Gli obblighi internazionali di conservazione e di cooperazione in materia di pesca

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1 Gemma Andreone Gli obblighi internazionali di conservazione e di cooperazione in materia di pesca Il caso del Mediterraneo ARACNE

2 Copyright MMVIII ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 A/B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: settembre 2008

3 Premessa INDICE Parte I Gli obblighi internazionali di conservazione e di cooperazione in materia di pesca. Introduzione Capitolo I - La conservazione delle risorse marine viventi nel diritto internazionale pattizio. 1. La conservazione prima del processo di codificazione del diritto del mare promosso dalle Nazioni Unite 2. La pesca e i problemi della conservazione delle risorse durante i lavori di codificazione della Commissione di diritto internazionale e durante la Prima Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto del mare del La creazione delle Commissioni internazionali di pesca 4. La sentenza della Corte Internazionale di Giustizia nel caso delle Peschiere islandesi del 1974 e i negoziati della Terza Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto del mare. 5. La conservazione delle risorse marine viventi nelle zone marittime nazionali secondo la Convezione sul diritto del mare del I regimi speciali di conservazione previsti dalla Convenzione sul diritto del mare del 1982 per alcune risorse rientranti sia nel regime giuridico della ZEE che in quello dell alto mare 7. La conservazione delle risorse marine viventi in alto mare nella Convenzione sul diritto del mare del

4 8. Il principio precauzionale e la sua applicabilità alla pesca 9. Segue: l approccio precauzionale nella prassi degli Stati e nella giurisprudenza internazionale Capitolo II - La libertà di pesca in alto mare: gestione collettiva o unilaterale delle risorse libere 1. Tendenze unilateralistiche nella prassi statale in nome della conservazione. Estensione dell influenza dello Stato costiero sulla gestione delle risorse sconfinanti e altamente migratrici in alto mare 2. La cooperazione internazionale conferma l estensione dei poteri funzionali dello Stato costiero oltre le zone di giurisdizione nazionale 3. L Accordo di New York sulle specie sconfinanti e sulle specie altamente migratrici Parte II La conservazione delle risorse marine viventi e la cooperazione internazionale nel mar Mediterraneo Capitolo III - La cooperazione internazionale in materia di conservazione delle risorse marine viventi nel mar Mediterraneo 1. Le peculiarità del Mar Mediterraneo quale mare semichiuso 2. La cooperazione bilaterale in materia di pesca 2

5 3. La cooperazione multilaterale in materia di pesca 4. La cooperazione regionale e settoriale 5. Il ruolo delle Organizzazioni internazionali di pesca Capitolo IV - La proclamazione di zone marittime nazionali nel mar Mediterraneo per assicurare la conservazione delle risorse marine viventi. 1. Recente tendenza degli Stati mediterranei a soluzioni unilaterali 2. La proclamazione della ZEE o di una zona esclusiva ridotta è un elemento costitutivo dei poteri dello Stato costiero? 3. La delimitazione delle zone marittime causa di conflittualità tra gli Stati rivieraschi. 3

6 Premessa Scopo della presente indagine è di offrire un contributo alla ricostruzione delle norme internazionali generali in materia di gestione e di protezione delle risorse ittiche nelle varie zone marittime. La dottrina si è a lungo interrogata sulla possibilità di invocare obblighi consuetudinari di cooperazione e di conservazione delle risorse nelle zone di alto mare, ma, alla luce della prassi internazionale recente, questa questione sembra aver perso la sua rilevanza, divenendo del tutto secondaria. La creazione di numerosi sistemi regionali di gestione delle risorse, rientranti nell alto mare e nelle zone marittime nazionali, attesta, infatti, che gli Stati ricorrono sempre più spesso ad accordi su base regionale, prescindendo spesso dalla distinzione tra le zone marittime, per regolare la questione della conservazione delle risorse di pesca. Questo lavoro riprende alcuni articoli apparsi già dal 1999 ed è destinato a divenire parte di una più ampia monografia che si occupa di ricostruire la prassi degli Stati, negli oceani e in altri mari, in materia di conservazione e di cooperazione nel diritto internazionale della pesca. Il regime giuridico della pesca nel mare Mediterraneo è un caso della prassi internazionale oggetto delle mie ricerche di questi anni. In considerazione della completezza e della rilevanza dell indagine condotta in relazione a questo mare, si ritiene possibile farne oggetto di pubblicazione autonoma. 4

