Alessandro Petretto. Università di Firenze

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1 Alessandro Petretto Università di Firenze

2 Premessa: di cosa stiamo parlando.. L acqua è un bene comune, rivale e ma non escludibile se non con l appropriata definizione di diritti di proprietà. Questi ultimi, prevedendo l esclusione tramite un sistema di prezzi, impediscono i noti fenomeni del sovrasfruttamento della risorsa (freeriding) del sottoinvestimento (hold-up) La proprietà della risorsa scarsa deve essere pubblica (bene demaniale) e deve consentire canoni di derivazione dell acqua possibilmente salati per limitarne l uso La gestione del servizio può essere affidata, tramite concessione, a imprese pubbliche, private o miste Il gestore, in ogni caso sottoposto a regolamentazione, deve stabilire prezzi all utenza in linea con i costi di produzione, per inviare i necessari segnali di scarsità e investire adeguatamente per contenere le perdite e aumentare la qualità della distribuzione, vedendosi riconosciuto un adeguato rendimento sul capitale investito Trattandosi di opere fredde, parte dell ammortamento degli investimenti può essere finanziato con un sussidio coperto da tassazione di scopo

3 L approccio economico standard Dal fallimento dei teoremi dell irrilevanza della proprietà => CB analysis Gli elementi base per la scelta della natura, pubblica e privata, della proprietà: in-house vs. impresa separata regolata (privata, mista, nonprofit) Infrastrutture pubbliche vs. private Il Public-Private-partnership approach Le evidenze empiriche

4 Teoremi dell Irrilevanza: la proprietà non conta [Williamson 1985]: la proprietà pubblica di un impresa può esattamente replicare le performance in termini di efficienza produttiva (cost-minimization) di una proprietà privata Fundamental theorem of privatization [Sappington-Stiglitz 1987]: a certe condizioni ( ideal setting ), tutti gli obiettivi in termini di efficienza produttiva, equita ed estrazione della rendita del monopolista possono essere conseguiti tramite una processo di delega (contracting out con una gara perfetta) a imprese private Entrambi I teoremi richiedono contratti completi, con nessun limite di commitment per i governi (CC) governi benevolenti (BG) Se non (CC) o/e non (BG) la proprietà conta Cost-Benefit

5 La proprietà conta : : la letteratura No CC with BG Laffont -Tirole (1991, 1993) Schmidt (1996a,b) Hart Shleifer-Vishny (1997) Besley -Ghatack (2001) No BG (private agenda) Shapiro -Willig (1990) Boycko-Shleifer-Vishny (1996) Shleifer - Vishny (1994) Teoria del fallimento del mercato vs. fallimento del governo

6 No CC: : Controllo del management e credibilità dell impegno governativo (Laffont e Tirole, Schmidt) Un policy maker benevolente intende realizzare un progetto sociale ma è in asimmetria informativa rispetto ai costi e ai benefici e si affida a un manager Il manager può realizzare un investimento in capitale umano con due destinazioni alternative: (i) trattenere i benefici per se (ii) esternalizzarli alla collettività In Benefici dell investimento (sunk cost) non sono nè verificabili nè contrattabili per cui il governo non si può impegnare (non è credibile) a non espropriarli al manager che risulta intrappolato nella relazione (hold-up) In caso di proprietà privata l impegno è credibile ma si inserisce una barriere informativa tra manager e governo che richiede una regolazione costosa, in termini di incentivi (vengono ammessi prezzi più elevati) => La proprietà privata acquista in credibilità di non appropriazione e quindi è più efficiente dal punto di vista produttivo ma è allocativamente meno efficiente per i meccanismi di rivelazione che riconoscono una rendita alla proprietà

7 Proprietà pubblica Not credible commitment G M Proprietà privata Revelation scheme costs G M Proprietà Barriera informativa

8 No BG: : La discrezionalità dei politici non benevolenti (Shapiro-Willig) In questo caso i politici hanno un agenda privata specifica che si sovrappone al benessere sociale Ma anche qui la separazione tra politici e il management di un impresa creazione di una barriera informativa (costosa) Cost-benefit della proprietà pubblica-privata Confrontare i costi del meccanismo di rivelazione (che distribuisce una rendita incentivante al proprietario) con i benefici della limitazione della capacità dei politici di orientare a proprio vantaggio l attività dell impresa Una proprietà privata (più regolamentazione) è socialmente desiderabile se è elevata la discrezionalità dei politici mentre l informazione privata detenuta dal proprietario è limitata

