Il Diritto in Schemi diretti da Roberto GAROFOLI
Nella stessa collana - DIRITTO COSTITUZIONALE E PUBBLICO - DIRITTO PRIVATO/DIRITTO CIVILE - DIRITTO PENALE - DIRITTO PROCESSUALE CIVILE - DIRITTO PROCESSUALE PENALE - DIRITTO AMMINISTRATIVO - DIRITTO COMMERCIALE - DIRITTO TRIBUTARIO - DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA - DIRITTO DEL LAVORO, SINDACALE E DELLA PREVIDENZA SOCIALE - DIRITTO ECCLESIASTICO - DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO E PROCESSUALE
Stefania GRASSELLI Schemi di DIRITTO AMMINISTRATIVO Aggiornato a: D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) L. 6 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) D.L. 19 giugno 2015, n. 78, convertito in L. 6 agosto 2015 n. 125 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali) ed alla più recente giurisprudenza 2015 2016 III edizione 2016 Aggiornamento a cura di Cristiana Apostolo
SOMMARIO PARTE PRIMA I. FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO 3 1. Nozione 3 2. Le fonti 3 3. La C.E.D.U. 5 3.1. Analogie e differenze (tabella: UE/CEDU) 5 4. Fonti dell ordinamento nazionale 6 4.1. Fonti di rango costituzionale 6 5. Fonti del diritto dell Unione Europea 6 5.1. Classificazione 6 6. Fonti primarie 8 7. Fonti secondarie 8 7.1. Regolamenti: caratteri e classificazione 8 7.2. Analogie e differenze (tabella: atti normativi / atti amministrativi generali) 11 7.3. Regolamenti statali 12 7.4. Regolamenti regionali 12 7.5. Regolamenti comunali 13 7.6. Regime impugnatorio e disapplicabilità dei regolamenti 13 7.7. Statuti 14 7.8. Ordinanze contingibili ed urgenti 14 Riquadro di approfondimento Quali sono i poteri di ordinanza del sindaco? 15 7.9. Analogie e differenze (tabella: ordinanze contingibili ed urgenti / atti necessitati) 15 8. Testi unici e codici 16 9. Atti di incerta collocazione tra le fonti 17 10. Norme interne 17 10.1. Circolari 17 Riquadro di approfondimento Qual è il regime impugnatorio delle circolari? 19 11. Consuetudine 19 12. Prassi amministrativa 19 13. Interpretazione, integrazione ed applicazione del diritto amministrativo 20 II. ORGANIZZAZIONE E STRUTTURA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 21 1. Nozione 21 1.1. Evoluzione del sistema amministrativo italiano 21 VI
1.2. Modello costituzionale 22 2. Lo Stato 23 2.1. Le funzioni 23 2.2. Analogie e differenze (tabella: atti politici/atti di alta amministrazione) 25 3. Amministrazione statale 27 3.1. Struttura dell amministrazione statale 28 3.2. Struttura dell amministrazione statale centrale 28 3.3. Organi costituzionali ed organi a rilevanza costituzionale 33 3.4. Struttura dell amministrazione statale periferica 38 4. Pluralismo istituzionale della pubblica amministrazione 39 4.1. Indici di pubblicità 40 4.2. Caratteri 41 4.3. Rapporti intersoggettivi tra amministrazioni 42 5. Organo 43 5.1. Natura giuridica 43 5.2. Classificazione 43 5.3. Relazioni interorganiche 44 Riquadro di approfondimento Esiste un principio generale di prorogatio? 44 6. Rapporto organico 45 7. Ufficio 45 7.1. Analogie e differenze (tabella: organo / ufficio) 45 8. Rapporto di servizio 46 8.1. Analogie e differenze (tabella: rapporto organico / rapporto di servizio) 46 Riquadro di approfondimento Cosa è il munus? 47 9. Competenza 47 9.1. Classificazione 48 9.2. Trasferimento 48 9.3. Difetto di competenza 49 9.4. Conflitto di competenza 50 10. Funzionario di fatto 50 10.1. Regime di imputabilità degli atti 51 10.2. Compenso 51 11. Enti territoriali 52 12. Amministrazione comunale 52 13. Amministrazione provinciale 54 Riquadro di approfondimento È possibile fondere, creare o modificare nuovi enti locali? 57 14. Amministrazione delle città metropolitane 58 Riquadro di approfondimento Qual è lo status di Roma capitale della Repubblica? 59 15. Amministrazione regionale 59 VII
