Bruno Di Giacomo Russo La Coamministrazione della cultura. Un modello di sussidiarietà

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3 Bruno Di Giacomo Russo La Coamministrazione della cultura Un modello di sussidiarietà

4 Copyright MMXIV ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133/A B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: luglio 2014

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7 Dietro e dentro ogni costituzione c è sempre, e più di ogni altra cosa, la storia e la cultura di un popolo FRANCESCO PAOLO CASAVOLA

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9 Indice 11 Prefazione SEZIONE I Lo Stato sussidiario e la cultura 17 Capitolo I La cultura nell ordinamento giuridico 1.1. La nozione di cultura, I beni culturali, La tutela giuridica dei beni culturali, La nozione giuridica di spettacolo, L Amministrazione della cultura, Capitolo II La cultura tra storia e diritto 2.1. La cultura fino all Unità d Italia, La cultura e lo Stato liberale, La cultura durante il fascismo, La Costituzione repubblicana, La potestà legislativa nella Costituzione del 1948, La potestà legislativa delle Regioni speciali, Il periodo repubblicano: gli anni settanta e ottanta, Lo spettacolo gli anni settanta e ottanta, Gli anni novanta, La storia degli enti lirici, L autonomia legislativa regionale dopo il 2001, L autonomia legislativa delle Regioni speciali, La riforma del Titolo V Cost. e lo spettacolo, Lo stato dell arte per lo spettacolo, De iure condendo, 59. 7

10 8 Indice 65 Capitolo III Lo Stato di cultura 3.1. Le basi costituzionali della cultura, La promozione costituzionale, Il sistema costituzionale amministrativo, Le competenze legislative tra Stato e Regioni, Il ruolo della potestà legislativa statale, L autonomia legislativa speciale, La materia dello spettacolo, Lo Stato regionale avanzato, Capitolo IV La sussidiarietà verticale e l Amministrazione della cultura 4.1. Le autonomie pubbliche e la Costituzione del 1948, La costituzionalizzazione della sussidiarietà verticale, Lo spettacolo e la sussidiarietà, Le funzioni amministrative fra Stato e Autonomie territoriali, La funzione del rilascio delle licenze, Le attività cinematografiche e la sussidiarietà verticale, Dallo Stato amministrativo allo Stato sussidiario, Capitolo V Il federalismo fiscale e il finanziamento della cultura 5.1. La finanza pubblica, Dai tributi locali alla fase di centralizzazione, La fase di decentramento, Il federalismo fiscale in Costituzione, L autonomia finanziaria regionale, L autonomia finanziaria locale, La legge n. 42/2009, Esercizio e finanziamento delle funzioni fondamentali, Il finanziamento dello spettacolo dal vivo, Il finanziamento dell attività cinematografica, Il federalismo fiscale e la sussidiarietà verticale, La finanza pubblica e la democrazia, Capitolo VI La sussidiarietà orizzontale e l Amministrazione della cultura 6.1. Le forme di partecipazione, La sussidiarietà orizzontale, Il cittadino attivo, Le associazioni sussidiarie,

11 Indice La cittadinanza sociale, La sussidiarietà orizzontale e la promozione culturale, Il cinema e il privato, Il privato e lo spettacolo dal vivo, La sussidiarietà fiscale, Nuove forme di sussidiarietà orizzontale della cultura, 148. SEZIONE II Un modello di sviluppo della cultura 157 Capitolo VII I decreti cultura 7.1. La normativa recente, I principi del decreto cultura 2013, La tutela e la valorizzazione dei beni culturali, Il rilancio del cinema e dello spettacolo dal vivo, Le fondazioni liriche, Le misure di sostegno alla cultura, Il decreto cultura 2014, L ArtBonus, I diversi settori di intervento, La gestione del patrimonio culturale, Cultura e turismo, Il decreto ministeriale 19 giugno 2014, La cultura tra pubblico e privato, Capitolo VIII I soggetti della coamministrazione culturale 8.1. L ambito soggettivo, L art. 15 della legge sul procedimento amministrativo, La rilevanza economica dei servizi pubblici, Pubblico e privato nell azione amministrativa, Il requisito dell interesse pubblico comune, L affidamento dei servizi culturali, I soggetti culturali, L art. 1, co. 1, legge n. 241/1990, La costituzione di un soggetto giuridico culturale, La fondazione di partecipazione, Le caratteristiche della fondazione di partecipazione, La fondazione culturale, L associazione per la gestione dei servizi culturali, L autonomia finanziaria, Gli aspetti fiscali, L opportunità del soggetto culturale, Le fondazioni e le funzioni fondamentali, Il caso: l Associazione Alpi in Scena di Sondrio, 218.

