INDICE pag. Introduzione... I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E I SUOI PRINCIPI

INDICE pag. Introduzione............................................ XI I. IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E I SUOI PRINCIPI 1. Evoluzione della pubblica amministrazione e del suo diritto................ 1 2. La nozione e i limiti della pubblica amministrazione.................... 2 2.1. La determinazione legislativa dei limiti della pubblica amministrazione....... 2 2.2. L organismo di diritto pubblico e l impresa pubblica................ 3 2.3. Bibliografia...................................... 5 3. Il principio di legalità.................................... 5 3.1. Versioni del principio di legalità........................... 5 3.2. L applicazione del principio di legalità da parte del giudice amministrativo..... 6 3.3. Il principio di legalità sostanziale......................... 8 3.4. Principio di legalità, legalismo e delegificazione, legalità europea.......... 8 3.5. Bibliografia...................................... 9 4. Il principio di imparzialità................................. 9 4.1. Manifestazioni del principio di imparzialità..................... 9 4.2. L applicazione del principio di imparzialità da parte del giudice amministrativo.. 10 4.3. La preventiva predisposizione dei criteri e la loro effettiva osservanza........ 10 4.4. Il principio di imparzialità eilsegretod ufficio................... 11 4.5. Gli usi strumentali dell imparzialità......................... 11 4.6. Bibliografia...................................... 12 II. LE FUNZIONI 1. Le trasformazioni delle funzioni amministrative....................... 13 2. Funzioni amministrative, poteri e privilegi......................... 14 2.1. Privilegi delle funzioni sovrane e mercato unico europeo............. 15 2.2. Funzioni amministrative e diritto ad un equo processo nella Convenzione europea dei diritti dell uomo................................... 16 2.3. I diritti speciali ed esclusivi nei servizi pubblici nella giurisprudenza costituzionale e comunitaria...................................... 17 2.4. Bibliografia...................................... 20 3. I destinatari delle funzioni................................. 20 3.1. Funzioni erogative e interessi di servizio pubblico.................. 21 3.2. La regolazione tutela interessi pubblici o interessi privati?............. 23 3.3. Bibliografia...................................... 25 4. La distribuzione delle funzioni amministrative....................... 25 4.1. Il criterio della materia................................ 26 4.2. Il principio di sussidiarietà.............................. 27 4.3. Bibliografia...................................... 30 5. Il conferimento ai privati di compiti di interesse generale................. 30 5.1. Limiti e condizioni del trasferimento di funzioni ai privati.............. 30 5.2. La tesi dell applicazione integrale del regime amministrativo............ 32 5.3. La tesi della salvaguardia delle garanzie sostanziali.................. 34 5.4. Bibliografia...................................... 35

VI DIRITTO AMMINISTRATIVO APPLICATO III. L ORGANIZZAZIONE 1. Premessa.......................................... 37 2. Legge e regolamento nella disciplina dell organizzazione ministeriale............ 38 2.1. La riforma dell ordinamento dei ministeri...................... 38 2.2. La riserva di legge prevista dall art. 97 cost. e la sua applicazione concreta..... 39 2.3. Il problema dei limiti della disciplina regolamentare nel caso del Ministero per i beni e le attività culturali................................. 41 2.4. I limiti della delegificazione............................. 43 2.5. Bibliografia...................................... 43 3. L assetto dell organizzazione periferica dello Stato..................... 44 3.1. La frammentazione delle strutture organizzative................... 44 3.2. La riforma dell organizzazione periferica dei ministeri................ 45 3.3. I diversi modelli organizzativi dell amministrazione periferica............ 49 3.4. Bibliografia...................................... 50 4. Le autorità indipendenti nell ordinamento costituzionale.................. 50 4.1. La legittimazione delle autorità indipendenti e le norme costituzionali sulla pubblica amministrazione................................... 51 4.2. Le autorità indipendenti quali istituzioni della libertà............... 52 4.3. La tesi della natura paragiurisdizionale delle autorità indipendenti......... 53 4.4. La tesi della legittimazione europea delle autorità indipendenti........... 55 4.5. Le tendenze dell ordinamento............................ 55 4.6. Bibliografia...................................... 58 5. L autonomia organizzativa degli enti locali......................... 58 5.1. La tesi dell autonomia organizzativa dell ente locale................. 61 5.2. La tesi degli interventi statali sull organizzazione amministrativa locale....... 