DEMOCRAZIA E TEORIA DELLA LEGITTIMAZIONE

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3 Paolo Scarlatti DEMOCRAZIA E TEORIA DELLA LEGITTIMAZIONE NELL ESPERIENZA DELL INTEGRAZIONE EUROPEA CONTRIBUTO A UNA CRITICA DEL COSTITUZIONALISMO MULTILIVELLO

4 Copyright MMX ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133/A B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: marzo 2010

5 a Michela

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7 Sommario 9 Presentazione 11 Capitolo I Introduzione generale. Democrazia e costituzionalismo nell esperienza storica dell integrazione sovranazionale 11 La vicenda dell integrazione europea nella prospettiva della teoria costituzionale 18 Metodo costituente, partecipazione democratica e legittimazione nel percorso di costituzionalizzazione dell Unione europea 30 Tendenze evolutive e specificità della forma di governo europea. Il Trattato di Lisbona 41 Capitolo II La dimensione democratica nel processo d integrazione comunitaria: forme e idee di legittimazione dell Unione europea 41 Il processo di costruzione europea e la questione della legittimazione. La tradizione europea del costituzionalismo sociale 47 (segue) La dimensione sociale dell Unione europea. I tratti emergenti di un modello in contrapposizione 59 L argomentazione classica sul deficit democratico del sistema comunitario e la prospettiva del parlamentarismo 68 (segue) Il tema della democrazia europea nella più recente esperienza d integrazione 79 La proposta della legittimazione democratica mediata 83 (segue) Profili problematici e criticità della nozione di legittimazione indiretta 96 Il modello di legittimazione tecnocratico e funzionalista tra capacità di conseguire risultati migliori e garanzie procedimentali 7

8 8 Sommario 105 L idea di legittimazione mediante il diritto. Il contributo creativo della Corte di giustizia e la concezione dei diritti fondamentali come risorsa di legittimazione 117 Capitolo III La problematica legittimazione dell Unione europea nella prospettiva del costituzionalismo multilivello 117 Premessa 119 Unità e molteplicità nella idea di costituzione europea multilivello 129 Il contratto sociale europeo. La cittadinanza dell Unione quale fondamento di legittimazione dell Unione europea 135 (segue) L idea di processo costituente europeo e la premessa di una sovranità europea integrata 143 La proposta di una teoria della costituzione emancipata dal presupposto della statualità ed il conflitto con il costituzionalismo democratico 154 Il preteso fondamento democratico della legittimazione della costituzione europea. Perplessità teoriche e limiti di contenuto del costituzionalismo multilivello 163 Capitolo IV Riflessioni conclusive 163 La teoria del costituzionalismo multilivello: il rinvio ad un modello di legittimazione mediante il diritto e la tendenza verso una deriva funzionalista ed autoreferenziale 175 Aspettative e prospettive della democrazia europea 181 Bibliografia

9 Presentazione Il presente volume conclude una lunga attività di ricerca avviata nell ambito del dottorato di ricerca in Diritto costituzionale e diritto costituzionale europeo dell Università degli Studi di Teramo e in gran parte condotta presso il Departamento de Derecho Constitucional e Historia de la Teoria Politica dell Universidad del País Vasco, Bilbao. La prima parte del volume introduce il tema della democrazia nel processo d integrazione europea alla luce dell esperienza del costituzionalismo. La seconda parte è dedicata alla questione del modello di legittimazione dell Unione europea, mentre la terza parte si sofferma specificamente sulla idea di legittimazione europea elaborata dalla teoria del costituzionalismo multilivello. Considerazioni conclusive ed una bibliografia finale completano il lavoro. Paolo Scarlatti 9

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11 Capitolo I Introduzione generale. Democrazia e costituzionalismo nell esperienza storica dell integrazione sovranazionale SOMMARIO: 1. La vicenda dell integrazione europea nella prospettiva della teoria costituzionale. 2. Metodo costituente, partecipazione democratica e legittimazione nel percorso di costituzionalizzazione dell Unione europea. 3. Tendenze evolutive e specificità della forma di governo europea. Il Trattato di Lisbona. 1. La vicenda dell integrazione europea nella prospettiva della teoria costituzionale Il tema della legittimazione dell Unione europea costituisce un a- spetto fondamentale e determinante del processo di integrazione sovranazionale su cui la dottrina europea ha molto ragionato e dibattuto. La discussione in merito al modello ed al carattere della legittimazione europea si inquadra peraltro, in maniera prevalente, nell orizzonte della teoria democratica, impegnando parte preponderante della riflessione giuridica e politica lungo percorsi inediti ed essenzialmente orientati al delicato rapporto tra i contenuti fondamentali che definiscono l idea democratica e l originalità dell esperienza d integrazione sovranazionale europea. La molteplicità delle proposte e la complessità delle prospettive emerse nell ambito della elaborazione teorica sviluppata nel corso del tempo intorno alla questione della legittimazione sovranazionale appaiono in effetti collocarsi, nella tendenziale generalità dei casi, nell ambito di una critica nei confronti della dimensione democratica dell Unione europea: pur in presenza di importanti approcci che non risolvono la questione della legittimazione del potere pubblico europeo nella cornice della democrazia, l idea di una legittimazione sovranazionale di natura essenzialmente democratica, che si richiama cioè 11