7 Parte I Gli obblighi internazionali di conservazione e di cooperazione in materia di pesca

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9 Introduzione La tutela dell ambiente marino e la conservazione delle risorse ittiche rappresenta uno dei settori nei quali si sono affermati, nel corso degli ultimi decenni, numerosi e significativi limiti alla sovranità e alla libertà dello Stato. Le norme internazionali in materia di tutela dell ambiente marino e delle sue risorse che si sono affermate a partire dalla seconda metà del secolo scorso hanno ridotto la libertà di azione degli Stati negli spazi non rientranti nella sovranità o giurisdizione di alcuno Stato ed hanno anche affievolito il potere statale di disporre liberamente del proprio territorio e delle proprie risorse. Inoltre, occorre distinguere preliminarmente la conservazione delle risorse dalla cooperazione finalizzata alla conservazione, perché, sebbene siano argomenti evidentemente connessi, presentano una storia e dei caratteri molto diversi tra loro. Sembra pertanto opportuno tenere distinti i due obblighi che si intende analizzare. La cooperazione di cui ci occupiamo nel presente lavoro è soprattutto quella finalizzata alla conservazione e non è intesa in senso ampio come cooperazione in materia di sfruttamento delle risorse. La cooperazione internazionale in materia di pesca, infatti, ha una storia molto più antica rispetto agli accordi internazionali caratterizzati soprattutto dalle finalità di protezione di alcune specie marine o delle specie presenti in determinate zone di mare. L idea della conservazione delle risorse ittiche contrapposta alla libertà assoluta di ciascuno Stato di sfruttare liberamente le risorse del mare si afferma e si consolida soprattutto nel corso del XX secolo, di pari passo con la progressiva estensione della sovranità dello Stato su zone di mare sempre più ampie. Il regime della libertà dei mari, tipico del diritto internazionale classico, subisce nel corso del secolo scorso notevoli modifiche sia a causa dell affermazione della preminenza degli Stati costieri nelle zone marine adiacenti alla costa, sia in virtù dell affermarsi di un interesse generale della Comunità internazionale di gestire le risorse naturali del pianeta e quindi le risorse marine in modo collettivo e razionale, tenendo presente il benessere delle generazioni future. 7

10 L obiettivo che ci poniamo nell avviare questo lavoro è di verificare l esistenza in capo agli Stati di un obbligo di conservazione delle risorse ittiche e di un connesso obbligo di cooperazione finalizzato a dare attuazione al primo. La presenza di siffatti obblighi nel diritto internazionale è ormai ammessa da gran parte della dottrina, anche se con notevoli differenze sia in ordine al contenuto degli obblighi sia in ordine alla loro natura giuridica. Tuttavia, proprio in considerazione della vaghezza di tali obblighi e delle incertezze relative allo status nel diritto internazionale delle norme contenenti gli obblighi anzidetti, ci è parso opportuno fare una ricognizione della prassi internazionale degli Stati in materia di pesca, in base alla quale fosse possibile in primo luogo affermare l esistenza degli obblighi e poi ricostruire l esatto contenuto di essi. Le convenzioni di codificazione delle Nazioni Unite sul diritto internazionale del mare, a partire dalla Convenzione di Ginevra sulla pesca in alto mare del 1958, hanno contribuito notevolmente all affermazione della necessità della conservazione delle risorse marine viventi quale limite al principio tradizionale della libertà di sfruttamento delle risorse dell alto mare. Proprio grazie a tali convenzioni si è diffusa l idea che la libertà dell alto mare trova necessariamente dei limiti nell esigenza comune di tutta la comunità internazionale di proteggere il mare, le risorse e la loro produttività, tentando di mantenerla costante nel tempo. Inoltre, la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982, oltre ad introdurre gli obblighi di conservazione e di cooperazione delle risorse ittiche dell alto mare, prevede anche alcuni limiti del potere statale di sfruttamento esclusivo delle risorse presenti nella Zona Economica Esclusiva (ZEE), in funzione della preservazione delle risorse e della necessità di ridistribuirle tra gli Stati in via di sviluppo, gli Stati privi di litorale o geograficamente svantaggiati. Tuttavia, il momento decisivo per l affermazione dei valori della protezione ambientale e della conservazione delle risorse, anche in settori di notevole rilievo socio economico come la pesca, si può far risalire alla Dichiarazione di Rio del 1992, e soprattutto alla dottrina dello sviluppo sostenibile e alla prassi che la Dichiarazione ha successivamente generato. Tutte, o quasi, le convenzioni 8