63 5.3. Alcune considerazioni conclusive........................... 64 5.4. Bibliografia...................................... 65 6. La privatizzazione degli enti pubblici economici...................... 66 6.1. I controlli....................................... 67 6.2. La disciplina dell accesso agli atti.......................... 68 6.3. La giurisdizione.................................... 70 6.4. I problemi...................................... 71 6.5. Bibliografia...................................... 74 IV. IL PERSONALE 1. I temi e le questioni di fondo................................ 75 2. La natura giuridica degli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali.......... 77 2.1. Il problema: agli atti di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali si applica la legge sul procedimento amministrativo?....................... 77 2.2. La tesi pubblicistica................................. 78 2.3. La tesi intermedia.................................. 80 2.4. La tesi privatistica.................................. 81 2.5. Guida alla scelta della interpretazione preferibile e caratteri del ragionamento giuridico.......................................... 83 2.6. Bibliografia...................................... 87 3. La legittimità costituzionale della disciplina della dirigenza pubblica............ 87 3.1. Il problema: la relazione fiduciaria fra governo e dirigenti è compatibile con il principio costituzionale di imparzialità amministrativa?............... 87 3.2. L evoluzione normativa, le questioni di legittimità costituzionale, le pronunce della Corte costituzionale................................. 89 3.3. Disciplina della dirigenza, principi costituzionali e concezioni della democrazia... 95 3.4. Bibliografia...................................... 97

INDICE VII 4. Concorso pubblico e progressioni di carriera nel rapporto di lavoro privato con le pubbliche amministrazioni....................................... 98 4.1. Il problema: l accesso di un dipendente pubblico ad un posto di qualifica superiore è una assunzione?.................................. 98 4.2. La Costituzione e le ragioni del concorso pubblico (che la carriera non conosce).. 99 4.3. La privatizzazione e le ragioni della carriera (che il concorso non conosce).... 101 4.4. Gli orientamenti (e gli ondeggiamenti) della giurisprudenza della Corte di Cassazione........................................... 103 4.5. Verso un ritorno alle qualifiche funzionali?..................... 104 4.6. Bibliografia...................................... 106 V. LA FINANZA 1. Premessa: i temi e le questioni di fondo.......................... 109 2. La difficile attuazione della disciplina finanziaria europea................. 113 2.1. Il Patto di stabilità ecrescita............................. 115 2.2. Il Patto interno di stabilità e il ruolo della legge finanziaria............. 117 2.3. L attuazione del Patto interno di stabilità...................... 120 2.4. Gli altri strumenti adottati per rispondere alle richieste comunitarie........ 122 2.5. Bibliografia...................................... 125 VI. I BENI 1. Temi e questioni di fondo.................................. 127 2. L appartenenza dei beni pubblici.............................. 128 2.1. Forme di tutela dell appartenenza pubblica dei beni................. 129 2.2. Le società private proprietarie di beni pubblici................... 130 2.3. Il regime giuridico dei beni pubblici conferiti alla società Patrimonio dello Stato.. 131 2.4. Bibliografia...................................... 132 3. Dall appartenenza all uso dei beni pubblici......................... 133 3.1. Il vincolo di destinazione............................... 134 3.2. La scelta dell uso................................... 134 3.3. La scelta del concessionario: il diritto di insistenza................ 135 3.4. I diritti di passaggio sui beni pubblici....................... 137 3.5. Bibliografia...................................... 138 4. Le dismissioni........................................ 139 4.1. Le modalità di alienazione: la regola e le deroghe.................. 140 4.2. Le cartolarizzazioni.................................. 141 4.3. Bibliografia...................................... 142 VII. IL PROCEDIMENTO 1. La teoria del procedimento e la l. n. 241/1990....................... 143 2. Il termine del procedimento e il silenzio: la necessità della diffida............. 144 2.1. Il silenzio della pubblica amministrazione: una lacuna normativa gradualmente colmata........................................ 145 2.2. Il problema della diffida............................... 146 2.3. La tesi della necessità della diffida: a) le ragioni sostanziali............. 147 2.4. Segue: b) le ragioni processuali............................ 148 2.5. I problemi del silenzio................................ 150 2.6. Bibliografia...................................... 151 3. Il diritto d accesso ai documenti amministrativi: il limite della riservatezza......... 152 3.1. Accesso e riservatezza: due pesi massimi dell ordinamento............ 152