12 12 Capitolo I ai principi ed alle garanzie della democrazia politica, costituisce in effetti un riferimento costante e preminente dell approfondimento teorico sul tema. La riflessione teorica che ha accompagnato la costruzione in Europa di istituzioni e politiche comuni agli stati membri, ha infatti ben presto posto al centro della sua indagine il profilo della democraticità del sistema di governo comunitario come quello della legittimazione della sua autorità ed azione politica. Il dibattito sulla democrazia nella recente esperienza storica europea si inserisce nell ambito di una più generale riflessione che coinvolge l analisi dei complessi processi di globalizzazione economica e politica su cui, ormai da tempo, si registra anche l importante contributo del pensiero giuridico e specificatamente del punto di vista costituzionalistico 1. In particolare, la prospettiva costituzionale ha consentito di cogliere nei processi di costruzione di un economia e di un mercato globali quelle linee di tendenza al disfacimento della sfera pubblica, dei ruoli e delle capacità delle strutture intermedie che in essa agiscono ed in generale di quegli elementi di partecipazione ed organizzazione propri della società civile che concorrono ad alimentare le dimensioni delle democrazie nazionali. Gli ordinamenti costituzionali degli stati nazionali non rimangono estranei alle dinamiche della globalizzazione, piuttosto da queste vengono fortemente condizionati 2. La tendenza allo sfaldamento delle comunità politiche e sociali nazionali si riflette in tale prospettiva sul piano delle tradizionali garanzie e principi costituzionali, arrivando a mettere in crisi le premesse ed i contenuti classici del costituzionalismo moderno e contemporaneo quali il concetto di sovranità, l ideale della rappresentanza parlamentare, il principio della responsabilità politica ed il ruolo stesso dello stato 1 Sui vari profili dell argomento, con impostazioni e sensibilità diverse, J. HABERMAS, La costellazione postnazionale. Mercato globale, nazioni, democrazia, Milano, Feltrinelli, 1999, pp. 105 ss.; M.R. FERRARESE, Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e diritti nella società transnazionale, Bologna, il Mulino, 2000; A. BALDASSARRE, Globalizzazione contro democrazia, Roma-Bari, Laterza, 2002; M. HARDT, A. NEGRI, Impero. Il nuovo ordine della globalizzazione, Milano, Rizzoli, 2002, pp. 79 ss. 2 C. AMIRANTE, Unioni sovranazionali e riorganizzazione costituzionale dello Stato, Torino, Giappichelli, 2001; G. FERRARA, La sovranità statale tra esercizio congiunto e delega permanente, in Ripensare lo Stato. Atti del Convegno di Studi. Napoli, marzo 2002, a cura di S. Labriola, Milano, Giuffrè, 2003, pp

13 Introduzione generale 13 nazionale, della costituzione e del diritto costituzionale: le dinamiche di sviluppo dei processi di globalizzazione economica contemporanei e la proliferazione di realtà politiche ed istituzionali che governano ed in parte conducono aspetti importanti di tali processi favoriscono, in altre parole, l affermazione ed accelerazione di diversificati processi di erosione e de-costituzionalizzazione degli ordinamenti giuridici che riguardano le fondamenta del concetto di democrazia politica e mettono in discussione principi e prerogative dello stato di diritto, le possibilità dello stato sociale, la rappresentanza politica ed i modelli di partecipazione e legittimazione democratica 3. In termini generali, la riflessione giuridica sulla globalizzazione avverte il contrasto con le premesse essenziali della democrazia liberale e pluralista ed al tempo stesso sottolinea l evidente antitesi esistente tra le ragioni ed i metodi che muovono questa inedita e complessa e- sperienza e i principi e valori fondamentali su cui riposa la tradizione storica del costituzionalismo democratico e sociale. La riflessione sui processi di globalizzazione e sul connesso generale problema della democrazia nelle organizzazioni politiche postnazionali assume, peraltro, un carattere più articolato e complesso se riferito all esperienza comunitaria: l Unione europea costituisce un tentativo di governare le dinamiche di una mondializzazione, ormai non più solo economica, essenzialmente unico nel suo genere in quanto, pur tra numerose difficoltà, perplessità e debolezze, cerca di seguire un percorso equilibrato di sviluppo necessariamente costruito su contenuti fondamentali appartenenti al comune patrimonio costituzionale europeo e comunque attento alle tradizioni del costituzionalismo dei singoli paesi membri. La questione della democrazia nell esperienza dell integrazione comunitaria solleva, in effetti, una pluralità di profili e questioni problematiche fondamentali, attinenti tanto alla natura dell ordinamento sovranazionale e della più generale esperienza d integrazione quanto al ruolo degli ordinamenti nazionali nel rapporto con l Unione europea, che non solo si lega alle complesse problematiche aperte dai contesti della globalizzazione, ma coinvolge altresì l esigenza primaria di una solida e coerente teoria della legittimazione per l Europea. 3 A. BALDASSARRE, Globalizzazione contro democrazia, cit., spec. pp. 271 ss.

