Mario Pilade Chiti DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO Milano, Giuffrè, terza edizione, 2008 INDICE Presentazione della terza edizione...................................... xi Presentazione della seconda edizione..................................... xiii Presentazione della prima edizione...................................... xvii PARTE PRIMA Capitolo I L'INTERNAZIONALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Lo sviluppo delle organizzazioni internazionali e le Unioni internazionali amministrative.................................................... 3 2. Le forme recenti di organizzazioni internazionali........................ 9 3. Le organizzazioni internazionali economiche e l'omc.................... 13 4. Le organizzazioni internazionali regionali............................. 20 5. Il Consiglio d'europa e la tutela dei diritti dell'uomo....................
26 6. Gli accordi tra la Comunità europea e le organizzazioni internazionali........ 30 7. Il sistema amministrativo internazionale alla ricerca di un modello coerente.... 32 8. Le burocrazie internazionali...................................... 34 9. Globalizzazione e sovranità....................................... 39 10. Amministrazione nazionale, amministrazioni internazionali e amministrazione europea: una nuova prospettiva.................................... 45 Capitolo II LA COMUNITÀ EUROPEA QUALE ORIGINALE ORGANIZZAZIONE SOVRANAZIONALE 1. I caratteri evolutivi delle organizzazioni internazionali.................... 49 2. Le peculiarità della Comunità europea............................... 3. Il contributo della Corte di giustizia alla definizione dell'ordinamento giuridico comunitario.................................................. 4. Il rafforzamento della integrazione europea a partire dall'atto Unico......... 5. Il Trattato di Maastricht e l'unione europea.......................... 6. Il processo di integrazione europea per tappe: il Trattato di Amsterdam....... 51 57 61 63
70 7. Segue: il Trattato di Nizza e la Carta dei diritti fondamentali............... 74 8. La revisione dei Trattati......................................... 78 9. La partecipazione della Comunità europea alle organizzazioni internazionali.... 83 10. Lo Spazio giuridico europeo...................................... 90 11. Il difficile cammino verso il riassetto costituzionale dell'unione. Il Trattato di Lisbona..................................................... 94 Capitolo III I CARATTERI DELL'ORDINAMENTO GIURIDICO COMUNITARIO ED I RAPPORTI CON L'ORDINAMENTO ITALIANO 1. La Comunità europea come ordinamento giuridico...................... 99 2. La preminenza del diritto comunitario sul diritto nazionale................ 101 3. La diretta applicabilità delle norme comunitarie........................ 105 4. L'efficacia diretta delle norme comunitarie............................ 106 5. L'interpretazione del diritto nazionale in senso conforme al diritto comunitario.. 113 6. La tutela dei diritti fondamentali................................... 117
7. La Carta dei diritti fondamentali................................... 120 8. I diritti fondamentali nei recenti Trattati............................. 123 9. Il valore giuridico della CEDU nella giurisprudenza della Corte costituzionale.. 125 10. La problematica tutela dei diritti nel sistema multilivello dei pubblici poteri.... 127 11. La responsabilità extracontrattuale per violazione del diritto comunitario...... 129 12. Questioni della preminenza del diritto comunitario sul diritto italiano. L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale............................. 138 13. La disapplicazione del diritto nazionale contrastante con il diritto comunitario.. 145 14. Disapplicazione/non applicazione e giudizio di costituzionalità.............. 150 15. La non disapplicabilità delle norme nazionali contrastanti con la CEDU...... 16. Per una nuova disciplina dei rapporti tra ordinamento italiano ed ordinamento comunitario.................................................. Capitolo IV DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO E DIRITTI AMMINISTRATIVI NAZIONALI 1. La Comunità europea quale Comunità di diritto amministrativo............ 151 153 157
2. I caratteri principali del diritto amministrativo europeo................... 164 3. La dimensione europea delle scienze giuridiche e le peculiarità della scienza del diritto amministrativo........................................... 168 4. Dalle divergenze alle convergenze nel diritto amministrativo............... 172 5. La critica al fenomeno della convergenza ed i suoi limiti.................. 177 6. Lo sviluppo del diritto amministrativo dell'integrazione................... 179 7. Il Trattato di Lisbona e le basi costituzionali del diritto amministrativo europeo. 183 8. Verso il diritto amministrativo globale............................... 186 9. Alcune conclusioni............................................. 189 PARTE SECONDA Capitolo V LE FONTI 1. Il pluralismo delle fonti del diritto amministrativo....................... 195 2. Le peculiarità delle fonti nell'ordinamento comunitario................... 198 3. Il quadro delle fonti comunitarie................................... 200
4. I Trattati comunitari............................................ 205 5. I Trattati come «costituzione» comunitaria........................... 207 6. Segue: una «costituzione in trasformazione».......................... 209 7. I principi generali.............................................. 214 8. Gli atti delle istituzioni comunitarie. I regolamenti...................... 220 9. Segue: le direttive.............................................. 226 10. L'attuazione dei regolamenti e delle direttive.......................... 230 11. Gli altri atti delle istituzioni...................................... 231 12. Le decisioni quadro e le fonti nel TUE............................... 237 13.Le tecniche di legislazione nella Comunità europea ed i riflessi per il diritto nazionale..................................................... 240 14. Le proposte per una sistemazione delle fonti........................... 242 15. Le fonti nel Trattato costituzionale e nel Trattato di Lisbona............... 244 16. L'attuazione del diritto comunitario nell'ordinamento nazionale.............
