Il coordinamento editoriale del presente volume è stato effettuato dalla Dott.ssa Marta Marchetti.

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Il coordinamento editoriale del presente volume è stato effettuato dalla Dott.ssa Marta Marchetti.

Davide Galliani Anna Papa LE BASI DEL DIRITTO DELLA CULTURA Introduzione di Paola Bilancia

Copyright MMX ARACNE editrice S.r.l. www.aracneeditrice.it info@aracneeditrice.it via Raffaele Garofalo, 133/A B 00173 Roma (06) 93781065 ISBN 978 88 548 3162 9 I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: aprile 2010

All'uomo che contempla la bellezza, il brutto, il male rimane estraneo: la bellezza lo fa sentire in armonia con sé stesso e col mondo. Johann Wolfgang Goethe, Massime e riflessioni

Indice 11 Prefazione 13 Introduzione. L evoluzione nella policy dei beni culturali. La normativa precedente la Costituzione, 13 La Costituzione e l evoluzione legislativa, 14 Il Codice dei beni culturali e del paesaggio del 2004, 16. 19 Capitolo I L amministrazione statale centrale e periferica. 1.1. Gli attori, 19 1.2. L amministrazione centrale. Il Ministero per i beni e le attività culturali (MiBAC), 21 1.2.1. L organizzazione centrale del MiBAC, 23 1.2.2. Le Direzioni Generali del MiBAC, 24 1.3. Gli organi consultivi centrali, 28 1.4. Gli Istituti centrali, gli Istituti speciali e gli Istituti nazionali, 30 1.5. L amministrazione statale periferica. Le Direzioni Regionali, 32 1.6. Le Soprintendenze, 34 1.7. Gli Archivi di Stato, le Biblioteche statali, i Musei, 36. 39 Capitolo II L amministrazione regionale, provinciale e comunale. 2.1. La sussidiarietà e la differenziazione, 39 2.1.1. I Testi Unici regionali in materia culturale, 41 2.2. L organizzazione regionale, 42 2.2.1. I Piani Integrati della Cultura, 44 2.2.2. Il coordinamento a livello regionale, 44 2.2.3. Le best practices a livello regionale, 45 2.3. Gli assessorati regionali, 46 2.4. Le Regioni speciali e i beni culturali, 48 2.5. Le amministrazioni locali: Province e Comuni, 49 2.5.1. Le esperienze comunali sul turismo culturale, 51 2.5.2. La gestione locale dei beni culturali, 51. 7

8 Indice 53 Capitolo III La tutela dei beni culturali. 3.1. La tutela come funzione statale chiusa, 53 3.2. Opere d arte e beni culturali, 54 3.3. Il bene culturale quale testimonianza materiale avente valore di civiltà, 56 3.4. Le opere di artista vivente, 61 3.5. La verifica dell interesse culturale dei beni di proprietà pubblica, 62 3.6. L assoggettamento a vincolo di un bene culturale di proprietà privata, 65 3.7. La circolazione in ambito nazionale, 67 3.8. Le offese al patrimonio culturale, 71. 75 Capitolo IV La circolazione comunitaria e internazionale dei beni culturali. 4.1. La posizione protezionistica dello Stato italiano, 75 4.2. Considerazioni generali e divieti, 76 4.3. La spedizione di beni culturali verso gli Stati dell Unione europea, 78 4.4. Il processo di integrazione comunitaria e i beni culturali, 84 4.5. L azione di restituzione di un bene culturale illecitamente spedito in uno Stato europeo, 88 4.6. L ingresso nel territorio nazionale di beni culturali, 95 4.7. L uscita temporanea di beni culturali, 97 4.8. L esportazione di un bene culturale dal territorio dell Unione europea, 98. 101 Capitolo V I privati e la valorizzazione dei beni culturali. 5.1. I soggetti privati e la cultura, 101 5.2. I soggetti privati e la valorizzazione dei beni culturali, 102 5.3. La circolarità e la valorizzazione dei beni culturali, 105 5.4. L istituto dell accordo e la valorizzazione, 107 5.5. Il ruolo dell associazionismo, 110 5.6. La valorizzazione dei beni culturali di proprietà privata, 111 5.7. Sponsorizzazioni e mecenatismo, 112 5.8. Le fondazioni, 115 5.8.1. Le fondazioni bancarie, 117. 119 Capitolo VI La gestione delle attività di valorizzazione. 6.1. I livelli di qualità della valorizzazione, 119 6.2. Le forme di gestione: la gestione diretta e quella indiretta. Criticità, 121 6.2.1. La scelta tra gestione diretta e indiretta. Il contratto di servizio, 123 6.3. I servizi per il pubblico, i proventi e i canoni di concessione, 125 6.4. La diffusione della conoscenza del patrimonio culturale, 127 6.5. L uso individuale dei beni culturali, 128 6.6. La tecnologia, la conservazione e la valorizzazione, 129.