11 internazionali in materia di pesca concluse dopo il 1992 risentono dei nuovi principi di diritto ambientale che si sono andati affermando. Occorre, però, tenere presente che, accanto a questa spinta internazionale affermatasi negli anni 80 e 90, contribuendo significativamente ad indurre gli Stati a tenere comportamenti tendenzialmente più razionali, o almeno ad accogliere l idea di una pesca gestita avendo maggiore attenzione alle conseguenze sulla sopravvivenza della risorse, si è assistito, nella seconda metà del secolo scorso, al consolidamento dei diritti e dei poteri degli Stati costieri nelle zone sottoposte alla giurisdizione nazionale esclusiva, cioè nelle Zone Economiche Esclusive (ZEE) e nelle Zone Esclusive di Pesca (ZEP), nonché nella Piattaforma Continentale (PC). Il rafforzamento dei poteri statali nelle zone nazionali non è stato seguito da una estensione dell idea della conservazione delle risorse anche alle zone sottoposte alla sovranità e alla giurisdizione degli Stati costieri. Al contrario, il fenomeno del sovrasfruttamento delle risorse ittiche, presente ormai in tutto il pianeta e causa di notevoli danni alla biodiversità dell ambiente marino e di notevoli rischi per la sopravvivenza delle specie, ha rappresentato una delle motivazioni principali del movimento di consolidamento dei poteri degli Stati costieri nelle zone esclusive, nonché del tentativo di estenderli oltre i limiti spaziali di queste, fissati dalla Terza Convenzione sul diritto del mare del In questo lavoro la questione della conservazione delle risorse marine viventi viene considerata nella sua interezza, verificando le norme internazionali esistenti in materia di tutela delle risorse dell alto mare e delle risorse presenti nelle zone marittime sottoposte alla giurisdizione nazionale. 9

