Il Diritto in Schemi diretti da Roberto GAROFOLI S5
Stefania GRASSELLI Schemi di DIRITTO AMMINISTRATIVO Aggiornato a: - D.Lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 (c.d. Codice della Protezione Civile) - L. 30 novembre 2017, n. 179 (Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato) - D.Lgs. 20 luglio 2017, n.118 (Disposizioni integrative e correttive al D.Lgs. 20 giugno 2016, n. 116, recante modifiche all'art. 55-quater del D.Lgs. 30 marzo 2001) - D.Lgs. 16 giugno 2017, n. 100 (Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) - D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) - D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 74 (Modifiche al D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150) ed alla più recente giurisprudenza 2018 V edizione 2018 Aggiornamento a cura di Antonella Mascolo
SOMMARIO PARTE PRIMA I. FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO 3 1. Nozione 3 2. Le fonti 3 3. La C.E.D.U. 5 3.1. Analogie e differenze (tabella: UE/CEDU) 5 4. Fonti dell ordinamento nazionale 6 4.1. Fonti di rango costituzionale 6 5. Fonti del diritto dell Unione Europea 6 5.1. Classificazione 7 6. Fonti primarie 8 7. Fonti secondarie 8 7.1. Regolamenti: caratteri e classificazione 9 7.2. Analogie e differenze (tabella: atti normativi / atti amministrativi generali) 11 7.3. Regolamenti statali 12 7.4. Regolamenti regionali 12 7.5. Regolamenti comunali 13 7.6. Regime impugnatorio e disapplicabilità dei regolamenti 13 7.7. Statuti 14 7.8. Ordinanze contingibili ed urgenti 14 Riquadro di approfondimento Quali sono i poteri di ordinanza del sindaco? 15 7.9. Analogie e differenze (tabella: ordinanze contingibili ed urgenti / atti necessitati) 15 8. Testi unici e codici 16 9. Atti di incerta collocazione tra le fonti 17 10. Norme interne 17 10.1. Circolari 18 Riquadro di approfondimento Qual è il regime impugnatorio delle circolari? 19 11. Consuetudine 19 12. Prassi amministrativa 20 13. Interpretazione, integrazione ed applicazione del diritto amministrativo 20 II. ORGANIZZAZIONE E STRUTTURA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 21 1. Nozione 21 1.1. Evoluzione del sistema amministrativo italiano 21 VI
1.2. Modello costituzionale 22 2. Lo Stato 23 2.1. Le funzioni 24 2.2. Analogie e differenze (tabella: atti politici/atti di alta amministrazione) 25 3. Amministrazione statale 26 3.1. Struttura dell amministrazione statale 28 3.2. Struttura dell amministrazione statale centrale 28 3.3. Organi costituzionali ed organi a rilevanza costituzionale 33 3.4. Struttura dell amministrazione statale periferica 38 4. Pluralismo istituzionale della pubblica amministrazione 39 4.1. Indici di pubblicità 40 4.2. Caratteri 41 4.3. Rapporti intersoggettivi tra amministrazioni 42 5. Organo 43 5.1. Natura giuridica 43 5.2. Classificazione 43 5.3. Relazioni interorganiche 44 Riquadro di approfondimento Esiste un principio generale di prorogatio? 44 6. Rapporto organico 45 7. Ufficio 45 7.1. Analogie e differenze (tabella: organo / ufficio) 45 8. Rapporto di servizio 46 8.1. Analogie e differenze (tabella: rapporto organico / rapporto di servizio) 46 Riquadro di approfondimento Cosa è il munus? 47 9. Competenza 47 9.1. Classificazione 48 9.2. Trasferimento 48 9.3. Difetto di competenza 49 9.4. Conflitto di competenza 50 10. Funzionario di fatto 50 10.1. Regime di imputabilità degli atti 51 10.2. Compenso 51 11. Enti territoriali 52 12. Amministrazione comunale 52 13. Amministrazione provinciale 54 Riquadro di approfondimento È possibile fondere, creare o modificare nuovi enti locali? 57 14. Amministrazione delle città metropolitane 58 Riquadro di approfondimento Qual è lo status di Roma capitale della Repubblica? 59 15. Amministrazione regionale 59 VII