Indice 9 133 Capitolo VII Il patrimonio culturale immateriale. 7.1. Il livello internazionale, 133 7.2. Il livello statale, 134 7.3. Il livello regionale, 137 7.4. Possibili linee di sviluppo, 140. 143 Riferimenti normativi essenziali. 1. Il Trattato di Lisbona, 143 1.1. Versione consolidata del Trattato sull Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell Unione europea, 143 2. La normativa comunitaria, 144 2.1. Regolamento (CEE) n. 3911/92 del Consiglio del 9 dicembre 1992 relativo all esportazione dei beni culturali, 144 2.2. Direttiva 93/7/CEE del Consiglio, del 15 marzo 1993, relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro, 146 3. La Costituzione italiana, 151 4. La normativa statale, 154 4.1. Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (e succ. mod.) - Codice dei beni culturali e del paesaggio, 154 5. La normativa regionale, 215 5.1. Legge Regione Lombardia 12 luglio 2007, n. 13 - Riconoscimento degli ecomusei per la valorizzazione della cultura e delle tradizioni locali ai fini ambientali, paesaggistici, culturali, turistici ed economici, 215 5.2. Legge Regione Lombardia 23 ottobre 2008, n. 27 - Valorizzazione del patrimonio culturale immateriale, 217. 221 Bibliografia.

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Prefazione Il presente lavoro intende evidenziare le basi e gli elementi portanti del diritto della cultura, con particolare riferimento ai beni e alle attività culturali. Il taglio utilizzato è volutamente chiaro e immediato, senza riferimenti alla dottrina o a specifici approfondimenti di tematiche di dettaglio. In questo modo si è voluto dare un quadro il più possibile istantaneo di quelle che sono le più rilevanti istituzioni del diritto della cultura, delle più significative questioni riguardanti la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale e delle più discusse problematiche concernenti il rapporto tra il patrimonio culturale e il mondo dei soggetti privati. Non si potevano, inoltre, omettere riferimenti alla tematica della circolazione del patrimonio culturale, sia all interno che all esterno del nostro Paese. Il volume è corredato da una bibliografia di riferimento e da una raccolta della normativa essenziale, quale ausilio per coloro che volessero ulteriormente approfondire le questioni qui discusse. Un ultima notazione. Il diritto della cultura si colloca sicuramente al confine tra diverse discipline giuridiche. Per questo motivo gli autori, pur appartenendo all area delle discipline giuspubblicistiche, hanno ritenuto necessario approfondire, anche in un ottica multilivello, alcune tematiche tradizionalmente oggetto di riflessioni in ambiti diversi. Davide Galliani, Anna Papa aprile 2010 11

Introduzione. L evoluzione nella policy dei beni culturali La normativa precedente la Costituzione. Tutela e valorizzazione dei beni culturali sono concetti il cui contenuto è approdato, almeno in parte, nella legislazione italiana nel XX secolo. La tutela, nel suo contenuto fondamentale di conservazione del patrimonio artistico, ha fatto il suo ingresso soprattutto con una serie di leggi settoriali per scongiurare il degrado o l alienazione dei beni pubblici agli inizi del 1900. Con la legge Rosadi del 1909 si affrontava il regime di alienazione (di trasmissione) dei beni dei privati vietandosi l alienabilità di quelli appartenenti ai soggetti pubblici. Nel 1912 venivano istituite le Soprintendenze bibliografiche per la cura dei beni librari e con una legge del 1923 si stabiliva la catalogazione dei monumenti e delle opere di interesse storico, artistico ed archeologico. Solo con la legge n. 1089 del 1939, proposta dal Ministro Bottai, si è cominciato ad assicurare una vera forma di protezione di quello che oggi corrisponde ad una parte del patrimonio culturale, in quanto si prevedeva in essa che lo Stato avrebbe provveduto ad assicurare le o- pere necessarie per la conservazione e a scongiurare il deterioramento dei beni di interesse storico e artistico. Da attribuire a Paola Bilancia. 13

