tema di organizzazione della P.A...73 2. Il pluralismo della P.A...73 3. Lo Stato...74 3.1. Il Governo ed i Ministeri...75 3.1.1. Le Agenzie...76 3.2. Le strutture di raccordo...76 3.3. Il Presidente del Consiglio dei Ministri e la Presidenza del Consiglio dei Ministri...77
VIII 3.4. C.N.E.L., Consiglio di Stato, Corte dei conti...77 3.5. Aziende autonome, azionariato di Stato, enti pubblici economici e impresa pubblica...78 4. Gli enti pubblici territoriali...79 4.1. L assetto dei rapporti tra centro e periferia nella L. Cost. n. 3 del 2001...80 4.2. Il principio di sussidiarietà nel nuovo art. 118 Cost...81 4.2.1. Sussidiarietà verticale...81 4.2.2. Sussidiarietà orizzontale...82 5. I singoli enti territoriali: le Regioni...83 6. Gli enti locali...84 6.1. I Comuni...85 6.2. Le Province...85 6.3. L organizzazione di Comuni e Province...86 6.4. La partecipazione popolare...87 6.5. I controlli sugli enti locali...88 Riepiloghiamo...90 Esercitiamoci...91 Capitolo 2 La struttura degli enti pubblici...94 1. La soggettività delle P.A.: l imputazione giuridica e gli organi...94 2. La struttura organizzativa della P.A.: gli uffici...95 3. Rapporto di servizio, munus e officium...95 4. Classificazioni degli organi e degli uffici...96 5. La competenza...96 5.1. Il difetto di competenza...97 5.2. Il trasferimento dell esercizio della competenza...98 5.3. I conflitti di competenza...99 5.4. La prorogatio degli organi...100 6. Il funzionario di fatto...100 7. La negotiorum gestio...101 8. Relazioni organizzative...101 Riepiloghiamo...104 Esercitiamoci...106 Capitolo 3 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni...108 1. Introduzione...108 2. La privatizzazione del pubblico impiego...109 2.1. La riforma Brunetta...110
IX 3. Ambito soggettivo ed oggettivo del pubblico impiego privatizzato... 110 4. La dirigenza pubblica... 111 4.1. La responsabilità dirigenziale...112 4.2. Gli strumenti di collegamento tra organi di governo e organi burocratici di vertice...113 4.3. Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali...114 4.4. Lo spoil system...114 5. La giurisdizione del G.O. per i rapporti privatizzati...116 5.1. Alcune zone opache...117 5.2. I confini tra disapplicazione ed impugnazione...117 5.3. La giurisdizione esclusiva del G.A. per le categorie non privatizzate...118 6. I poteri del G.O...119 7. La meritocrazia nella P.A...119 Riepiloghiamo...122 Esercitiamoci...124 Capitolo 4 I controlli di efficienza...126 1. Introduzione al tema...126 2. I controlli gestionali esterni...126 2.1. Sindacato sugli atti di controllo esterni sulla gestione...127 2.2. Legittimazione della Corte dei Conti a sollevare questione di costituzionalità o questione pregiudiziale innanzi alla Corte di Giustizia...127 3. I controlli gestionali interni...128 Riepiloghiamo...129 Esercitiamoci...130 Parte quarta L attività della pubblica amministrazione Capitolo 1 L accesso ai documenti amministrativi...133 1. Nozione...133 2. Natura giuridica...133 3. Disciplina...134 4. Accesso e riservatezza...135
X 5. La tutela prevista dal codice del processo...135 Riepiloghiamo...137 Esercitiamoci...139 Capitolo 2 Il procedimento amministrativo...142 1. Nozione, struttura, principi...142 2. Il responsabile del procedimento...143 3. La partecipazione al procedimento...144 4. L avviso di avvio del procedimento...145 5. Il preavviso di provvedimento negativo...146 6. La conferenza di servizi...147 Riepiloghiamo...150 Esercitiamoci...152 Capitolo 3 Il silenzio amministrativo...154 1. Il comportamento inerte della P.A...154 2. Il silenzio-rifiuto...154 2.1. La tutela giurisdizionale avverso il silenzio-rifiuto...156 2.2. La tutela risarcitoria: il danno da ritardo...156 2.3. La giurisdizione del G.A. in materia di silenzio-rifiuto...157 2.4. Il nuovo meccanismo sostitutivo: art. 2, co. 9-bis ss. L. 241...157 3. Il silenzio-assenso...158 4. La segnalazione certificata d inizio attività (s.c.i.a.)...159 4.1. I poteri della P.A. dopo la presentazione della s.c.i.a...160 4.2. La natura dell avvio di attività e la tutela del terzo danneggiato...160 Riepiloghiamo...163 Esercitiamoci...165 CAPITOLO 4 Il provvedimento amministrativo...167 1. Nozione e caratteri...167 2. Elementi costitutivi...168 3. Perfezione, efficacia e validità...168 4. La struttura...169 4.1. La motivazione...170 5. L interpretazione...171
