Roberto Lago, Cristiano Buffa - Provincia di Padova

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1 Metodologia di monitoraggio dei servizi del centro servizi territoriale Roberto Lago, Cristiano Buffa - Provincia di Padova Definizione del quadro di riferimento Per valutare correttamente la qualità dei servizi all interno del complesso sistema di erogazione dei CST provinciali, si è ritenuto opportuno operare in una doppia direzione: 1. verificare il diverso comportamento dei molteplici CST in relazione a un medesimo servizio; 2. comprendere come ogni CST abbia sviluppato un particolare processo di erogazione in ragione dello specifico contesto territoriale. Conseguentemente sono stati scelti come oggetto d indagine un paio di servizi comuni a tutti i CST, e in particolare: - la comunicazione web, ossia la fornitura di servizi strutturali e la predisposizione del sistema editoriale tramite CMS; - Identità elettronica, ossia la firma digitale e la PEC e un servizio per ogni CST, scelto tra quelli che rappresentano una significativa risposta a uno specifico bisogno emerso sul territorio, ossia: - Padova gestione delle Biblioteche pubbliche on line; - Pesaro Urbino Sportello unico per le Imprese (Suap); - Vicenza Lo sportello elettronico per i cittadini (From-ci); - Parma Il sistema di informazione territoriale (SIT); - Rimini Raccolta dati statistici per il turismo e il marketing territoriale; - Chieti Centri per l Impiego; - Brescia Comunicazione via SMS. Tutti questi servizi sono forniti da un Ente erogatore (il CST) nei confronti di un Ente utilizzatore (l EL periferico), in alcuni casi il CST si relaziona anche con l utente finale del servizio. Per procedere alla definizione degli indicatori (variabili qualitative o quantitative in grado di rappresentare adeguatamente i livelli prestazionali del servizio erogato), analogamente a quanto avviene per la valutazione dei servizi in genere (D.Hoffman, J. Bateson, G. Iasevoli, Marketing dei servizi, Apogeo 2007), sono state prese in considerazione le principali componenti del servizio: 1. cosa viene erogato (componente tecnica); 2. come viene erogato (componente funzionale); 3. da chi viene erogato (componente relazionale). Composizione del quadro di indicatori La prima raccolta dei dati descrittivi del sistema CST e dei servizi erogati ha ulteriormente messo in evidenza la difficoltà di una valutazione oggettiva del sistema dei servizi, in ragione della complessità del quadro di riferimento. 48

2 Fattori determinanti della complessità sono stati ritenuti: a. la diversità dei modelli gestionali e operativi dei CST b. la diversa strutturazione dei contenuti dei servizi da parte dei diversi CST c. la complessità del sistema relazionale fornitore utente d. l intangibilità stessa che caratterizza il concetto di servizio, rispetto al bene/prodotto. Si è comunque cercato di procedere ad una standardizzazione delle variabili attraverso l introduzione di criteri oggettivi all interno dei quattro principali fattori che incidono sull esperienza del consumatore/utente: 1. ambiente di erogazione, ossia il contesto all interno del quale si svolge il processo di erogazione; è determinato dalle regole sociali ed economiche della fornitura dei servizi ed è misurato secondo il background socio-culturale che definisce le aspettative; 2. ente erogatore, o fornitore diretto del servizio che opera nei confronti dell utente attraverso subfornitori o personale di contatto; 3. consumatore utente, che si rapporta per confronto con gli altri consumatori; 4. organizzazione del sistema di erogazione e infrastrutture, procedure. La successiva raccolta dei dati utili alla composizione degli indicatori è stata effettuata individuando le principali fasi operative (ognuna delle quali deve essere completata prima che si possa passare alla seguente) all interno del flusso di erogazione dei servizi dei CST, caratterizzato da un doppio livello di procedure: primo livello (CST vs EE.LL. territoriali) a. comunicazione b. accesso al servizio c. contrattualizzazione d. predisposizione del servizio e. erogazione del servizio secondo livello (EE.LL. territoriali vs utente