VIII DIRITTO AMMINISTRATIVO APPLICATO 3.2. Legge n. 241/1990 e Codice della riservatezza: rinvii incrociati........... 154 3.3. La (ambigua) disciplina del diritto d accesso..................... 154 3.4. La (imprecisa) disciplina della tutela dei dati personali............... 157 3.5. Prevalenza dell accesso o del bilanciamento?..................... 159 3.6. La tutela dei controinteressati............................ 163 3.7. Disciplina generale e discipline speciali dell accesso................. 164 3.8. I problemi del diritto d accesso........................... 165 3.9. Bibliografia...................................... 167 4. I procedimenti composti: il problema della tutela giurisdizionale.............. 167 4.1. Procedimenti amministrativi composti e processi amministrativi separati...... 168 4.2. «Ci sarà pure un giudice in Europa!»........................ 170 4.3. Procedimenti composti e rapporti tra ordinamenti.................. 172 4.4. L individuazione del giudice............................. 173 4.5. Il regime degli atti strumentali............................ 176 4.6. L amministrazione comunitaria eiprivati...................... 178 4.7. Il diritto applicabile................................. 180 4.8. Bibliografia...................................... 180 VIII. IL PROVVEDIMENTO 1. Lo sviluppo della nozione di provvedimento amministrativo................ 181 2. La motivazione: voto e giudizio negli esami e nei concorsi pubblici............ 183 2.1. Gli esami (e i voti) non finiscono mai........................ 183 2.2. Il problema: i voti devono essere motivati?..................... 184 2.3. Le due tesi contrapposte............................... 184 2.4. Schermaglie giurisprudenziali............................. 187 2.5. La soluzione intermedia............................... 189 2.6. Valutazioni comparative e non............................ 191 2.7. Garanzia ed efficienza................................ 193 2.8. Forma e sostanza della motivazione......................... 194 2.9. Bibliografia...................................... 195 3. L invalidità: la «illegittimità comunitaria»......................... 195 3.1. Il percorso della disapplicazione nella giurisdizione amministrativa......... 196 3.2. Il problema: il provvedimento contrastante con il diritto comunitario è annullabile o disapplicabile?.................................... 197 3.3. Le indicazioni della giurisprudenza.......................... 198 3.4. Il dibattito scientifico: a) le due tesi contrapposte.................. 199 3.5. Segue: b) la tesi intermedia.............................. 200 3.6. Il caso del bando di gara contrastante con il diritto europeo: la soluzione della giurisprudenza.................................... 202 3.7. Le distinzioni della giurisprudenza.......................... 204 3.8. Illegittimità comunitaria e potere di riesame..................... 205 3.9. Bibliografia...................................... 206 4. Le autorizzazioni: denuncia di inizio di attività e potere inibitorio dell amministrazione.. 207 4.1. La denuncia di inizio di attività: una sfida per la pubblica amministrazione..... 207 4.2. Il problema: l attività può ancora essere inibita dopo la scadenza del termine?... 208 4.3. La tesi negativa.................................... 208 4.4. La tesi affermativa.................................. 210 4.5. I problemi della denuncia di inizio di attività.................... 212 4.6. Bibliografia...................................... 214

INDICE IX IX. I CONTRATTI 1. I temi e le questioni di fondo................................ 217 2. I limiti di applicazione del diritto comunitario....................... 220 2.1. Le soglie contrattuali e il relativo regime..................... 220 2.2. Gli oggetti contrattuali................................ 223 2.3. Le parti pubbliche: le questioni dell organismo di diritto pubblico e dell in house providing....................................... 227 2.4. Le parti private e la questione dei collegamenti tra imprese............. 231 2.5. Le specifiche situazioni contrattuali......................... 233 2.6. Bibliografia...................................... 236 3. L impugnazione del bando di gara............................. 237 3.1. Punti di contatto e punti di dissonanza tra giurisprudenza nazionale e giurisprudenza comunitaria...................................... 239 3.2. Bibliografia...................................... 241 4. Le innovazioni gestionali e l uso delle nuove tecnologie.................. 241 4.1. L e-procurement.................................... 242 4.2. La centralizzazione degli acquisti........................... 246 4.3. Bibliografia...................................... 251 5. L allargamento dei criteri di aggiudicazione del contratto: i criteri socio-ambientali.... 