XI 6. I tipi di provvedimento...172 7. Gli atti non provvedimentali...173 Riepiloghiamo...175 Esercitiamoci...176 CAPITOLO 5 L invalidità del provvedimento amministrativo...178 1. L invalidità del provvedimento amministrativo...178 2. Inesistenza...179 3. Nullità...179 4. Annullabilità...181 4.1. I vizi di legittimità...181 4.2. I c.d. vizi non invalidanti...182 5. I vizi di merito...183 Riepiloghiamo...184 Esercitiamoci...185 CAPITOLO 6 I provvedimenti amministrativi di secondo grado...187 1. Provvedimenti amministrativi di secondo grado...187 2. Il riesame con esito demolitorio...187 2.1. L annullamento d ufficio...187 2.2. La revoca...188 3. Il riesame con esito conservativo...189 4. Il riesame con esito confermativo...190 Riepiloghiamo...191 Esercitiamoci...193 CAPITOLO 7 Il controllo sugli atti...195 1. L attività di controllo...195 2. Classificazione dei controlli sugli atti...196 Riepiloghiamo...197 Esercitiamoci...198 Capitolo 8 Gli accordi pubblici...199 1. Nozione...199
XII 2. Gli accordi tra P.A. e privati...199 3. Natura giuridica degli accordi: tesi privatistica e tesi pubblicistica a confronto...200 4. La disciplina sostanziale e processuale...202 5. Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni, ed in particolare gli accordi di programma...202 Riepiloghiamo...204 Esercitiamoci...205 Capitolo 9 I contratti della pubblica amministrazione...207 1. Nozione...207 2. Disciplina sostanziale: l influenza del diritto comunitario e il codice dei contratti pubblici...208 3. L evidenza pubblica. Procedure di selezione e criteri di aggiudicazione...210 4. Requisiti soggettivi, avvalimento e forme di partecipazione congiunta...211 5. L aggiudicazione e la stipulazione del contratto...212 6. Il riparto di giurisdizione...212 7. Quadro generale delle principali novità introdotte in sede di recepimento della direttiva ricorsi (D.LGS. 53/2010 e D.LGS. 104/ 2010)...213 7.1. Tecniche di tutela e inefficacia del contratto...215 Riepiloghiamo...216 Esercitiamoci...218 Parte quinta La responsabilità CAPITOLO 1 La responsabilità civile della pubblica amministrazione...223 1. La responsabilità civile della P.A.: inquadramento generale...223 2. La responsabilità per lesione di diritti soggettivi...224 3. La responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi...225 4. Natura giuridica della responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi...226 5. Gli elementi strutturali dell illecito...226
XIII 5.1. L elemento oggettivo e la spettanza del bene della vita...227 5.1.1. Il danno da ritardo...228 5.2. L elemento soggettivo...230 6. Profili processuali...231 6.1. Giurisdizione (rinvio)...231 6.2. La pregiudiziale amministrativa (art. 30 c.p.a.)...232 6.3. Risarcimento del danno in sede di ottemperanza (art. 112, co. 3, c.p.a.)...235 7. L obbligazione risarcitoria della pubblica amministrazione...235 7.1. Tecniche di quantificazione del danno...236 7.1.1. Un ipotesi particolare di liquidazione del danno: l art. 34, comma 4, c.p.a...236 7.2. Il risarcimento in forma specifica...237 7.3. Il danno non patrimoniale...238 8. La responsabilità civile del dipendente verso i terzi...238 Riepiloghiamo...240 Esercitiamoci...244 Capitolo 2 La responsabilità nei confronti della p.a...246 1. Profili generali...246 2. La responsabilità amministrativa...246 2.1. I presupposti...247 3. La responsabilità contabile...248 4. La responsabilità disciplinare...248 Riepiloghiamo...250 Esercitiamoci...251 Parte sesta Il diritto amministrativo del territorio Capitolo 1 I beni pubblici...255 1. Le categorie di beni pubblici...255 1.1. I beni demaniali...255 1.2. I beni patrimoniali indisponibili...256 1.3. I beni patrimoniali disponibili...257 2. Utilizzazione dei beni pubblici...257 2.1. La concessione di beni pubblici...258
