La governance. dei sistemi di welfare regionali

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1 Università Ca Foscari Venezia Università Cattolica Milano La governance I punti focali dell analisi sulla governance delle regioni aderenti al: dei sistemi di welfare regionali Progetto sperimentale di monitoraggio, valutazione e diffusione delle conoscenze su governance e piani nazionali, regionali e piani di zona nell ambito delle politiche di inclusione sociale Convegno conclusivo maggio 2012

2 Verso quali modelli di governance? Alcune premesse: o l analisi si è concentrata prevalentemente sulla governance multilivello, ovvero sul rapporto tra il livello di governo Regionale e territoriale o Non ci sono modelli puri, si può parlare di tendenze in atto, poiché in ciascuna regione convivono prassi che spingono all innovazione e altre che si basano su processi consolidati che tendono a mantenere processi di natura gerarchica o L analisi si fonda sulla ricerca svolta tra il 2009 e il 2010: si tratta del periodo nel quale è iniziato un forte processo di contrazione delle risorse pubbliche dedicate alle politiche sociali che ha sicuramente prodotto, negli ultimi due anni, dei cambiamenti nei processi di governance multilivello

3 Le dimensioni di analisi della governance L analisi della governance: o Il concetto di governance o I decisori chiave nei processi di governance o Le relazioni tra gli attori: o Autonomia del territorio nella definizione degli obiettivi o Autonomia del territorio nell uso nei trasferimenti economici o Rapporto pubblico-privato o I processi di governance: o processi di influenzamento degli attori o processi di costruzione di senso o processi di controllo e verifica o L uso dello strumento piano di zona

4 Quale rappresentazione sociale del concetto di governance? nell analisi normativa nell analisi fenomenica

5 Quali sono gli attori principali? nell analisi normativa Fanno eccezione poche regioni che hanno un quadro normativo datato (Veneto, Molise) Forte differenziazione tra Regioni: nelle modalità e nell assetto del territorio nell analisi fenomenica Solo in 4 Regioni il ruolo del privato si avvicina alla normativa (E.R., Marche, Toscana, Sardegna)

6 Quali sono gli attori principali? Pubblico mul*livello e privato Pubblico mul*livello Pubblico regione Pubblico livello Territoriale e privato ANALISI NORMATIVA Basilicata, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Puglia, Sardegna, Toscana, Umbria Liguria, Molise Veneto Campania, Marche ANALISI FENOMENICA Emilia Romagna, Sardegna, Toscana Basilicata, Campania, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Molise, Puglia, Umbria, Veneto Marche

7 Le relazioni tra gli attori LA DEFINIZIONE DEGLI OBIETTIVI DI PROGRAMMAZIONE IL TRASFERIMENTO DELLE RISORSE DALLA REGIONE VERSO IL TERRITORIO IL RAPPORTO PUBBLICO/PRIVATO NELLA PROGRAMMAZIONE

8 Le relazioni tra gli attori: gli obiettivi nell analisi normativa Elevata differenziazione tra le Regioni (obiettivi proscrittivi/prescrittivi; obiettivi di indirizzo/tangibili) Compresenza di un livello formale e di uno sostanziale Negoziazione dei contenuti tra gli attori nell analisi fenomenica funzione di accompagnamento della Regione

9 Le relazioni tra gli attori: gli obiettivi OBIETTIVI ANALISI NORMATIVA ANALISI FENOMENICA ProscriBvi e di indirizzo Friuli Venezia Giulia, Marche, Molise, Toscana, Umbria Campania, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Marche, Sardegna, Toscana, Umbria ProscriBvi e tangibili PrescriBvi e tangibili Basilicata, Campania, Emilia Romagna, Sardegna Liguria, Puglia, Veneto Basilicata, Emilia Romagna, Molise Puglia, Veneto (alcuni anche proscrigvi) Compresenza di un livello formale e di uno sostanziale Negoziazione dei contenuti tra gli attori