14 14 Capitolo I Più in particolare, dalla riflessione giuspubblicistica sulle dinamiche e sui contenuti del processo d integrazione europea emerge, pur nella varietà delle tesi e delle interpretazioni proposte, una generalizzata tendenza a riconoscere in tale processo una graduale, ancorché decisiva, emancipazione dal paradigma internazionalistico che ha caratterizzato l avvio dell esperienza comunitaria ed una contestuale tendenza all avvicinamento, soprattutto attraverso i processi di revisione dei Trattati comunitari ed il contributo creativo della Corte di giustizia, ad una dimensione sovranazionale essenzialmente costituzionale 4. L Unione europea, in linea di massima, appare aver consolidato ampiamente i tratti di un ordinamento giuridico costituzionale autonomo e distinto da quello degli Stati membri, che riposa su una base normativa, costituita dai Trattati comunitari, che definisce un sistema articolato di istituzioni comuni e dà vita ad un potere politico sovranazionale dalla vocazione ormai tendenzialmente universalistica 5, che persegue cioè fini dal carattere generale attraverso la produzione di un diritto tendenzialmente espansivo e che, peraltro, si impone nei confronti del diritto nazionale in conformità alla dottrina dell effetto diretto e della supremazia della norma comunitaria su quella interna in- 4 Sulla rilevanza costituzionale dell esperienza dell integrazione europea, con diversità di accenti, J.H.H. WEILER, The Transformation of Europe, in Yale Law Journal, n. 100, 1991, pp ss. (trad. it., La trasformazione dell Europa, in La Costituzione dell Europa, a cura di F. Martines, Bologna, il Mulino, 2003, pp ); F. SORRENTINO, Profili costituzionali dell integrazione comunitaria, Torino, Giappichelli, 1996; S. MANGIAMELI, Integrazione europea e diritto costituzionale, in Annuario di diritto tedesco, a cura di S. Patti, Milano, Giuffrè, 2000, pp ; ID., La Costituzione europea, in Teoria del diritto e dello Stato, n. 3, 2007, pp ; C. AMIRANTE, European governance e costituzione europea: tra revisione tacita e anestesia dei sistemi costituzionali degli Stati membri, in La revisione costituzionale e i suoi limiti. Tra teoria costituzionale, diritto interno, esperienze straniere, a cura di S. Gambino, G. D Ignazio, Milano, Giuffrè, 2007, pp Più in generale, P. COSTANZO, L. MEZZETTI, A. RUGGERI, Lineamenti di diritto costituzionale dell Unione europea, Torino, Giappichelli, 2008, spec. pp. 1 ss.; R. BIN, P. CARETTI, Profili costituzionali dell Unione europea, Bologna, il Mulino, Ci si riferisce, in particolare, nonostante il principio dell attribuzione di competenze di cui all Articolo 5 TCE (ora Articolo 5 TUE nel testo consolidato con il Trattato di Lisbona), alla clausola dei poteri impliciti di cui all Articolo 308 TCE (ora Articolo 352 TFUE) ed al principio della competenza funzionale alla costituzione del mercato comune di cui agli Articoli TCE (ora Articoli TFUE).