XIV 3. I diritti reali pubblici su beni altrui...258 4. La tutela dei beni pubblici...259 5. Beni privati di interesse pubblico...259 6. Il processo di valorizzazione e cessione del patrimonio immobiliare pubblico: dal D.L. 351 del 2001 al federalismo demaniale coniato dal D.Lgs. 28 maggio 2010, n. 85...260 Riepiloghiamo...261 Esercitiamoci...262 Capitolo 2 Urbanistica, edilizia, ambiente...264 1. L urbanistica: nozione ed evoluzione normativa...264 1.1. I soggetti...265 1.2. Gli strumenti di pianificazione...266 1.2.1. Vincoli di inedificabilità e standard urbanistici...266 2. L edilizia: nozione e fonti...267 2.1. I titoli abilitativi e l attività edilizia libera...267 2.2. L abusivismo e la sanatoria edilizia...268 3. L ambiente: nozione ed evoluzione normativa...269 3.1. Il dato costituzionale e la lettura della Consulta...269 3.2. I principi...270 3.3. Strumenti e istituti di tutela...270 3.4. Segue. L informazione ambientale...271 Riepiloghiamo...272 Esercitiamoci...274 Capitolo 3 L espropriazione per pubblica utilità...276 1. Caratteri generali e fondamento costituzionale dell espropriazione per pubblica utilità...276 2. Elementi dell espropriazione...276 3. Il procedimento espropriativo...277 4. I criteri di computo dell indennità...278 5. L occupazione appropriativa...279 5.1. L occupazione usurpativa...280 5.2. Il nuovo art. 42-bis T.U. 327/2001...281 Riepiloghiamo...282 Esercitiamoci...284
XV Parte settima Il diritto amministrativo del mercato Capitolo 1 Le autorità amministrative indipendenti...289 1. Caratteri generali...289 2. Il panorama attuale delle Authorities nell ordinamento italiano...290 3. Peculiarità delle Autorità indipendenti...290 3.1. a) Sul piano oggettivo: imparzialità e neutralità...290 3.2. b) Sul piano soggettivo: l indipendenza...291 4. Natura giuridica delle Authorities...292 4.1. Funzioni e poteri...293 5. Procedimento e accesso...294 6. Tutela giustiziale...294 7. Autorità indipendenti e tutela giurisdizionale: profili generali...295 7.1. Il riparto di giurisdizione...296 7.2. Il sindacato giurisdizionale...297 7.3. Il rito...297 Riepiloghiamo...299 Esercitiamoci...300 Capitolo 2 I servizi pubblici...302 1. Introduzione e cenni storici...302 2. La nozione di servizio pubblico...302 3. La riforma degli enti locali e del Titolo V della Parte II della Costituzione...304 4. Servizi pubblici locali di rilevanza economica e privi di rilevanza economica...304 5. L affidamento in house...305 5.1. Il controllo analogo...306 5.2. Il requisito della dedizione prevalente...306 5.3. Il requisito della partecipazione totalitaria pubblica...307 6. L in house è una regola o un eccezione?...307 7. La gestione del servizio pubblico locale da parte di società miste...308 8. Lo statuto dei servizi privi di rilievo economico...308 9. La giurisdizione in materia di servizi pubblici...309 Riepiloghiamo...310 Esercitiamoci...312
XVI Parte ottava La giustizia amministrativa Capitolo 1 Cenni storici...317 1. Cosa si intende per giustizia amministrativa?...317 2. La tutela in sede giurisdizionale...317 3. Le prime tappe dell evoluzione storica della giustizia amministrativa...318 4. La giustizia amministrativa nella Costituzione...319 5. L evoluzione successiva all entrata in vigore della Costituzione...320 6. Il ruolo centrale della giurisprudenza...321 7. Il codice del processo amministrativo...321 Riepiloghiamo...322 Esercitiamoci...323 CAPITOLO 2 La tutela in sede amministrativa...324 1. I ricorsi amministrativi: elementi generali...324 2. Caratteri comuni dei ricorsi amministrativi: elementi e procedimento...325 3. Il ricorso gerarchico...326 4. Il ricorso in opposizione...327 5. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato...327 Riepiloghiamo...330 Esercitiamoci...332 Capitolo 3 Il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario...335 1. Il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario: cenni generali...335 2. Il riparto ordinario di giurisdizione: i criteri...335 3. I diritti non affievolibili...337 4. La giurisdizione esclusiva...337 5. Le singole ipotesi di giurisdizione esclusiva...339 6. Cenni di diritto processuale: la c.d. translatio iudicii...340 Riepiloghiamo...341 Esercitiamoci...343