16. Controlli 66 17. Altri enti locali 71 18. Autorità amministrative indipendenti 72 18.1. Ratio 73 18.2. Funzioni 74 18.3. Disciplina procedimentale 74 18.4. Tutela giurisdizionale 75 18.5. Tutela giustiziale 75 III. MODULI ORGANIZZATIVI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 76 1. Intervento pubblico nell economia 76 2. Enti pubblici in forma societaria 79 Riquadro di approfondimento Alle società partecipate si applica la disciplina sulla trasparenza prevista dal d.lgs. n. 33 del 2013? 80 3. Privatizzazione 81 4. Esternalizzazione 81 Riquadro di approfondimento Quali sono i soggetti pubblici di matrice europea? 82 5. Affidamento in house 82 5.1. Requisiti 5.2. Analogie e differenze (in house inverso / orizzontale / frazionato ) 82 Riquadro di approfondimento L in house è un modello avente una portata applicativa generale? 84 6. Servizi pubblici 85 7. Servizi pubblici locali 85 7.1. Modalità di gestione e di affidamento 86 7.2. Disciplina: evoluzione 86 IV. RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 89 1. Nozione 89 2. Rapporto di impiego pubblico 89 2.1. Tutela giurisdizionale 90 Riquadro di approfondimento Il risarcimento del danno da mobbing a quale giurisdizione appartiene? 90 3. Rapporto di impiego privatizzato 91 3.1. Disciplina: evoluzione 91 Riquadro di approfondimento In cosa consiste il sistema di valutazione delle performances? 96 3.2. Atti di macro-organizzazione e di micro-organizzazione 97 VIII
3.3. Contrattualizzazione del rapporto individuale di lavoro 97 3.4. Accesso al lavoro: il concorso 101 4. Svolgimento del rapporto di impiego 102 5. Dirigenza 103 5.1. Disciplina: evoluzione 103 5.2. Responsabilità dirigenziale 105 Riquadro di approfondimento Esiste ancora il cd. spoil system? 105 6. Responsabilità 106 7. Tutela giurisdizionale 107 V. BENI PUBBLICI 109 1. Nozione 109 2. Beni pubblici strictu sensu 109 2.1. Criteri di individuazione 109 3. Beni demaniali 110 3.1. Classificazione 110 3.2. Regime giuridico 111 Riquadro di approfondimento Cos è il federalismo demaniale? 111 4. Beni patrimoniali indisponibili 112 4.1. Classificazione 112 4.2. Regime giuridico 113 5. Beni patrimoniali disponibili 113 5.1. Regime giuridico 113 6. Diritti reali pubblici su beni altrui 113 6.1. Diritti demaniali su beni altrui 114 7. Beni di interesse pubblico 114 8. Utilizzazione dei beni pubblici 114 9. Tutela dei beni pubblici 115 10.Tutela giurisdizionale 115 PARTE SECONDA VI. PRINCIPI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA 119 1. Attività amministrativa 119 1.1. Attività di diritto pubblico e di diritto privato 119 2. Principi costituzionali 120 2.1. Analogie e differenze (tabella: potere implicito / atto amministrativo implicito) 123 3. Principi comunitari 124 4. Semplificazione amministrativa 125 4.1. Informatizzazione della pubblica amministrazione 127 IX
5. Discrezionalità amministrativa 130 5.1. Analogie e differenze (tabella: regole di legittimità / regole di merito) 130 6. Discrezionalità tecnica 131 6.1. Analogie e differenze (tabella: discrezionalità tecnica / mero accertamento tecnico) 132 Riquadro di approfondimento In cosa si sostanzia il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica? 132 7. Discrezionalità mista 133 VII. PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 134 1. Nozione 134 Riquadro di approfondimento Qual è l ambito di applicazione della legge sul procedimento amministrativo? 