251 5.1. Il diritto positivo comunitario e quello nazionale a confronto............ 253 5.2. Bibliografia...................................... 255 6. La sorte del contratto dopo l annullamento dell aggiudicazione.............. 255 6.1. Le diverse argomentazioni per un identica soluzione: la soddisfazione dell interesse dell impresa illegittimamente esclusa dall aggiudicazione............... 256 6.2. Bibliografia...................................... 258 X. I CONTROLLI 1. Temi e questioni di fondo.................................. 259 2. L estensione soggettiva del potere di controllo della Corte dei conti............ 260 2.1. La contestazione del potere di controllo....................... 261 2.2. La sottoposizione a controllo di enti non compresi fra quelli «a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria»............................ 261 2.3. L insindacabilità degli atti di controllo della Corte dei conti............. 263 2.4. La sindacabilità della decisione di sottoporre a controllo un ente pubblico..... 264 2.5. L esorbitanza dal potere di controllo......................... 265 2.6. Il rovescio della medaglia: la difesa delle prerogative di controllo.......... 266 2.7. Bibliografia...................................... 267 3. La deterrenza dei controlli di integrazione......................... 268 3.1. Il controllo sui contratti collettivi per i lavoratori pubblici.............. 268 3.2. Il contratto collettivo 2002-05 per il personale del comparto sanità......... 271 3.3. Controlli «senza misura»?.............................. 273 3.4. Bibliografia...................................... 276 4. I poteri della Corte dei conti davanti a norme di sospetta costituzionalità......... 277 4.1. L accesso alla Corte costituzionale dalla sede del controllo preventivo........ 277 4.2. Il divieto di accesso alla Corte costituzionale dalla sede del controllo successivo.. 279 4.3. Da controlli «senza misura» a controlli con «misura estrema»?.......... 280 4.4. Bibliografia...................................... 281 XI. LA RESPONSABILITAv 1. Temi e questioni di fondo.................................. 283

X DIRITTO AMMINISTRATIVO APPLICATO 2. Le situazioni soggettive risarcibili.............................. 287 2.1. Bibliografia...................................... 289 3. Quali danni produce l amministrazione?.......................... 289 3.1. Il danno da illegittimo diniego di autorizzazione................... 289 3.2. Il danno da «disturbo»............................... 290 3.3. Bibliografia...................................... 291 4. Azione di annullamento e azione di risarcimento: la pregiudizialità............ 292 4.1. Bibliografia...................................... 294 XII. LA GIUSTIZIA 1. I temi e le questioni di fondo................................ 295 2. La natura del ricorso straordinario............................. 296 2.1. I riflessi della giurisprudenza comunitaria su quella nazionale............ 298 2.2. Le implicazioni problematiche sottese alla natura amministrativa.......... 300 2.3. Bibliografia...................................... 302 3. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.................... 302 3.1. La Corte costituzionale alla ricerca della pubblica amministrazione-autorità... 304 3.2. Primi effetti ed incertezze interpretative derivanti dalla pronuncia del giudice delle leggi......................................... 306 3.3. Problemi e prospettive nell individuazione dei confini tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa................................. 308 3.4. Bibliografia...................................... 310 4. La tutela cautelare ante causam............................... 311 4.1. Ambito di applicazione dell ordinanza della Corte di giustizia e modalità procedurali di tutela cautelare ante causam nel processo amministrativo............. 312 4.2. Dalla strumentalità all autonomia della tutela cautelare............... 314 4.3. Bibliografia...................................... 316 ISTRUZIONI PER LA RICERCA GIURIDICA 1. Premessa.......................................... 317 2. Dove cercare le norme e la giurisprudenza europee.................... 317 3. Dove cercare le leggi e gli altri atti normativi dello Stato.................. 318 4. Dove cercare le leggi eiregolamenti delle regioni..................... 318 5. Dove cercare le sentenze e, in genere, i provvedimenti giudiziari.............. 318 6. Dove cercare i documenti di controllo della Corte dei conti e gli atti delle autorità indipendenti......................................... 319 7. Dove cercare gli scritti di dottrina............................. 320 8. Come procurarsi tutto ciò.................................. 320 Gli autori............................................. 323 Indice della giurisprudenza..................................... 325 Indice delle norme......................................... 329