250 17. L'adeguamento al diritto comunitario con il sistema della «legge comunitaria».. 252 18. La riforma costituzionale del 2001: innovazione o conferma?............... 257 Capitolo VI LE FUNZIONI 1. Le funzioni pubbliche comunitarie.................................. 263 2. La funzione di indirizzo politico comunitario.......................... 267 3. Le altre funzioni pubbliche nel vigente diritto comunitario................. 270 4. La funzione normativa.......................................... 272 5. La funzione amministrativa....................................... 6. L'equilibrio istituzionale della Comunità e le basi costituzionali per l'amministrazione.................................................... 7. Le articolazioni della funzione amministrativa comunitaria................ 8. Le funzioni di prestazione e i pubblici servizi.......................... 9. Le funzioni nei settori della politica estera, della cooperazione giudiziaria e degli affari interni................................................. 279 284 287 291 296
Capitolo VII LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1. Una difficile problematica........................................ 301 2. La definizione tradizionale di pubblica amministrazione.................. 304 3. I successivi sviluppi ordinamentali e di diritto positivo.................... 307 4. La definizione di pubblica amministrazione per enumerazione legislativa. Dalla natura del soggetto ai caratteri della fattispecie......................... 310 5. La pubblica amministrazione nel diritto comunitario..................... 313 6. L'accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione................... 319 7. Le amministrazioni aggiudicatrici nel diritto degli appalti pubblici........... 323 8. Lo Stato e la pubblica amministrazione in altri contesti normativi comunitari e nella giurisprudenza sugli effetti diretti delle direttive..................... 327 9. Le influenze sull'ordinamento italiano: l'organismo di diritto pubblico; la diversa rilevanza giuridica dei soggetti; gli affidamenti in house; i limiti alle politiche di privatizzazione................................................ 332 10. Talune conclusioni............................................. 341 Capitolo VIII L'ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA
1. L'affermazione dell'amministrazione comune dell'ordinamento europeo....... 343 2. L'iniziale marginalità delle tematiche dell'organizzazione e le ragioni della recente evoluzione............................................... 345 3. Il piano di esame. Alla ricerca dell'esecutivo comunitario.................. 349 4. L'organizzazione della Commissione. Le Direzioni generali ed i servizi........ 358 5. Segue: le agenzie esecutive........................................ 360 6. Gli apparati serventi delle altre istituzioni europee...................... 362 7. I comitati e la ``comitologia''...................................... 364 8. Le agenzie europee............................................. 367 9. Gli ``altri organi'' previsti dai Trattati............................... 373 10. Le autorità indipendenti......................................... 379 11. Segue: il Mediatore europeo...................................... 381 12. Gli organi dell'unione economica e monetaria......................... 383 13. La Banca centrale europea e il Sistema europeo di Banche centrali...........