10 Le relazioni tra gli attori: le risorse nell analisi normativa ruolo di regia regionale (almeno il 40% dei fondi è vincolato) trasferimenti poco vincolati (9 Regioni su 12) trasferimenti unitari in 6 Regioni su 12 si conferma il ruolo di regia regionale 7 Regioni su 12 effettuano trasferimenti poco vincolati nell analisi fenomenica nessuna Regione trasferisce i fondi in modo unitario al territorio

11 Le relazioni tra gli attori: le risorse TRASFERIMENTI trasferimen* con pochi vincoli e unitari trasferimen* con pochi vincoli ma frammenta* trasferimen* vincola* e frammenta* ANALISI NORMATIVA Basilicata, Campania, Molise, Toscana, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Sardegna, Umbria, Marche, Puglia, Veneto ANALISI FENOMENICA Basilicata, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Toscana, Umbria Marche, Molise, Puglia, Sardegna, Veneto

12 Le relazioni tra gli attori: pubblico/privato nell analisi normativa Diffusa l inclusione dei soggetti privati: prevista in modo formale a livello regionale lasciata all iniziativa del territorio su base locale Molte criticità: nell analisi fenomenica inclusione a macchia di leopardo difficoltà nei processi di rappresentanza scarsa costanza nella partecipazione percezione di scarsa incidenza

13 Le relazioni tra gli attori tendenze Rinegoziazione dei dettami normativi (compresenza livello formale e sostanziale) Accorpamento dei soggetti gestori su base territoriale (con forme differenziate) Accorpamento dei fondi (trasferimenti unitari)..ma.. presenza di forte frammentazione nei trasferimenti

14 I processi di governace INFLUENZARE GLI ATTORI COSTRUIRE SENSO E CONDIVISIONE VERIFICHE E CONTROLLI

15 I processi di governance: incentivi e sanzioni nell analisi normativa Prevalenza di forme di incentivazione (11 Regioni su 12) Prevalenza di forme di incentivazione (9 Regioni su 12) Scarso utilizzo della sanzione nell analisi fenomenica Privilegio di azioni di accompagnamento

16 I processi di governance: incentivi e sanzioni Assenza di strategie di influenzamento degli ahori Sanzione di comportamen* opportunis*ci (solo sanzioni) Incen*vazione degli ahori (solo incen*vi) Incen*vazione e sanzione Analisi norma*va Emilia Romagna Basilicata, Sardegna, Umbria, Veneto Campania, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Marche, Molise, Puglia, Toscana Analisi fenomenica Basilicata, Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Liguria, Marche, Sardegna, Toscana, Veneto Campania, Molise, Puglia, Umbria

17 I processi di governance: costruire senso nell analisi normativa A livello normativo sono previsti processi inclusivi dei diversi attori ai diversi livelli (regione e territorio) Tutte le regioni prevedono processi di questo tipo Nelle prassi solo alcune Regioni (6 su 12) stanno riuscendo a includere i diversi attori nella definizione di un senso condiviso nell analisi fenomenica In alcuni casi i processi avviati sono percepiti come solo formali

18 I processi di governance: costruire senso Condivisione mul*- ahore livello regionale Condivisione mul*- ahore mul*- livello Analisi norma*va Basilicata, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Marche, Molise, Puglia, Sardegna, Toscana, Umbria, Veneto Analisi fenomenica Basilicata, Campania, Molise, Sardegna Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia*, Liguria, Marche, Puglia*, Toscana, Umbria, Veneto * Gli attori dei focus group hanno sottolineato che i processi di inclusione sono prevalentemente formali

19 I processi di governance: controllo e verifica nell analisi normativa Previsione nelle normative di verifiche negoziate tra i diversi attori (8 regioni su 12): a priori sulle modalità o a posteriori sugli esiti Presenza di verifiche negoziate in 6 Regioni su 12 nell analisi fenomenica Presenza in molte Regioni di forme di controllo non coordinate (diverse modalità di controllo estemporanee e settoriali)