16. Controlli 67 17. Altri enti locali 71 18. Autorità amministrative indipendenti 72 18.1. Ratio 74 18.2. Funzioni 74 18.3. Disciplina procedimentale 75 18.4. Tutela giurisdizionale 75 18.5. Tutela giustiziale 76 III. MODULI ORGANIZZATIVI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 77 1. Intervento pubblico nell economia 77 2. Enti pubblici in forma societaria 80 3. Privatizzazione 81 4. Esternalizzazione 81 Riquadro di approfondimento Quali sono i soggetti pubblici di matrice europea? 82 5. Affidamento in house 82 5.1. Requisiti 83 6. Servizi pubblici 84 7. Servizi pubblici locali 85 7.1. Modalità di gestione e di affidamento 85 7.2. Disciplina: evoluzione 85 IV. RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 88 1. Nozione 88 2. Rapporto di impiego pubblico 88 2.1. Tutela giurisdizionale 89 Riquadro di approfondimento Il risarcimento del danno da mobbing a quale giurisdizione appartiene? 89 3. Rapporto di impiego privatizzato 90 3.1. Disciplina: evoluzione 90 Riquadro di approfondimento In cosa consiste il sistema di valutazione delle performances? 93 3.2. Atti di macro organizzazione e di micro organizzazione 94 3.3. Contrattualizzazione del rapporto individuale di lavoro 95 3.4. Accesso al lavoro: il concorso 99 4. Svolgimento del rapporto di impiego 100 5. Dirigenza 101 5.1. Disciplina: evoluzione 101 VIII
5.2. Responsabilità dirigenziale 102 Riquadro di approfondimento Esiste ancora il cd. spoil system? 103 6. Responsabilità 103 7. Tutela giurisdizionale 105 V. BENI PUBBLICI 106 1. Nozione 106 2. Beni pubblici strictu sensu 106 2.1. Criteri di individuazione 106 3. Beni demaniali 107 3.1. Classificazione 107 3.2. Regime giuridico 108 Riquadro di approfondimento Cos è il federalismo demaniale? 108 4. Beni patrimoniali indisponibili 109 4.1. Classificazione 109 4.2. Regime giuridico 109 5. Beni patrimoniali disponibili 110 5.1. Regime giuridico 110 6. Diritti reali pubblici su beni altrui 110 6.1. Diritti demaniali su beni altrui 110 7. Beni di interesse pubblico 111 8. Utilizzazione dei beni pubblici 111 9. Tutela dei beni pubblici 112 10.Tutela giurisdizionale 112 PARTE SECONDA VI. PRINCIPI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA 115 1. Attività amministrativa 115 1.1. Attività di diritto pubblico e di diritto privato 115 2. Principi costituzionali 116 2.1. Analogie e differenze (tabella: potere implicito / atto amministrativo implicito) 118 3. Principi comunitari 120 4. Semplificazione amministrativa 121 4.1. Informatizzazione della pubblica amministrazione 123 5. Discrezionalità amministrativa 126 5.1. Analogie e differenze (tabella: regole di legittimità / regole di merito) 127 6. Discrezionalità tecnica 127 6.1. Analogie e differenze (tabella: discrezionalità tecnica / mero accertamento tecnico) 128 IX
Riquadro di approfondimento In cosa si sostanzia il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica? 128 7. Discrezionalità mista 129 VII. PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 130 1. Nozione 130 Riquadro di approfondimento Qual è l ambito di applicazione della legge sul procedimento amministrativo? 131 1.1. Procedimento amministrativo ex l. 241/1990 131 2. Fasi del procedimento amministrativo 133 2.1. Responsabile del procedimento 135 2.2. Comunicazione di avvio del procedimento 135 2.3. Preavviso di rigetto 136 3. Conferenza di servizi 137 3.1. Classificazione 138 4. Diritto di accesso 138 4.1. Principio di trasparenza 139 4.2. Natura giuridica 140 4.3. Soggetti 141 4.4. Oggetto 141 4.5 Esercizio 142 4.6. Limiti 142 Riquadro di approfondimento Come si atteggia il rapporto tra accesso e riservatezza? 142 4.7. Tutela 143 Riquadro di approfondimento Cos è l URP? 144 4.8. Accesso civico 144 VIII. SILENZIO AMMINISTRATIVO E S.C.I.A. 146 1. Nozione 146 2. Silenzio inadempimento 147 Riquadro di approfondimento Quali sono i presupposti sostanziali dell obbligo di provvedere? 149 2.1. Tutela giurisdizionale 150 3. Silenzio assenso 150 3.1. Tutela giurisdizionale 151 4. Silenzio assenso endoprocedimentale 151 5. Segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.) 152 5.1. Ambito di applicazione e procedimento 152 5.2. Natura giuridica e tutela del terzo 154 5.3. Analogie e differenze (tabella: silenzio assenso / s.c.i.a.) 155 X