finale) f. comunicazione g. accesso al servizio h. predisposizione del servizio i. erogazione del servizio. Incidenza delle variabili sul flusso di erogazione e sulla qualità dei servizi Una prima indagine conoscitiva, effettuata con interviste a soggetti coinvolti nelle diverse fasi del flusso di erogazione, ci ha consentito di giungere a una maggiore profondità conoscitiva delle principali componenti del processo di erogazione dei servizi. La composizione di un quadro descrittivo con le molteplici variabili del sistema ha pertanto tenuto conto delle seguenti variabili L Ente erogatore e fornitore del servizio Il termine CST indica un Ente di coordinamento che gestisce servizi a EE.LL. presenti sul territorio. La funzione di coordinamento può essere svolta secondo alcune specifiche modalità. Nei CST coinvolti in IQuEL sono presenti le seguenti tre tipologie di Ente: 49

3 a. Ente funzionale dipendente da Amministrazione provinciale che opera come organizzatore ed erogatore di servizi nei confronti di Comuni appartenenti al proprio ambito di competenza b. Ente di coordinamento promosso autonomamente da EE.LL. all interno del territorio provinciale; c. Ente con autonomia sociale e amministrativa, istituito con partecipazione pubblica (o pubblico/privata) che eroga servizi a EE.LL. presenti sul territorio e coincidenti più o meno con ripartizioni amministrative; La contrattualizzazione del servizio La fornitura dei servizi dal CST agli EE.LL. viene realizzata in base ad accordi contrattuali formalizzati da apposite convenzioni. In questi accordi sono indicati i servizi forniti in modalità standard e i servizi (a quantità e prezzo variabile) che vengono forniti secondo le singole esigenze. Normalmente, i servizi standard riguardano la predisposizione strutturale da parte del CST per erogare servizi specifici agli EE.LL. mentre i servizi personalizzati vengono forniti attraverso la razionalizzazione di forniture effettuate da operatori di mercato. Variabili nella fornitura dei servizi da parte dei diversi CST possono quindi essere: 1. La chiarezza e la semplicità della contrattualizzazione 2. la quantità e la qualità dei servizi standard forniti 3. la competitività dei servizi personalizzati rispetto a quelli forniti dal mercato 4. la qualità della fornitura: facilità di accesso, tempestività nell erogazione, possibilità di interazione con il front office. Per quanto riguarda la realtà contrattuale vengono a incidere nella valutazione del servizio sia le condizioni del mercato locale (presenza e comportamenti dei fornitori privati) sia le differenze di servizio e di standard tra realtà territoriali confinanti e interagenti. Questi due fattori operano in modo contrastante, più aumenta la competitività e la presenza di operatori sul territorio più aumenta il rischio di scelte tecnologiche diverse tra paesi confinanti anche se tendono a diminuire i costi dei servizi. L organizzazione dei CST e la disponibilità di personale dedicato All interno dell attività dei CST un ruolo determinante viene svolto dalla presenza di personale dedicato e dalla struttura organizzativa scelta. Personale e struttura dipendono solitamente dal numero dei servizi svolti e dal numero degli utenti con cui si sono attivati contratti di fornitura dei servizi. Dato il carattere istituzionale della maggior parte dei CST, difficilmente è presente personale con competenze di marketing e di accounting. Inoltre, poiché i CST si pongono in un rapporto di normale mercato dell offerta e dell erogazione dei servizi, la presenza sul territorio di fornitori ed erogatori di servizi che operano in condizioni di elevata competitività tende a ridurre il numero dei comuni che fa riferimento al CST e aumentare quindi i costi unitari con conseguente riduzione del personale dedicato. Uno dei problemi presenti attualmente nel sistema dei CST è quindi quello del marketing dei servizi: come aumentare il numero degli utenti per raggiungere il breakeven e riuscire ad aumentare la disponibilità di attenzione nei confronti degli utenti. L Ente utente (Ente Locale) L utente medio dei CST è l Ente Locale con una popolazione al di sotto dei 5000 abitanti. Una recente indagine del CNIPA (marzo 2008) consente di definire con una certa precisione alcuni dati 50