14 Introduzione Sarebbe stata possibile, inoltre, l espropriazione se giustificata da un preponderante (rispetto al diritto di proprietà) interesse alla conservazione e incremento del patrimonio nazionale o per isolare o restaurare monumenti o, ancora, per eseguire ricerche archeologiche. La legislazione, per altro, faceva riferimento a beni caratterizzati da pregio, rarità e non comune bellezza. La Costituzione e l evoluzione legislativa. La Costituzione del 1948 ha dedicato l art. 9 alla tutela del paesaggio e del patrimonio artistico della Nazione. Dagli atti della Costituente si può ricavare come la maggiore preoccupazione fosse di evitare che le Regioni, già previste nella bozza di progetto di Costituzione, fossero coinvolte nella tutela: la tutela a- vrebbe dovuto essere assegnata ad un organo centrale (Ministero) e gestita con criteri unitari e, se si lasciò il termine Repubblica, allorché si giunse a discutere il Titolo V concernente l ordinamento regionale, la questione della tutela del patrimonio artistico fu riaffrontata e si e- scluse aprioristicamente di affidarla o di renderne comunque partecipi le Regioni, salvo prevedere una competenza legislativa concorrente regionale in materia di musei e biblioteche degli enti locali (art. 117, II comma, Cost.). Il concetto di fruizione del bene artistico era comunque avulso da qualsiasi discussione. Si dovranno attendere gli anni sessanta con la relazione della Commissione Franceschini, istituita con la legge n. 310 del 1964, incaricata di un indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio, per vagliare lo stato del settore al fine di collegare al concetto di bene culturale non solo il concetto di proprietà ma quello di fruibilità da parte della collettività. Lo stesso concetto di bene culturale era una novità rispetto alla precedente legislazione che faceva riferimento a beni storici ed artistici. Il suo ingresso si era avuto a livello internazionale con la Convenzione dell Aja del 1954 e veniva ripreso nei lavori della Commissione a voler rimarcare la ricomprensione non dei soli valori estetizzanti dei beni oggetto di attenzione.

Capitolo III La tutela dei beni culturali 3.1. La tutela come funzione statale chiusa. La funzione di tutela si presenta come un insieme di attività volte alla individuazione e conservazione dei beni che compongono il patrimonio culturale. Il Codice Urbani definisce, infatti, la tutela come la disciplina e l esercizio delle attività dirette, sulla base di una adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione (art. 3). Questa funzione è attribuita in modo esclusivo allo Stato, per quanto concerne sia la predisposizione delle normativa sia lo svolgimento delle funzioni amministrative (con la sola eccezione dei beni librari la cui gestione amministrativa spetta alle Regioni). È importante sottolineare che essa presenta un carattere definito e chiuso, dal momento che la normativa elenca e disciplina espressamente e tassativamente le attività che in essa rientrano: individuazione dei beni suscettibili di essere considerati beni culturali, catalogazione, vigilanza ed ispezione, protezione, conservazione, predisposizione di misure di tutela indiretta, circolazione nazionale dei beni culturali. Alcune di queste attività hanno un carattere essenzialmente tecnico e per esse la legislazione si limita a definire il giusto contemperamento tra esigenza pubblica di tutela dei beni ed interesse privato all utilizzo degli stessi. Il Capitolo è da attribuire ad Anna Papa. 53

54 Capitolo III È il caso ad esempio degli interventi di conservazione (come il restauro) che spettano al proprietario del bene ma che quest ultimo può compiere solo in base all autorizzazione del relativo progetto da parte della Soprintendenza. Ancora, è il caso dello spostamento di un bene da un luogo all altro dello Stato, voluto dal proprietario (talvolta per ragioni strettamente personali, come un cambio di residenza o domicilio), del quale occorre dare comunicazione alla Soprintendenza al fine di consentire a quest ultima di conoscere esattamente l ubicazione di tutti i beni culturali dichiarati. Sul piano giuridico, le attività di tutela che presentano particolare interesse sono l individuazione dei beni culturali pubblici, l assoggettamento a vincolo di quelli privati e il riconoscimento allo Stato di un diritto di prelazione nei confronti di quei beni culturali di proprietà privata, oggetto di cessione a titolo oneroso. 3.2. Opere d arte e beni culturali. Prima di analizzare le diverse categorie di beni culturali, tutelati dall ordinamento giuridico italiano, appare importante definire i due concetti di bene culturale e di opera d arte con la premessa che i due insiemi coincidono sul piano materiale ma sul piano giuridico presentano una significativa differenza. L opera d arte è un prodotto della creatività e dell ingegno umano in campo pittorico, scultoreo, architettonico (ma anche fotografico, musicale, ecc.), mediante il quale un artista o i suoi committenti comunicano ad altri una determinata sensazione. L opera quindi nasce talvolta da una esigenza creativa dell artista, talaltra da una commessa ricevuta da un altro soggetto, pubblico o privato, come testimonia la storia dell arte italiana, caratterizzata da una intensa produzione di o- pere d arte su commissione, in primo luogo da parte della Chiesa. Sul piano giuridico l opera d arte appartiene all artista o a chi l ha commissionata e può essere venduta, donata, distrutta senza alcuna limitazione. La maggior parte delle opere d arte prodotte è destinata a rimanere tale per sempre e a circolare pressoché liberamente sia in ambito nazionale che internazionale. Infatti, la normativa italiana ne garantisce una sostanziale libertà di circolazione, dal momento che:

La tutela dei beni culturali 55 - non prevede alcuna formalità per la circolazione di opere d arte tra privati all interno del territorio nazionale; - prevede solo pochi limiti a carico degli antiquari nelle operazioni di compravendita (tenuta di un registro degli oggetti d arte, copia e conservazione del documento di riconoscimento di venditori e acquirenti), come previsto dagli artt. 63 e 64 del Codice Urbani. I commercianti d arte sono comunque tenuti a comunicare all autorità locale di pubblica sicurezza l eventuale attività di commercio non solo di cose antiche ed usate ma anche di beni culturali sottoposti a vincolo. In quest ultimo caso sono previste, a carico di tali soggetti, ulteriori formalità e obblighi, come la soggezione ad attività ispettive da parte della Soprintendenza competente; - obbliga chi voglia far uscire dal territorio nazionale un opera d arte, il cui valore sia pari o superiore a quelli indicati nell Allegato A del Codice Urbani, a presentarla all Ufficio e- sportazione della Soprintendenza competente per territorio al fine di consentire la verifica dell interesse culturale della stessa (su questo aspetto ci si soffermerà nel Capitolo V). Il bene culturale è un opera, di regola d arte che trascorso un lasso predefinito di tempo viene riconosciuta dalla comunità che l ha prodotta quale propria testimonianza avente valore di civiltà. Come prima sottolineato, non tutte le opere d arte sono destinate a divenire beni culturali e può dirsi che tale eventualità è indipendente dal valore di mercato che esse sono destinate ad assumere. Rispetto alle prime, infatti, i beni culturali presentano il carattere della non ripetibilità e della capacità di essere manifestazione della cultura di una comunità. Per questo motivo possono essere qualificate come testimonianze di civiltà anche opere prive di valore estetico ma di grande rilievo culturale per una determinata comunità, nazionale o locale. Molteplici sono gli elementi che concorrono alla formulazione del giudizio di culturalità di un bene: giudizio estetico, decorso del tempo e presenza di un legame culturale tra la cosa e la comunità. Il decorso del tempo, almeno cinquant anni secondo la legislazione italiana, almeno cento per la normativa comunitaria e internazionale, ha lo scopo di consentire una distaccata valutazione della capacità dell opera di essere testimonianza di un momento storico, artistico,

56 Capitolo III culturale o sulla sua mera riconduzione al motivo (abitativo, decorativo) per il quale è stata creata. Peraltro, come viene da sempre sottolineato, esiste un rapporto diretto e necessario tra il decorso del tempo e un bene culturale, che viene tutelato in quanto testimonianza di un tempo passato; nella maggior parte dei casi viene creato per durare nel tempo, determinando quell antichità che ne accresce significato e valore. Infine, ma non da ultimo, ogni comunità, nazionale e locale, si pone l obiettivo di conservare nel tempo gli elementi del proprio patrimonio culturale. Un altro elemento importante per l individuazione di un bene culturale è il criterio estetico, inteso quale perpetuazione nel tempo di ciò che è bello in sé in base ad un giudizio di valore assunto sulla base di elementi che hanno una forte specificità disciplinare. Tale criterio, in passato preponderante, si presenta oggi recessivo rispetto all individuazione e valorizzazione del legame intercorrente tra un bene e la collettività, in base al quale si opera una distinzione tra ciò che è universalmente bello sotto diversi profili e ciò che dà testimonianza della cultura di un gruppo, sia esso un popolo o una comunità più ristretta. In altri termini, l orientamento oggi prevalente è quello di operare una differenziazione tra la cosa d arte, nella quale è prevalente l elemento estetico e il bene culturale, che da tale elemento può anche prescindere, essendo incentrata sulla trasmissione di un valore. Ciò non esclude, ovviamente, che una cosa d arte possa essere un bene culturale, ma la distinzione tra i due concetti appare importante in quanto consente di stabilire una prima linea di demarcazione tra le cose di pregio che, pur non indifferenti per il diritto, non subiscono sostanziali limitazioni nella circolazione intra ed extra nazionale, e quei beni per i quali la normativa prevede il divieto di uscita dal territorio nazionale. 3. 3. Il bene culturale quale testimonianza materiale avente valore di civiltà. A determinare la culturalità di un bene sono scienze diverse dal diritto, quali quelle legate all arte, alla storia, all architettura ed altro.