12 Capitolo I La conservazione delle risorse marine viventi nel diritto internazionale pattizio

13 1. La conservazione prima del processo di codificazione del diritto del mare promosso dalle Nazioni Unite Le prime norme internazionali che regolano l attività della pesca risalgono alle Convenzioni internazionali concluse a partire dalla fine del XIX secolo, alle quali sono seguite proclamazioni unilaterali degli Stati e pronunce di tribunali internazionali. La regolamentazione internazionale della pesca è stata condizionata, sin dai suoi inizi, da due fondamentali tendenze della prassi statale, e cioè, da un lato, dalla cd. creeping jurisdiction, consistente nella rivendicazione degli Stati costieri di estendere la propria sovranità, oppure poteri esclusivi, in zone di mare adiacenti le proprie coste e, dall altro, dall esigenza, che è andata sempre crescendo, di preservare le risorse esistenti e il loro habitat marino. Queste due questioni si sono sovrapposte nel corso del tempo, atteso che l esigenza di conservare le risorse e di proteggere l ambiente marino è una delle motivazioni addotte dagli Stati per suffragare le pretese di estensione dei poteri esclusivi dello Stato costiero sul mare territoriale. L esigenza di conservazione si interseca, dunque, spesso con gli interessi puramente economici degli Stati derivanti dallo sfruttamento esclusivo delle risorse. Pertanto, anche il lungo processo di affermazione dell istituto del mare territoriale e la questione della sua estensione massima, che come è noto hanno occupato gran parte dell evoluzione del diritto del mare del secolo scorso, sono condizionati dai problemi connessi alla conservazione delle risorse marine. L emergere di una questione autonoma della conservazione delle risorse marine viventi viene datata in tempi diversi. Parte della dottrina più recente 1, ritiene che la conservazione entra nelle disposizioni dei alcuni trattati internazionali multilaterali molto precedenti alla prima Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto del mare del Già a partire dal 1882, e precisamente con il primo 1 D. VIGNES, La formation historique du droit international de la pêche, in D. VIGNES, G. CATALDI, R.CASADO RAIGON, Le droit international de la pêche maritime, Bruylant, 2000, p. 18 e ss. ; S. ODA, Fisheries under the United Nations Convention of the Law of the Sea, AJIL 1983, pp

14 Accordo generale sulla pesca nel Mare del Nord, concluso tra il Regno Unito, la Francia, il Belgio, i Paesi Bassi e la Danimarca, un idea autonoma di conservazione delle risorse compare nella prima convenzione regionale sulla gestione e la conservazione delle risorse marine viventi dell alto mare nel Mare del Nord. Prima di tale data, la pesca non era considerata un motivo di dissidio per gli Stati perché la sovranità nazionale dello Stato costiero era sostanzialmente limitata alle 3 miglia nautiche dalla costa e quindi la maggior parte degli oceani e dei mari rientrava nel regime giuridico della libertà dell alto mare. Inoltre, la pesca era condotta prevalentemente in modo artigianale e le risorse non erano sovrasfruttate, anche perché la domanda e il consumo di pesce erano ancora poco significativi. A tale convenzione sono poi seguiti altri accordi regionali o settoriali in materia di risorse marine viventi che contenevano tra gli obiettivi principali la conservazione intesa nel senso di garantire a tutti gli Stati una sostanziale equità, sia nell accesso alle risorse che nella limitazione del loro sfruttamento. Il regime della pesca nelle zone di alto mare era, dunque, ispirato ai principi della libera concorrenza tra gli Stati, in condizioni di parità, e della giurisdizione esclusiva dello Stato della bandiera sulle proprie navi 2. Nel Lodo arbitrale del 15 agosto , emanato per risolvere la controversia anglo-americana sulla caccia alle foche nel Mare di Bering (caso Fur Seal), si prevedeva, sia pure in modo del tutto eccezionale rispetto al principio generale della inappropriabilità dell alto mare, che uno Stato che avesse un interesse particolare al mantenimento del valore economico di una risorsa marina, situata in una zona di alto mare adiacente le proprie coste o le proprie acque territoriali, avrebbe potuto legittimamente adottare misure unilaterali di preservazione della risorsa. Veniva, inoltre, specificato che, se le misure risultavano necessarie, esse avrebbero potuto essere applicate a qualsiasi distanza dalla terraferma 4. 2 Le navi godevano dell immunità in tempo di pace nelle zone libere non potendo essere sottopose all autorità e al controllo di nessuno Stato che non fosse lo Stato della bandiera. 3 Fur Seal Arbitration, Proceedings of the Tribunal of Arbitration, II, p. 231 e ss. 4 Per un analisi approfondita della pronuncia internazionale si rinvia a T. SCOVAZZI, La pesca nell evoluzione del diritto del mare, Milano, 1979, p. 174 e ss. 12