20 I processi di governance: controllo e verifica Analisi norma*va Analisi fenomenica Controlli centrali Verifiche negoziate Più forme di controllo non integrate Assenza di forme di controllo Sardegna Basilicata, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Puglia, Toscana, Umbria Marche, Molise, Veneto Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Puglia, Toscana, Umbria Campania, Marche, Molise, Sardegna, Veneto Basilicata

21 Processi di governance tendenze Adozione di logiche di verifica negoziate, a priori (sulle regole) o a posteriori (sugli esiti) Introduzione di forme di accompagnamento ai processi, di apprendimento organizzativo Introduzione di strumenti nuovi che si fondano sulla condivisione della responsabilità tra attori del sistema (bilancio di missione)

22 Verso quali modelli di governance? IL TENTATIVO DI DEFINIRE LE TENDENZE PRINCIPALI

23 Verso quali modelli di governance? Regioni che hanno una chiara prevalenza verso una governance a rete: Emilia Romagna e Toscana ATTORI: Pubblici e privati Multi-livello RELAZIONI: Autonomia dei territori (obiettivi e risorse) PROCESSI: Strategie di influenzamento, costruzione di senso, verifiche negoziate

24 Verso quali modelli di governance? Regioni che hanno una chiara prevalenza verso una governance a rete, con forte accento sul soggetto pubblico: Friuli Venezia Giulia, Liguria, Umbria ATTORI: Governance Multi-livello Pubblica RELAZIONI: Autonomia dei territori (obiettivi e risorse) PROCESSI: Strategie di influenzamento, costruzione di senso, verifiche negoziate

25 Verso quali modelli di governance? Regioni in evoluzione verso una governance a rete ma che mantengono elementi gerarchici: Marche ATTORI: Pubblico/privato Multi-livello RELAZIONI: Autonomia dei territori (obiettivi e risorse) PROCESSI: Permanenza di forme di controllo non integrate Puglia e Veneto ATTORI: Governance Multi-livello Pubblica RELAZIONI: Scarsa autonomia dei territori (obiettivi prescrittivi e risorse vincolate) PROCESSI: Strategie di influenzamento, costruzione di senso, verifiche negoziate

26 Verso quali modelli di governance? Regioni che stanno passando da un modello gerarchico a un modello a rete, in presenza di un multi-livello debole: Campania Molise Sardegna ATTORI: Governance Pubblica e multilivello debole Più ruolo al soggetto privato a livello territoriale RELAZIONI: Autonomia dei territori (obiettivi e risorse) RELAZIONI: Discreta autonomia territoriale (obiettivi proscrittivi ma risorse vincolate) PROCESSI: uso di incentivi e sanzioni, forme di controllo non integrate

27 I piani di zona UN CONFRONTO TRA LE REGIONI

28 Piani di Zona e Regioni Italiane La denominazione dei Piani di Zona nelle Regioni coinvolte nel progetto: PIANO DI ZONA: Friuli V.G. Veneto PIANO SOCIALE DI ZONA: Campania Puglia Molise Umbria PIANO DI AMBITO SOCIALE: Marche Liguria PIANO INTERCOMUNALE DEI SERVIZI SOCIALI E SS: Basilicata PIANO DI ZONA DISTRETTUALE PER LA SALUTE ED IL BENESSERE SOCIALE: E.R. PIANO LOCALE UNITARIO DEI SERVIZI: Sardegna PIANI INTEGRATI DELLA SALUTE: Toscana

29 I piani di zona contenuto Sociale Socio-sanitario Sanitario oggetto Servizi Politiche sociali/socio-sanitarie Politiche integrate bacino territoriale Zona Ambito Distretto Asl attori promotori struttura Conferenze dei sindaci Comuni Associati Asl Province Società speciali Attori privati Legame con la programmazione regionale Legame con le risorse economiche Piano provinciale e di ambito Piano triennale e attuativo annuale Piano quinquennale (veneto) Piano sociale e piano degli investimenti