XVII Capitolo 4 La giurisdizione del giudice ordinario nei confronti della pubblica amministrazione...346 1. I limiti esterni della giurisdizione ordinaria ricavabili dall art. 2 LAC e dall art. 103 Cost. in relazione al criterio della causa petendi...346 2. Il Giudice ordinario può conoscere di interessi legittimi? Il problema della giurisdizione esclusiva del G.O...347 2.1. Segue. La giurisdizione del G.O. in materia di pubblico impiego privatizzato...347 2.2. La giurisdizione del G.O. in tema di tutela della privacy e di sanzioni amministrative...348 3. I limiti interni della giurisdizione del G.O...348 4. L art. 4 LAC: poteri di cognizione e poteri di decisione...349 5. La disapplicazione: i controversi rapporti tra gli artt. 4 e 5 LAC. Oltre alla disapplicazione incidentale ex art. 5 esiste una disapplicazione principale ex art. 4?...349 5.1. Profili applicativi e processuali...350 5.2. La disapplicazione da parte del giudice penale: la c.d. disapplicazione in malam partem...350 5.3. Disapplicazione e giudice amministrativo...351 6. Le azioni esperibili innanzi al giudice ordinario...352 7. Deroghe al diritto processuale comune...353 Riepiloghiamo...354 Esercitiamoci...354 Capitolo 5 Il processo amministrativo...358 Se z i o n e I. Ca r a t t e r i g e n e r a l i d e l p r o c e s s o a m m i n i s t r a t i v o...358 1. Il processo amministrativo e la sua evoluzione storica...358 1.1. I principi generali del processo amministrativo...358 2. Le tre giurisdizioni del giudice amministrativo...359 2.1. La giurisdizione di legittimità...360 2.2. La giurisdizione di merito...361 2.3. La giurisdizione esclusiva...361 3. I soggetti del processo...361 4. Questioni di giurisdizione...362 4.1. Segue. La translatio judicii...363 5. Questioni di competenza...363
XVIII Sezione II. Il p r o c e s s o d i p r i m o g r a d o...364 1. Il ricorso...364 2. La notificazione, il deposito del ricorso e la costituzione delle parti in giudizio...365 3. Il ricorso incidentale e l intervento in giudizio...365 4. L istruzione probatoria e i singoli mezzi di prova...366 5. La trattazione del ricorso...367 6. Le vicende anomale del processo...367 7. La sentenza e i limiti del giudicato...369 8. I riti speciali...369 Se z i o n e III. Le i m p u g n a z i o n i...369 1. La disciplina dettata dal codice del processo...369 2. L appello...370 3. La revocazione...371 4. L opposizione di terzo...372 5. Il ricorso per Cassazione...372 Sezione IV. Il giudizio d i o t t e m p e r a n z a...373 1. Caratteri generali dell istituto...373 2. Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del giudice ordinario e degli altri giudici speciali...373 3. Il giudizio di ottemperanza alle sentenze del giudice amministrativo...374 4. La natura del giudizio di ottemperanza...375 5. La disciplina del giudizio di ottemperanza...375 Se z i o n e V. La t u t e l a c a u t e l a r e...376 1. La tutela cautelare...376 2. Struttura della tutela cautelare...377 3. La tutela cautelare ante causam...377 4. La tutela presidenziale monocratica...378 Riepiloghiamo...379 Esercitiamoci...383 Capitolo 6 Le giurisdizioni amministrative speciali...387 1. La giurisdizione della Corte dei conti...387 1.1. Il contenzioso contabile...387
XIX 1.2. Il contenzioso pensionistico...389 1.3. L impugnazione delle decisioni della Corte dei conti...389 2. I Tribunali delle Acque...389 3. Il contenzioso tributario...390 Riepiloghiamo...391 Esercitiamoci...392