385 14. La Banca europea degli investimenti ed il ``Gruppo BEI''................. 388 15. La Banca europea per la ricostruzione e sviluppo....................... 391 16. Il concorso dei privati alle funzioni amministrative. Cenni................. 391 17. I rapporti con le amministrazioni nazionali. I sistemi comuni europei e il Metodo aperto di coordinamento..................................... 392 18. L'influenza sull'organizzazione amministrativa nazionale.................. 394 19. L'amministrazione per il coordinamento delle politiche comunitarie.......... 399 20. Regioni e politiche comunitarie.................................... 408 Capitolo IX LA FINANZA E IL PERSONALE 1. I mezzi dell'azione amministrativa.................................. 415 2. La finanza................................................... 417 3. I caratteri generali delle disposizioni finanziarie e di bilancio............... 419 4. Le disposizioni dei Trattati....................................... 421
5. Gli altri atti rilevanti........................................... 424 6. Il bilancio e le entrate comunitarie.................................. 427 7. Le spese..................................................... 431 8. I principi del bilancio comunitario.................................. 434 9. Le autorità di bilancio.......................................... 439 10. Segue: i modi di esecuzione del bilancio.............................. 445 11. Le novità della Costituzione europea e il Trattato di Lisbona............... 446 12. La finanza e l'integrazione con le amministrazioni nazionali................ 447 13. Il vincolo comunitario sulla finanza nazionale.......................... 449 14. Il personale.................................................. 453 15. Gli atti che disciplinano il personale comunitario....................... 455 16. I caratteri generali della disciplina del personale. I funzionari permanenti...... 457 17. Gli altri agenti e le figure atipiche.................................. 463
18. La riforma generale dello Statuto dei funzionari e degli altri agenti europei..... 464 19. La tutela nelle controversie dell'impiego comunitario..................... 467 20. Analogie e differenze con il pubblico impiego nazionale................... 469 21. La Funzione pubblica e lo Spazio amministrativo europeo................. 470 Capitolo X PROCEDIMENTI E ATTI AMMINISTRATIVI 1. Il modesto rilievo iniziale della tematica del procedimento nel diritto comunitario......................................................... 473 2. Le ragioni della successiva evoluzione............................... 475 3. Le disposizioni dei Trattati rilevanti per il procedimento.................. 480 4. I principi generali elaborati dalla giurisprudenza comunitaria............... 487 5. La Carta dei diritti fondamentali e la Costituzione europea................ 498 6. Il diritto di accesso............................................. 500 7. Le fasi del procedimento......................................... 506 8. I procedimenti amministrativi nazionali e l'influenza comunitaria............
510 9. Segue: i principi generali di diritto comunitario e la disciplina nazionale del procedimento amministrativo........................................ 515 10. I procedimenti composti......................................... 519 11. Il dibattito sulla codificazione del procedimento........................ 523 12. Disciplina comunitaria e modelli di procedimento....................... 524 13. Gli atti amministrativi comunitari.................................. 527 14. Le decisioni.................................................. 530 15. Raccomandazioni e pareri........................................ 534 16. L'invalidità degli atti amministrativi comunitari........................ 538 17. L'invalidità degli atti amministrativi nazionali in contrasto con il diritto comunitario. Le premesse............................................. 542 18. I recenti sviluppi giurisprudenziali comunitari e nazionali................. 19. Altri aspetti del regime degli atti amministrativi nazionali sotto l'influenza comunitaria...................................................... PARTE TERZA 550 570
Capitolo XI LA TUTELA GIURISDIZIONALE 1. La rilevanza della tutela giurisdizionale nel sistema comunitario............. 577 2. La composizione della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado....... 580 3. La posizione dei giudici e l'organizzazione della Corte e del Tribunale........ 4. L'attività della Corte e del Tribunale e le proposte per una diversa organizzazione giurisdizionale............................................ 5. Le riforme del giudiziario europeo introdotte dal Trattato di Nizza.......... 6. Le norme sulla giurisdizione nel Trattato costituzionale e nel Trattato di Lisbona...................................................... 7. La tutela degli «amministrati»: ordine degli argomenti................... 8. L'azione di annullamento........................................ 9. La legittimazione a ricorrere...................................... 10. Il regime processuale........................................... 11. L'eccezione di invalidità......................................... 12. Il ricorso in carenza............................................ 586 588 590 597 603 605 613 615 622