12 10 Indice 221 Capitolo IX L oggetto della coamministrazione culturale 9.1. L ambito oggettivo, I soggetti privati e l esercizio di attività amministrative, L attività di interesse generale, La tipologia dei beni culturali, Il valore dei beni culturali, La sussidiarietà e il bene comune, I beni comuni, I beni comuni, pubblici e privati, I beni culturali come beni comuni, Il caso: il regolamento per i beni comuni di Bologna, Capitolo X Cultura e sviluppo L ambito culturale, L autonoma iniziativa, L Europa della cultura, Cultura e no profit, Cultura ed economia, La coamministrazione: un modello di sussidiarietà, 260.

13 Prefazione La tutela e la valorizzazione concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e a promuovere lo sviluppo della cultura. In tal senso, l art. 9 Cost. traduce un significato di rinnovata modernità, assegnando alla Repubblica compiti di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale nazionale, obbligandola a non disinteressarsi della sua identità culturale, e lasciando intendere che è nell effettiva funzionalità, anche privata, della cultura l interesse generale. All interno della Repubblica, lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province (fino alla loro eliminazione), i Comuni hanno il dovere non solo di conservare il patrimonio culturale, ma anche di assicurarne la pubblica fruizione e, perciò, di consentire a chiunque di godere di tali memorie, valorizzando così la civiltà del nostro Paese. La forma più diffusa di promozione culturale si è storicamente realizzata mediante il sostegno di finanziamenti pubblici, soprattutto, con il C.N.R. e il Ministero dei beni e le attività culturali. Anche se, da diversi anni, molti Ministeri e le Regioni hanno qualche istituto, pubblico o privato, con il compito di contribuire alla promozione della cultura. I beni culturali possono essere privati e pubblici. Quando i beni sono pubblici, la fruizione collettiva è in re ipsa, in quanto un bene pubblico è di per sé destinato a un pubblico interesse. Invece, nel moneto in cui il bene è di proprietà privata lo Stato e gli altri Enti pubblici devono, comunque, adottare tutti i provvedimenti per favorire la conservazione, il radicamento nel territorio e la destinazione pubblica del bene, compatibilmente con l interesse privato ad una fruizione e disposizione esclusiva. Alla distinzione nella tutela dei beni culturali pubblici e privati, si affianca un processo di integrazione dell azione dei pubblici poteri rispetto ai privati nell ambito dell Amministrazione della cultura, oltre al fenomeno della dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, che interessa anche la proprietà pubblica del patrimonio storico- 11