135 1.1. Procedimento amministrativo ex l. 241/1990 135 2. Fasi del procedimento amministrativo 137 2.1. Responsabile del procedimento 139 2.2. Comunicazione di avvio del procedimento 139 2.3. Preavviso di rigetto 140 3. Conferenza di servizi 140 3.1. Classificazione 141 3.2. Procedimento 142 3.3. Analogie e differenze (tabella conferenza semplificata/ conferenza simultanea) 144 3.3. Determinazione conclusiva 145 4. Diritto di accesso 145 4.1. Principio di trasparenza 146 4.2. Natura giuridica 147 4.3. Soggetti 148 4.4. Oggetto 148 4.5 Esercizio 149 4.6. Limiti 149 Riquadro di approfondimento Come si atteggia il rapporto tra accesso e riservatezza? 149 4.7. Tutela 150 Riquadro di approfondimento Cos è l URP? 151 4.8. Accesso civico 151 4.9. Analogie e differenze (tabella accesso civico/ accesso civico generalizzato) 152 VIII. SILENZIO AMMINISTRATIVO E S.C.I.A. 153 1. Nozione 153 X
2. Silenzio inadempimento 154 Riquadro di approfondimento Quali sono i presupposti sostanziali dell obbligo di provvedere? 156 2.1. Tutela giurisdizionale 157 3. Silenzio assenso 157 3.1. Tutela giurisdizionale 158 4. Silenzio assenso endoprocedimentale 158 5. Segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.) 159 5.1. Ambito di applicazione e procedimento 159 5.2. Natura giuridica e tutela del terzo 161 5.3. Analogie e differenze (tabella: silenzio - assenso / s.c.i.a.) 161 IX. PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO 163 1. Atto amministrativo 163 2. Classificazione 164 3. Caratteri del provvedimento amministrativo 166 4. Elementi essenziali 167 Riquadro di approfondimento In cosa consiste l obbligo della motivazione? 168 5. Requisiti 169 Riquadro di approfondimento Cos è l atto di conferma? 170 6. Autorizzazione 170 6.1. Figure affini 171 7. Concessione 172 7.1. Figure affini 174 8. Provvedimenti ablatori 174 9. Atti non provvedimentali 176 9.1. Pareri 177 9.2. Analogie e differenze 178 Riquadro di approfondimento Cosa sono le leggi provvedimento? 179 X. PATOLOGIA DELL ATTO AMMINISTRATIVO 180 1. Nozione e categorie patologiche 180 2. Nullità 181 3. Annullabilità 183 Riquadro di approfondimento Qual è la disciplina dei vizi non invalidanti? 185 4. Invalidità derivata 186 5. Invalidità sopravvenuta 186 6. Incompatibilità del provvedimento amministrativo con il diritto dell U.E. 186 7. Vizi di merito: inopportunità 187 XI
8. Autotutela amministrativa 188 8.1. Annullamento d ufficio 189 Riquadro di approfondimento Come si atteggia l annullamento d ufficio rispetto al legittimo affidamento medio tempore ingenerato nei destinatari del provvedimento? 190 8.2. Revoca 190 Riquadro di approfondimento Esistono categorie di atti irrevocabili? 191 8.3. Abrogazione 191 8.4. Decadenza 191 8.5. Mero ritiro 192 9. Atti di convalescenza 192 10. Atti di conservazione 193 XI. CONTROLLI 195 1. Nozione 195 2. Controllo sugli atti 196 3. Controllo di gestione 198 3.1. Controllo interno 198 3.2. Controllo esterno 199 XII. ACCORDI 200 1. Nozione 200 2. Accordi tra P.A. e privato 200 2.1. Analogie e differenze (tabella: accordi/contratti di diritto pubblico) 202 3. Accordi tra pubbliche amministrazioni 202 Riquadro di approfondimento Che cos è il partenariato pubblico-pubblico? 204 XIII. CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 205 1. Capacità di diritto privato della P.A. 205 1.1. Analogie e differenze (tabella: contratti / accordi) 205 2. Codice dei contratti pubblici 206 2.1. Ambito di applicazione 207 Riquadro di approfondimento Cosa è la Stazione Unica Appaltante (S.U.A.)? 208 3. Procedimento ad evidenza pubblica 209 3.1. Delibera a contrarre 210 3.2. Bando di gara 210 3.3. Partecipazione alla procedura e sistemi di aggiudicazione 211 3.4. Aggiudicazione, stipulazione ed approvazione del contratto 213 Riquadro di approfondimento Cosa è l Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti e qual è la nuova disciplina dei soggetti aggregatori? 214 XII