4 strutturali che caratterizzano gli utenti dei CST. I piccoli Comuni sono infatti caratterizzati da 1. una organizzazione che fa riferimento a un numero basso di addetti (la media nazionale è di 6 addetti ogni 1000 abitanti), con conseguente scarsa specializzazione e scarsa propensione all innovazione di struttura; 2. una situazione strutturale per quanto riguarda l ICT al di sotto della media nazionale, sia per quanto riguarda l accesso alla connettività di larga banda, sia per quanto riguarda la disponibilità media per abitante delle postazioni di rete e le tipologie di utilizzo. Da queste due situazioni strutturali discendono una serie di comportamenti che rendono più difficoltoso il processo di erogazione di servizi in modo innovativo: a. la frequente dipendenza dei piccoli Comuni da fornitori di fiducia; b. un forte attaccamento a procedure consolidate; c. scarsa propensione e scarsa disponibilità di tempo per l innovazione e la formazione; d. bassi investimenti per l informazione dei cittadini. L utente finale (il cittadino) Il cittadino dei piccoli Comuni rappresenta l utente finale dei servizi della P.A. e deve essere considerato a tutti gli effetti la persona a cui rivolgersi per verificare il buon funzionamento dei servizi. La customer satisfaction deve essere espressa dal cittadino in quanto obiettivo finale dell attività della P.A. Perché questa affermazione possa avere un riscontro nella realtà, devono essere prese in considerazione due domande: a. quali sono le aspettative del cittadino in merito ai servizi della P.A.? b. come arrivare a verificare la soddisfazione del cittadino per servizi che sono erogati da un E.L. di primo livello a un E.L. di secondo livello? Nei piccoli Comuni, per le ragioni già dette, le esigenze dei cittadini nei confronti dei servizi con tecnologie ICT sono ridotte a motivo di limitazioni dovute al digitale divide, sia tecnologico che culturale, e per una maggiore propensione al rapporto personale, facilitato dalla maggiore facilità di accesso agli sportelli. La riduzione delle esigenze si accompagna però anche alla riduzione delle aspettative perché il cittadino non si illude in merito alla disponibilità di risorse dell Amministrazione e alla competenza degli addetti. Ne deriva che ogni processo di qualificazione dei servizi deve poggiare su un preciso committment da parte della classe politica e da un cambiamento manageriale a livello organizzativo, con processi di coinvolgimento e di formazione degli addetti, in modo da far riferimento a una solida struttura di backoffice. Presupposti del benchmarking tra CST Criterio decisivo per la valutazione della qualità dei servizi (anche per i servizi erogati dai CST) è la soddisfazione dell utente finale/cittadino, che può confrontare la sua posizione con quella di altri cittadini che fruiscono servizi della P.A. in altre località del territorio nazionale o del territorio europeo. Possono incidere sulle aspettative dei cittadini dei diversi contesti territoriali i diversi livelli di competenza e di commitment politico di un Ente rispetto ad un altro così come la presenza o l assenza di un servizio tra quelli disponibili può essere misurata come inferiore livello di qualità da parte di un Ente erogatore rispetto ad un altro. Da ciò derivano due considerazioni che devono guidare la valutazione comparativa dei servizi: 1. la prima, relativa alla verifica di efficienze del sistema a livello locale, che è garantita dal funzionamento del rapporto CST (Ente di coordinamento) Comune (Ente llocale). Un sistema 51