14 12 Prefazione artistico, per motivi di risanamento della finanza. In questo senso la tendenza, ormai conclamata, è quella per cui il prodotto culturale è fonte di un numero altissimo di attività imprenditoriali. Nel senso che sorge una vera e propria industria culturale, che dalle riproduzioni di opere d arte e dalla musica si è estesa ai films, all editoria, alla stampa, alla televisione, condizionando l attività legislativa e fruendo spesso anch essa di sovvenzioni pubbliche. Nel quadro di questo fenomeno, sempre più in espansione, si intende illustrare, ponendo all attenzione del lettore, le fondamenta costituzionali e amministrative delle principali caratteristiche di un modello di interazione tra il privato e il pubblico, in base al principio di sussidiarietà. L ambito culturale è il grande campo di prova, per comprendere l evoluzione, in parte intrapresa, e in parte ancora da esplorare, della nostra forma di Stato, nel senso del cambiamento in atto del rapporto tra il privato e il pubblico nel perseguimento dell interesse generale, e perciò, del rapporto tra la cittadinanza e lo Stato. La ricerca parte dell approfondimento della cultura, in generale, come aspetto essenziale dell ordinamento giuridico, quale esso stesso prodotto della cultura, per approfondire alcuni specifici ambiti della cultura, beni o attività culturali in particolare, e ambiti del sistema amministrativo, in funzione del tentativo di descrivere l applicazione della sussidiarietà, come modello di coamministrazione della cultura. Lo studio dell evoluzione storica dell Amministrazione della cultura nel Paese risulta importante per capire il percorso della stessa lungo i cambiamenti della forma di Stato italiana. La storia serve a capire e poi ad approfondire i particolari essenziali dello Stato di cultura, dai principi, che caratterizzano la promozione della cultura alle regole, che definiscono le competenze legislative e le funzioni amministrative delle diverse articolazioni della Repubblica. Al sistema delle funzioni culturali si applica il principio costituzionale della sussidiarietà verticale per delineare i ruoli delle diverse Amministrazioni pubbliche coinvolte. Per il suo funzionamento amministrativo, il sistema pubblico della cultura, deve, necessariamente, rapportarsi ai principi costituzionali del federalismo fiscale, introdotto con la riforma del Titolo V

15 La cultura nell ordinamento giuridico 13 Cost. e con l adozione della principale legge di attuazione, la legge n. 42/2009. Il sistema delle pubbliche responsabilità nell ambito della cultura deve inevitabilmente confrontarsi anche con l altra faccia della sussidiarietà: la dimensione orizzontale, quella del favor del soggetto privato in termini di coprotagonismo con le Pubbliche Amministrazioni. Oltre al quadro costituzionale e a quello ordinario consolidato, la ricerca si sofferma sul decreto Valore Cultura del 2013 e anche si sofferma, a titolo di commento a prima lettura, vista la recente adozione, sul decreto ArtBonus, il decreto Valore Cultura 2014, e sul recentissimo decreto ministeriale 19 giugno 2014, che entra in vigore il 1 luglio, atti normativi che si orientano verso un innovativo prototipo di Amministrazione della cultura. Nel tentativo di una visione globale del mondo del fare cultura, lo studio si focalizza sugli aspetti oggettivo e soggettivo della coamministrazione, quale modello prospettico della cogestione tra pubblico e privato delle attività e dei servizi culturali. In questo senso, dal punto di vista del soggetto del modello di sussidiarietà, la ricerca si concentra su due tipologie diverse di coattori, di natura privata che interagiscono con il pubblico, tra cui un tipo particolare di fondazione e di associazione, analizzando nel concreto l Associazione per lo Spettacolo dal Vivo Alpi in scena della Provincia di Sondrio. Inoltre, dal punto di vista del profilo oggettivo, estremamente fondamentale per un modello di sussidiarietà, lo studio si concentra sull interssante Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e Amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani del Comune di Bologna, quale complesso di norma volto a stimolare la tutela dei beni comuni, quali anche i beni culturali. Questi due specifici campi di ricerca, quello soggettivo e quello oggettivo, sono in linea con l intento del presente studio, di elevare il modello di sussidiarietà, oltre l ambito circoscritto del fare cultura in termini di coamministrazione. Perché il modello della sussidiarietà culturale è in grado, direttamente e/o indirettamente, di condizionare in termini di sviluppo, oltre che culturalmente, in senso sociale, economico e civico, altri ambiti di interazione tra pubblico e privato, tra cui il sociale e il turismo, separatamente ma anche congiuntamente.

16 14 Prefazione Il sistema di coamministrazione si caratterizza per un profondo cambiamento nei rapporti tra i soggetti privati e i poteri pubblici verso l orizzontalizzazione dei loro rapporti.