Riquadro di approfondimento La Stazione Appaltante ha la facoltà di non procedere all aggiudicazione del contratto? 214 4. Forme di tutela 215 Riquadro di approfondimento Qual è la sorte del contratto a seguito dell annullamento dell aggiudicazione? 217 XIV. GOVERNO DEL TERRITORIO ED ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ 218 1. Ambiente e governo del territorio 218 2. Urbanistica ed attività di pianificazione 219 2.1. Analogie e differenze (tabella: zonizzazione/ localizzazione) 219 Riquadro di approfondimento In cosa consiste la perequazione urbanistica? 220 3. Edilizia 221 4. Espropriazione per pubblica utilità 223 4.1. Caratteri 224 4.2. Procedimento 225 4.3. Retrocessione 227 4.4. Indennità di espropriazione 227 4.5. Occupazione d urgenza 228 4.6. Occupazione strumentale 229 4.7. Occupazione appropriativa ed usurpativa 229 4.8. Acquisizione sanante 230 Riquadro di approfondimento La Pubblica amministrazione può usucapire un bene privato? 231 PARTE TERZA XV. RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 235 1. Nozione 235 2. Natura giuridica 235 Riquadro di approfondimento È riconosciuta la responsabilità della P.A. per la lesione di diritti soggettivi? 237 3. Tecniche risarcitorie 238 4. Riparto di giurisdizione 239 Riquadro di approfondimento Cosa è la questione della pregiudiziale amministrativa? 240 5. Responsabilità da atto lecito 240 6. Responsabilità nei confronti della P.A. 241 6.1. Responsabilità del pubblico dipendente 241 6.2. Illecito amministrativo 242 XIII
PARTE QUARTA XVI. RICORSI AMMINISTRATIVI 247 1. Funzione giustiziale 247 1.1. Analogie e differenze (tabella: tutela giurisdizionale / tutela giustiziale) 247 2. Ricorsi amministrativi: tipologie, classificazione e presupposti 249 2.1. Procedimento 251 3. Ricorso gerarchico proprio 251 4. Ricorso gerarchico improprio 252 5. Ricorso in opposizione 253 6. Ricorso straordinario al Capo dello Stato 253 XVII. TUTELA GIURISDIZIONALE E RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA G.A. E G.O. 256 1. Situazioni giuridiche soggettive 256 1.1. Diritto soggettivo 256 1.2. Interesse legittimo 257 1.3. Interessi superindividuali 260 1.4. Analogie e differenze (tabella: azione di classe del consumatore / class action pubblica) 262 2. Riparto di giurisdizione 264 Riquadro di approfondimento Qual è la disciplina della translatio judicii? 267 2.1. Tecniche di tutela 267 3. Giurisdizione ordinaria 268 3.1. Poteri del giudice ordinario 269 Riquadro di approfondimento In cosa consiste il sindacato del giudice penale sugli atti amministrativi? 271 3.2. Azioni esperibili 271 Riquadro di approfondimento È ammessa l esecuzione forzata nei confronti della P.A.? 272 4. Giurisdizione amministrativa 272 4.1. Giurisdizione generale di legittimità 273 4.2. Giurisdizione esclusiva 274 4.3. Giurisdizione di merito 274 XVIII. PROCESSO AMMINISTRATIVO 276 1. Nozione 276 2. Parti 277 3. Giudice competente 278 Riquadro di approfondimento Come deve essere rilevata l incompetenza? 279 4. Ricorso 279 XIV
5. Processo 281 6. Mezzi di impugnazione 284 7. Riti speciali 284 7.1. Giudizio di ottemperanza 284 7.2. Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi 287 7.3. Tutela contro l inerzia della pubblica amministrazione 287 7.4. Procedimento di ingiunzione 287 7.5. Riti abbreviati 287 8. Tutela cautelare 288 Riquadro di approfondimento Quali sono le caratteristiche del giudicato amministrativo? 289 XIX. GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI 291 1. Nozione 291 2. Tribunali delle acque 291 3. Commissioni tributarie 292 4. Giurisdizione sportiva 293 Indice analitico 294 XV