5 di erogazione dei servizi che dal cittadino è considerato unitario; 2. la seconda, che cerca di compensare le differenze tra i diversi contesti territoriali, attraverso l introduzione di alcuni correttivi che tengono conto delle abitudini e delle aspettative dei cittadini nei confronti delle tecnologie di rete e nei rapporti con la P.A. Tenendo come centrale per l indagine dei servizi dei CST il rapporto CST-Ente Locale sarà quindi verificata la capacità di ogni sistema CST monitorato di operare per predisporre strutture organizzative e strumenti adeguati per soddisfare le esigenze dei cittadini. I parametri di valutazione sono individuati a partire da due direzioni di comparazione: a. l adeguamento del sistema CST - Ente Locale agli standard di erogazione nazionale ed europeo (tipologia dei servizi erogati); b. la verifica di rispondenza della qualità dei servizi forniti agli standard di qualità dichiarati dal sistema CST Ente locale. Schema finale degli indicatori utilizzati per comporre i questionari In ragione delle variabili sopra descritte, è stato quindi composto un quadro degli indicatori per ogni servizio utilizzando la seguente griglia: dati generali descrittivi del sistema dei CST e dei contesti 1. collocazione del sistema all interno del quadro nazionale ed europeo, 2. descrizione del sistema CST, con valutazione del rapporto Ente coordinatore Enti locali 3. descrizione dei servizi erogati dal CST secondo i seguenti parametri: a. rapporto tra investimento risorse e risultati (griglia Assinform) b. livelli di interazione e personalizzazione del servizio c. procedure di accesso e usability (orientamento al cliente) dati relativi all erogazione dei servizi 1. descrizione del funzionamento di sistema relativamente ad alcuni servizi campione con individuazione dei punti critici nei flussi di erogazione 2. descrizione qualitativa della soddisfazione dell utente finale in merito all affidabilità del sistema CST e in merito ai servizi effettivamente erogati, attraverso interviste a a. interlocutori decisionali degli EE.LL. (customer satisfaction dei Comuni) b. cittadini utenti (customer satisfaction dell utente finale dei servizi). I dati relativi a questa sezione sono stati raccolti attraverso indagini e questionari rivolti agli utenti del primo livello del flusso di erogazione (utenti EE.LL. periferici) e del secondo livello (cittadini utenti finali del servizio) L indagine preliminare attraverso i focus group Nella preparazione dei questionari da utilizzarsi nel monitoraggio, bisogna tenere presente che un questionario soddisfacente deve godere di due proprietà fondamentali: 52

6 affidabilità: cioè la diversità delle risposte da persona a persona deve essere dovuta solo al fatto che i rispondenti hanno opinioni diverse e non perché i rispondenti sono confusi o danno interpretazioni divergenti alle domande poste. Per avere un questionario affidabile è necessario pertanto predisporre con attenzione le domande, articolandole in modo semplice, chiaro e comprensibile. validità: cioè, deve misurare accuratamente quello che si desidera misurare e non altro. Un efficiente criterio per avere un questionario valido è quello di costruire le domande a partire da risultati precedenti di focus group progettati per rilevare le variabili qualitative e quantitative in grado di rappresentare adeguatamente proprio i livelli prestazionali del servizio erogato Per questo motivo si sono effettuati, preliminarmente al monitoraggio definitivo, una serie di focus group per raccogliere informazioni sui servizi ed il loro gradimento, sia presso i dipendenti degli EE.LL. coinvolti sia presso i cittadini utenti finali, per meglio identificare le variabili da rilevare. Focus group. Organizzazione e risultati Tenendo in conto le diversità tra le province e tra i diversi tipi di servizi erogati, si sono pertanto programmati ed effettuati 13 focus group, relativi alle Province ed ai servizi oggetto del monitoraggio finale. I focus group sono stati così distribuiti: - Focus Group di 1 tipo: il parere dei dipendenti delle Province (EE.LL. 1 livello) sui servizi forniti ai Comuni tramite i CST (2 focus group organizzati secondo aree territoriali); - Focus Group di 2 tipo: il parere dei dipendenti dei Comuni (EE.LL. 2 livello) sui servizi ricevuti dalle Province tramite i CST (6 focus group, organizzati per Province); - Focus Group di 3 tipo: il parere degli utenti finali sui servizi offerti dai CST (5 focus group, organizzati per Province). Obiettivo degli incontri era evidenziare punti di efficienza e di criticità del sistema EE.LL. su tre aspetti: - l organizzazione interna; - i rapporti