15 Introduzione generale 15 compatibile 6 ; un ordinamento giuridico comune, ancora, che stabilisce principi ed istituti tipici del diritto costituzionale, intervenendo tra l altro in materia di diritti e libertà fondamentali ed istituendo una cittadinanza europea. In altri e più generali termini, la vicenda sovranazionale ha determinato una tendenza, intensificata nel corso degli ultimi decenni di storia europea, al consolidamento del carattere costituzionale del processo d integrazione comunitaria, inducendo nella dottrina costituzionalistica europea non solo il riconoscimento dell esperienza politica dell Unione europea come di un esperienza di diritto costituzionale, fonte decisiva di mutamento degli ordinamenti costituzionali e di governo dei paesi europei, ma anche l esigenza di elaborare una più solida e coerente teoria costituzionale per l Europa, e pertanto di avviare una riflessione approfondita sul rapporto tra la pluralità di ordinamenti giuridici europei e sui ruoli delle istituzioni nazionali rispetto al sistema sovranazionale di governo, di definire metodi di partecipazione democratica e circuiti di comunicazione istituzionale efficaci e, infine, di assicurare forme e contributi adeguati di legittimazione nei confronti dell autorità pubblica e dell azione politica dell Unione europea. In tale prospettiva, l indagine aperta dal riconoscimento di un passaggio ad una esperienza di diritto costituzionale da parte dell ordinamento europeo determina, da un lato, il consolidamento, tanto nel lessico quanto nei contenuti del dibattito europeo sull esperienza dell integrazione sovranazionale, di un idea di costituzione europea distinta dalle costituzioni nazionali elaborate nel corso del secondo dopoguerra europeo: una costituzione europea dal carattere essenzialmente progressivo e dai contenuti inediti e differenziali rispetto ai modelli costituzionali della tradizione nazionale, che conferma la natura non statuale, ancorché costituzionale, dell Unione europea e, di conseguenza, la assoluta specificità di tale autorità politica e di governo 7. 6 B. DE WITTE, Direct Effect, Supremacy and the Nature of the Legal Order, in The Evolution of EU Law, edited by P. Craig, G. de Búrca, Oxford, Oxford University press, 1999, pp Sull argomento, tra i tanti, P. CRAIG, Constitutions, Constitutionalism and the European Union, in European Law Journal, n. 2, 2001, pp (trad. it., Costituzioni, costituzionalismo e l Unione europea, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, 2002, pp. 357-

16 16 Capitolo I Mentre, dall altro lato, proprio la peculiarità dell esperienza giuridica dell integrazione comunitaria rende evidente la fondamentale questione della debolezza e dei limiti di una semplice applicazione, nei confronti dell esperienza dell ordinamento europeo, di concetti e categorie interpretative elaborate nell ambito dello stato moderno e costituzionale, ed al tempo stesso afferma l esigenza, per la scienza del diritto costituzionale, di ridiscutere e ragionare su questioni ed a- spetti problematici riguardanti esperienze sostanzialmente inedite che travalicano i confini dello stato nazionale secondo le linee dettate da una prospettiva di ricerca che tenda a difendere e riaffermare, adeguandoli ad una nuova e più complessa realtà, quei valori e quelle garanzie fondamentali sviluppati nel corso della storia dal costituzionalismo europeo 8. L originalità del processo d integrazione comunitaria ha in tal senso costretto la teoria costituzionale a confrontarsi con prove essenzialmente inedite e a misurarsi in impegni importanti nella ricerca di soluzioni e metodologie in grado di soddisfare l esigenza, storicamente determinata e costitutiva dell essenza del costituzionalismo, di limitare il potere dell autorità pubblica e di controllarne l esercizio, e dunque di garantire all intero sistema europeo, nel livello sovrastatuale come sul piano nazionale, legittimità e legittimazione attraverso modelli adeguati di responsabilità politica, istituzioni rappresentative e 396); M. FIORAVANTI, S. MANNONI, Il «modello costituzionale» europeo: tradizioni e prospettive, in Una costituzione senza stato, a cura di G. Bonacchi, Bologna, il Mulino, 2001, pp ; S. CASSESE, La costituzione europea: elogio della precarietà, in Verso la Costituzione europea. Atti dell incontro di studio. Urbino, 17 giugno 2002, Milano, Giuffrè, 2003, pp. 1-15; J.H.H. WEILER, La trasformazione dell Europa, cit., pp P. HÄBERLE, Per una dottrina della costituzione europea, in Quaderni costituzionali, n. 1, 1999, pp. 3-30; ID., Per una dottrina della costituzione come scienza della cultura, a cura di J. Luther, Roma, Carocci, 2001, pp , in particolare pp ; A.A. CERVATI, Il diritto costituzionale europeo e la crisi della dogmatica statualistica, in Diritto romano attuale, n. 6, 2001, pp Più in generale sul processo di costituzionalizzazione dell Unione europea, con particolare riferimento al tema del riconoscimento e della tutela dei diritti fondamentali nell ordinamento europeo, U. DE SIERVO, La difficile Costituzione europea e le scorciatoie illusorie, in La difficile Costituzione europea, a cura di U. De Siervo, Bologna, il Mulino, 2001, pp