30 Piani di zona: quali tendenze emergenti? Strumenti per l integrazione organizzativa: gestione associata delle funzioni Strumenti per l integrazione delle politiche: condivisione di un piano strategico che si fonda su più politiche Strumenti per l autonomia dei territori: all interno di un quadro strategico condiviso i territori possono programmare con margini di autonomia gli interventi Strumenti per la governance multi-livello e multi-attore: condivisione di un piano strategico ed operativo tra i diversi livelli di governance e i diversi attori

31 Quale indicazioni per il futuro? ALCUNE RIFLESSIONI CHE EMERGONO DAL LAVORO DI RICERCA

32 Quali indicazioni utili per il futuro? Promuovere azioni coerenti con il contesto territoriale Cercare un equilibrio tra l autonomia territoriale e l equità nel trattamento dei cittadini Ottimizzare i processi di trasferimento delle risorse tra i diversi livelli di governance Ripensare ai processi che si sviluppano tra i diversi livelli di governo Ripensare al rapporto tra soggetti pubblici e privati

33 Promuovere azioni coerenti con il proprio contesto territoriale Promuovere azioni di sviluppo che tengano conto non solo del punto di arrivo cui si vuole tendere, ma anche delle condizioni di contesto nelle quali si opera: Livello di consolidamento delle relazioni tra i diversi livelli di governo; Autonomia e capacità attuativa ed organizzativa degli attori del territorio; innovatività degli oggetti della programmazione;

34 Cercare un equilibrio tra l autonomia territoriale e l equità nel trattamento dei cittadini La difficoltà segnalata è quella di seguire la via dell autonomia del territorio pur cercando di offrire a tutti i cittadini pari opportunità e risposte Quali percorsi possibili? l adozione di azioni di concertazione di indirizzi e scelte (almeno tra i diversi livelli di governo) e di costruzione e condivisione di senso; l adozione di azioni di accompagnamento; maggiore attenzione alle prassi concrete ed alle azioni che si possono fare per sostenere i comportamenti dei diversi attori, accompagnandoli a condividere obiettivi e modalità che si colleghino ad una vision comune.

35 Ottimizzare i processi di trasferimento delle risorse economiche tra i livelli di governance Il tentativo di accorpare i fondi nazionali e regionali (tendenza a trasferire fondi indistinti) si scontra con la frammentazione nell erogazione delle risorse al territorio (più trasferimenti parcellizzati nel tempo e poco coordinati con i tempi della programmazione). Quali percorsi possibili? Ripensare ai tempi dei trasferimenti; Agganciare la programmazione territoriale con i tempi e le modalità di trasferimento dei fondi; Rendere compatibile la programmazione con le fasi di attuazione e di verifica dell operato.

36 Ripensare ai processi che si sviluppano tra i diversi livelli di governo Cercare di superare la logica di negoziazione per muovere verso: l adozione di processi di costruzione di senso e di condivisione della vision; la ricerca di un equilibrio tra le sanzioni e gli incentivi quali strumenti attraverso i quali si influenza il comportamento degli attori (gli attori sono stimolati a partecipare ai processi di concertazione delle politiche anche in presenza della sanzione); la promozione di una maggiore integrazione e coerenza tra i processi di verifica e gli altri processi di governance. Tali azioni richiedono una forte legittimazione del soggetto pubblico.

37 Ripensare al rapporto tra i soggetti pubblici e privati Un reale cambiamento nel rapporto tra soggetti pubblici e privati richiede tuttavia di ripensare ai processi partecipativi, quali azioni che incidono realmente sui processi decisionali, anche mediante: una maggiore chiarezza nelle finalità dei processi partecipativi (consultazione, concertazione, coprogettazione) e impatto degli stessi sulle decisioni; una maggiore trasparenza nelle azioni di selezione dei partecipanti e dei processi di rappresentanza richiesti per poter accedere ai tavoli di consultazione, concertazione, co-progettazione; l adozione, da parte del livello regionale, di azioni di accompagnamento verso gli attori del territorio, che incidano sulle prassi di lavoro.