tra provincia e comuni; - i servizi informatici utilizzati dai comuni. Dagli incontri fatti, sono subito emerse le notevoli differenze esistenti tra Provincia e Provincia nella struttura e nei criteri di gestione dei CST. Principali problemi, comuni a tutti i contesti, sono stati individuati nella scarsità delle risorse umane rispetto alla mole di attività e nella scarsa comunicazione fra i tecnici e la componente politica. È risultato cruciale il ruolo del dirigente, cui è richiesto di avere una visione d insieme per indirizzare in maniera efficiente ed efficace le attività. Il problema risulta minore nei CST che rispondono direttamente ad un solo referente politico illuminato. I piccoli comuni, che costituiscono il target del progetto IQuEL, soffrono del fatto che un numero esiguo di addetti comunali debbono svolgere molti compiti disparati. Spesso non posseggono le competenze tecniche necessarie e né loro, né i loro responsabili hanno la sensibilità di cogliere le opportunità che il CST offre. Altro nodo problematico emerso è la scelta dei servizi e la valutazione della loro importanza da parte dei cittadini. L attività dei CST è quasi sempre stata avviata fornendo servizi la cui utilità per i comuni era marginale. La differenza fra i servizi apprezzati e quelli meno apprezzati 53

7 non risiede nell efficienza o qualità dei servizi, bensì nel fatto se questi servizi vengano o meno richiesti e quindi utilizzati. Un servizio, per quanto buono, che non viene utilizzato è poco apprezzato. Per quanto riguarda la soddisfazione degli utenti finali, il risultato degli incontri ha nuovamente messo in evidenza il peso determinante che si trova a svolgere la struttura organizzativa dell Ente locale di piccole dimensioni, che non sempre è in grado di supportare i servizi con tecnologie digitali. L utilizzo dei servizi informatici è risultato infatti notevolmente diverso tra i vari comuni osservati, sia per come sono organizzati i sistemi informatici all interno dei comuni, sia in merito alla scelta dei servizi da erogare da parte dei CST provinciali di riferimento. Per valutare correttamente i risultati è opportuno considerare, che, complessivamente, la nostra attenzione è rivolta ai piccoli comuni, che sono caratterizzati da una organizzazione con un numero basso di addetti, con conseguente scarsa specializzazione e scarsa propensione all innovazione di struttura. In generale, per gli utenti finali, i principali problemi sono: - un basso livello di conoscenza delle potenzialità degli strumenti informatici da parte dei dipendenti comunali addetti, nel senso che nei Comuni sono poche le persone che dispongono di tutte le competenze necessarie relativamente agli aspetti informatici; - nei piccoli Comuni le difficoltà tipiche sono che i pochi addetti presenti sono utilizzati in compiti diversi e eterogenei e faticano ad accogliere nuove tecnologie; i nuovi adempimenti vanno ad aggiungersi alle attività quotidiane e gli avanzamenti informatici avvengono solo grazie all interessamento ed alla buona volontà dei singoli; - la mancata presa di coscienza, da parte degli amministratori eletti e da parte dei dirigenti comunali, di quanto le nuove tecnologie informatiche possano migliorare le attività. I risultati dei focus group hanno permesso di individuare le variabili qualitative e quantitative in grado di rappresentare in modo adeguato i livelli di prestazione del servizio erogato; variabili che sono state poi utilizzate per comporre le domande dei questionari necessari per il monitoraggio. In questo modo, è stato possibile costruire successivamente gli indicatori di qualità e giungere alla elaborazione di un quadro di riferimento in grado di fornire informazioni che permettessero di comparare le attività svolte dai diversi CST coinvolti nel progetto IQuEL. L indagine Per la raccolta dati è stata utilizzata una istanza personalizzata della piattaforma UCCASS (Unit Command Climate Assessment and Survey System - html), su PHP, che consente di generare e gestire questionari strutturati sul web di tipo CAWI (Computer-Assisted Web Interviewing). I questionari concordati con i singoli CST delle Province partecipanti al Progetto IQuEL sono stati allestiti e testati sul server della Provincia di Padova in collaborazione con i collaboratori dell Università di Padova. Sul versante del controllo della resa e dei risultati, i vari CST sono stati abilitati a visualizzare i risultati in tempo reale in forma grafica (percentuali) e numerica (valori assoluti). I singoli CST/ ALI hanno gestito la fase di invio della mail di comunicazione ai propri utenti dell iniziativa e il sollecito alla raccolta delle informazioni dei questionari, mentre la Provincia di Padova ha fornito supporto informatico-tecnico. 54