9 NO BG: : Agenda Privata del governo e il controllo politico dell impresa (Boycko, Shleifer e Vishny) Privatizzazione riallocazione dei diritti di controllo sull input di lavoro E politicamente meno costoso spendere i profitti in lavoro in esubero invece di allocarli al Tesoro (una politica possibile con un impresa pubblica) per generare nuovi sussidi per interferire nell impresa privata obbligandola a detenere lavoro in eccesso => Aumentare le imposte genera una forte competizione fra i politici La privatizzazione rende l interferenza politica più costosa e la collettività è meno cosciente dello spreco nell impresa pubblica di quanto non sia dell uso improprio della tassazione Accountability)

10 Analisi costi- benefici della privatizzazione di un infrastruttura pubblica (Hart et al. 1997) 1. G possiede l impresa costruttrice 2. G contratta con un impresa privata. In entrambi i casi G assume un M che può effettuare due tipi di investimenti: - i, accresce la qualità - e, riduce i costi, ma anche la qualità In 1. il dipendente pubblico ha minore incentivo ad impegnarsi in entrambe le innovazioni => hold up da parte di G. In 2. la proprietà privata incoraggia ad investire sia in e, che in i => M è meno soggetto all hold up da parte di G.

11 La scelta della struttura proprietaria (OS) La OS superiore è quella le cui distorsioni sono meno dannose. Equilibrio in caso di proprietà privata La proprietà privata implica un incentivo eccessivamente forte ad investire nella riduzione dei costi e un moderato incentivo ad impegnarsi nel miglioramento della qualità. Equilibrio in caso di proprietà pubblica La proprietà pubblica rimuove l eccessiva tendenza ad investire sia nella riduzione di costo che nel miglioramento della qualità.

12 Il partenariato pubblico-privato privato: : la letteratura La teoria dei contratti incompleti: bundling (P-P-P-) vs. unbundling Partneriato aggregato e separato : il costruttore è (non è) anche gestore Hart (2003), Bennett - Iossa (2006), Hoppe - Schimtz (2010) P-P-P P e finanza pubblica opere calde vs. opere fredde: il ruolo dei sussidi Sadka (2006), Engel- Fischer- Galetovic (2008)

13 BUILD -OPERATE Hart e successori Investimento PRODUTTIVO: Migliore qualità dell infrastruttura e riduzione dei costi. Investimento NON PRODUTTIVO: Riduce il costo dell operazione ma a scapito della qualità. L ottimo di FB richiede di investire nel primo (BM=CM( BM=CM) ) e non nel secondo 13

14 UNBUNDLING Il costruttore non èincentivato a sostenere il costo di nessuno dei due investimenti. PPP Il concessionario internalizzala riduzione dei costi dei due investimenti. SOTTO INVESTE: Perchénon può internalizzare i miglioramenti qualitativi. SOPRA INVESTE: Non può internalizzare la riduzione di qualità. Il contratto èammissibile solo se le caratteristiche della costruzione possono essere ben specificate e ben monitorate e verificate da parte della PA a costi bassi (ma essendo per lungo tempo, diventa costoso). Il contratto èammissibile solo se le Se la qualità del servizioèben specificata all inizio del contratto ( strumento efficace per premiare/penalizzare il fornitore dei servizi). 14

15 Performance relative di imprese pubbliche (SOE) e imprese private (POE) (Megginson- Netter, JEL, 2001, Armstrong- Sappington, JEL, 2006)) Congettura teorica 1: 1 POE più x-efficienti (minimizzazione dei costi e produttività) SOE più efficienti dal punto di vista allocativo (più vicine al MCP rule) e più adattabili ad obiettivi plurimi (se pur non sempre benevolenti ) Congettura teorica 2: 2 Nelle PU, quando non è possibile la concorrenza nel mercato, è generalmente preferibile la concorrenza per il mercato (monopolista scelto con asta) all impresa pubblica (valutazione dell in-house <= Antitrust) La ricerca empirica, se pur controversa, basata su metodologie cross-sectional sectional time-series interindustrial, conferma le due congetture

16 Scelte finanziarie, scelte tariffarie e investimenti e assetti proprietari Congettura teorica 3 Congettura teorica 3: Le imprese private regolate PR investono di più delle imprese pubbliche (in-house), per di più quando soggette a controlli di finanza pubblica (PSI) L analisi empirica mostra (Cambini-Rondi, Industria 2011 su EU, Bortolotti et al. JEMS 2011) : Le imprese PR aumentano l indebitamento per fini strategici, allo scopo di contenere la severità del regolatore, di conseguenza si osserva che aumentano i prezzi concessi dai regolatori il valore di mercato cresce con l indebitamento il volume degli investimenti cresce

17 Conclusioni L analisi economica standard non risolve, naturalmente, in modo univoco la scelta tra impresa pubblica e impresa privata regolata Mette in evidenza i possibili trade-off Isola la natura dei problemi coinvolti Fornisce indicazioni su cui fondare razionalmente la scelta Mette in guardia da pregiudizi e posizione ideologiche