624 13. L'azione di danno per responsabilità contrattuale ed extracontrattuale. Questioni generali..................................................... 627 14. La responsabilità extracontrattuale della Comunità...................... 629 15. La responsabilità extracontrattuale degli Stati membri.................... 16. Gli sviluppi della responsabilità extracontrattuale degli Stati membri per violazione del diritto comunitario...................................... 17. Le conseguenze della giurisprudenza comunitaria sul regime della responsabilità extracontrattuale nei diritti nazionali................................ 18. Gli sviluppi del caso Francovich.................................... 19. La questione della risarcibilità degli interessi legittimi.................... 20. Casi di giurisdizione piena di merito del giudice comunitario............... 21. La questione di validità degli atti comunitari tramite la procedura di rinvio pregiudiziale.................................................... 22. L'interpretazione del diritto comunitario attraverso la procedura di rinvio pregiudiziale.................................................... 23. Le «giurisdizioni» competenti per il rinvio pregiudiziale.................. 634 636 645 647 651 661 663 666 669
24. Le condizioni del rinvio pregiudiziale................................ 677 25. Gli effetti delle sentenze pregiudiziali................................ 26. La procedura di rinvio pregiudiziale e la creazione di un sistema giudiziario europeo...................................................... 27. L'influenza sul diritto processuale nazionale........................... 28. L'effettività della tutela e gli strumenti cautelari........................ 29. I nuovi poteri del giudice nazionale sulle questioni comunitarie............. 30. Lo sviluppo di forme di tutela non giurisdizionale....................... Abbreviazioni di periodici ed enciclopedie................................. Bibliografia...................................................... Indice della giurisprudenza comunitaria citata.............................. Indice analitico................................................... 681 683 689 698 705 709 713 715 741 751
PRESENTAZIONE DELLA TERZA EDIZIONE Il periodo intercorso dalla precedente edizione è contrassegnato dalla difficile evoluzione dell'unione europea e dallo sviluppo delle problematiche oggetto del libro, nella normazione, nella giurisprudenza e nella scienza giuridica. Il cammino dell'integrazione europea è stato rallentato dalle note vicende che hanno portato all'``abbandono'' del Trattato costituzionale ed alla successiva approvazione del Trattato di Lisbona; di cui peraltro, allo stato, è incerta l'entrata in vigore. Quasi per contrappeso, come già avvenuto in passato, ha ripreso lena l'integrazione tramite l'amministrazione ed il suo diritto. La giurisprudenza comunitaria è nuovamente vivace ed originale, tanto su questioni settoriali quanto su temi generali e di principio. Con le debite differenze, l'attuale situazione sembra nuovamente valorizzare il metodo di approccio funzionale ed ``amministrativo'' del primo decennio di integrazione europea. La scienza giuridica sta dando un sostanzioso contributo all'evoluzione ora indicata, con una non casuale ``scoperta'' in tutti gli Stati membri dei temi solitamente riassunti con l'espressione diritto amministrativo europeo. Sono ormai diffusi manuali e trattati organici sulla materia, nuove riviste specializzate hanno visto la luce ed innumerevoli sono le monografie e gli studi caratterizzati in senso europeo. Un decennio or sono, nella presentazione della prima edizione di questo volume si dava conto in riferimento alla situazione dell'epoca che i temi trattati erano ancora assai controversi; addirittura contestati da una parte non irrilevante degli studiosi. La situazione è oggi del tutto diversa, con legittima soddisfazione di chi a ciò ha contribuito. L'impianto del libro è, nell'insieme, invariato nell'attesa dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona; da cui discenderanno generali e sostanziose innovazioni, avendo tale Trattato ripreso gran parte delle originali soluzioni del Trattato costituzionale del 2004. Tuttavia, oltre alla necessaria integrazione del testo con le tante questioni sviluppatesi nel recente periodo, si è proseguito con il rafforzamento dell'analisi dei profili del diritto nazionale influenzati dal diritto europeo (ed in taluni casi su questi influenti); a mò di bilanciamento dell'iniziale approccio privilegiato ai temi prettamente europei, all'epoca assai poco noti e studiati. Si è cercato, inoltre, di elaborare le fondamenta del nuovo diritto amministrativo comune che corrisponde all'avvenuta integrazione degli ordinamenti giuridici. Al momento, tale ricostruzione è appena embrionale; ma i molti studi che in tutta Europa vi si stanno dedicando favoriscono un fruttifero sviluppo. Ho avuto modo di trattare e discutere gli argomenti esaminati nel libro in molte sedi scientifiche europee ed internazionali, verificando ovunque uno straordinario interesse e la presenza di una nuova generazione di studiosi irreversibilmente ``europeizzati''. Sono debitore ad essi ed ai Colleghi tanti da non poter essere ricordati singolarmente di critiche costruttive e stimoli nuovi. Gli apparati finali sono dovuti anche in questa edizione a Sebastiano Faro, ricercatore dell'ittig del CNR, cui rinnovo la mia gratitudine. Montopoli Val d'arno, estate 2008