8 Il questionario è stato inoltrato ad una mailing list di utenti compilatori e al primo accesso viene rilasciato (lato client) un semplice cookie che tiene traccia del punto nel quale ci si trova con la compilazione del questionario, in modo che, se richiamato dopo averlo abbandonato, riporta al punto nel quale è stato lasciato. Lo strumento garantisce i criteri di privacy ai sensi del Decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e successive modifiche). La struttura dei questionari è determinata a partire dalle mailing di ciascuna Provincia. Per ogni intervistato della mailing sono stati predisposti: a. una pagina di presentazione personalizzata in riferimento alla Provincia; b. un percorso di domande selezionate in ragione della tipologia di intervistato. Il percorso tracciato rispondeva al seguente schema: modulo intervistato 1 modulo intervistato 2 modulo intervistato 3 Cst - struttura organizzazione Cst - struttura conoscenza Cst - struttura servizi Servizio 1 - flussi Servizio 1 - customer operatore Servizio 1 - utente finale Servizio 2 - flussi Servizio 2 - customer operatore Servizio 2 - utente finale intervistato A1 intervistato A2 intervistato B1 intervistato B2 Provincia A Provincia B Per quanto riguarda la scala di valutazione, è stata adottata una scala a 6 punti, tenendo conto delle seguenti considerazioni: a. La scala di valutazione da 1 a 10 rischia di essere utilizzata, analogamente alle valutazioni scolastiche, solamente da 3 a 8; b. Una scala con un numero elevato di livelli (11 livelli) può risultare confusa e permette all intervistato la possibilità di porsi in una posizione neutrale; c. La scala bipolare a sei livelli è di facile comprensione, non consente una posizione neutrale di indifferenza e appare sufficientemente articolata per l elaborazione dei dati e la costruzione di punteggi. Alta Totalmente insoddisfacente Totalmente insoddisfatto Negatività Positività Media Molto insoddisfacente Molto insoddisfatto Bassa Insoddisfacente Insoddisfatto Bassa Soddisfacente Soddisfatto Media Molto soddisfacente Molto soddisfatto Alta Completamente soddisfacente Completamente soddisfatto 55

9 La somministrazione è stata effettuata in tutti i CST, ripartendo i 6277 questionari secondo le tipologie di servizi monitorati e secondo l interesse delle province. Comunicazione web CST/Sia e operatori degli EE.LL. 458 Utenti finali cittadini 720 Identità elettronica (firma digitale e PEC) CST/Sia e operatori degli EE.LL. 4 Utenti finali 731 Sportello del cittadino (from-ci) CST/Sia e operatori degli EE.LL. 40 Utenti finali cittadini 3000 Biblioteche online CST/Sia e operatori degli EE.LL. 86 Utenti finali cittadini 900 Sistema informativo territoriale (SIT) CST/Sia e operatori degli EE.LL. utenti 11 Servizio SMS CST/Sia e operatori degli EE.LL. 16 Utenti finali cittadini 80 Banca dati turismo CST/Sia e operatori degli EE.LL. 38 Utenti finali cittadini 40 Sportello unico Imprese CST/Sia e operatori degli EE.LL. 20 Utenti finali cittadini 133 I questionari sono stati compilati nella misura del 30% per gli operatori dei CST/Sia e degli EE.LL. e del 22% per gli utenti finali. I risultati, in corso di elaborazione alla data della redazione del presente volume, confermano nella sostanza le indicazioni emerse in sede di focus group, con le seguenti indicazioni: - medio bassa conoscenza presso i cittadini dei servizi offerti dai comuni tramite i CST - buona soddisfazione relativa ai servizi fruiti - richiesta di maggiore competenza informatica da parte degli operatori degli EE.LL. 56