IX. PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO 157 1. Atto amministrativo 157 2. Classificazione 158 3. Caratteri del provvedimento amministrativo 159 4. Elementi essenziali 161 Riquadro di approfondimento In cosa consiste l obbligo della motivazione? 162 5. Requisiti 163 Riquadro di approfondimento Cos è l atto di conferma? 163 6. Autorizzazione 164 6.1. Figure affini 165 7. Concessione 166 7.1. Figure affini 167 8. Provvedimenti ablatori 168 9. Atti non provvedimentali 170 9.1. Pareri 171 9.2. Analogie e differenze 172 Riquadro di approfondimento Cosa sono le leggi provvedimento? 173 X. PATOLOGIA DELL ATTO AMMINISTRATIVO 174 1. Nozione e categorie patologiche 174 2. Nullità 175 3. Annullabilità 177 Riquadro di approfondimento Qual è la disciplina dei vizi non invalidanti? 179 4. Invalidità derivata 179 5. Invalidità sopravvenuta 180 6. Incompatibilità del provvedimento amministrativo con il diritto dell U.E. 180 7. Vizi di merito: inopportunità 181 8. Autotutela amministrativa 182 8.1. Annullamento d ufficio 183 8.2. Revoca 184 8.3. Abrogazione 185 8.4. Decadenza 185 8.5. Mero ritiro 186 9. Atti di convalescenza 186 10. Atti di conservazione 187 XI. CONTROLLI 189 1. Nozione 189 2. Controllo sugli atti 190 XI
3. Controllo di gestione 192 3.1. Controllo interno 192 3.2. Controllo esterno 193 XII. ACCORDI 194 1. Nozione 194 2. Accordi tra P.A. e privato 194 2.1. Analogie e differenze (tabella: accordi/contratti di diritto pubblico) 196 3. Accordi tra pubbliche amministrazioni 196 XIII. CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 199 1. Capacità di diritto privato della P.A. 199 1.1. Analogie e differenze (tabella: contratti / accordi) 199 2. Codice dei contratti pubblici 200 2.1. Ambito di applicazione 201 Riquadro di approfondimento Cosa è la Stazione Unica Appaltante (S.U.A.)? 203 3. Procedimento ad evidenza pubblica 204 3.1. Delibera a contrarre 204 3.2. Bando di gara 205 3.3. Partecipazione alla procedura e sistemi di aggiudicazione 205 3.4. Aggiudicazione, stipulazione ed approvazione del contratto 207 Riquadro di approfondimento Cosa è l Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti e qual è la nuova disciplina dei soggetti aggregatori? 209 4. Forme di tutela 209 Riquadro di approfondimento Qual è la sorte del contratto a seguito dell annullamento dell aggiudicazione? 211 XIV. GOVERNO DEL TERRITORIO ED ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ 213 1. Ambiente e governo del territorio 213 2. Urbanistica ed attività di pianificazione 214 2.1. Analogie e differenze (tabella: zonizzazione/ localizzazione) 215 Riquadro di approfondimento In cosa consiste la perequazione urbanistica? 216 3. Edilizia 216 4. Espropriazione per pubblica utilità 218 4.1. Caratteri 220 4.2. Procedimento 221 4.3. Retrocessione 222 4.4. Indennità di espropriazione 222 4.5. Occupazione d urgenza 224 XII
4.6. Occupazione strumentale 224 4.7. Occupazione appropriativa ed usurpativa 224 4.8. Acquisizione sanante 225 PARTE TERZA XV. RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 231 1. Nozione 231 2. Natura giuridica 231 Riquadro di approfondimento È riconosciuta la responsabilità della P.A. per la lesione di diritti soggettivi? 233 3. Tecniche risarcitorie 234 4. Riparto di giurisdizione 235 Riquadro di approfondimento Cosa è la questione della pregiudiziale amministrativa? 236 5. Responsabilità da atto lecito 236 6. Responsabilità nei confronti della P.A. 237 6.1. Responsabilità del pubblico dipendente 237 6.2. Illecito amministrativo 238 PARTE QUARTA XVI. RICORSI AMMINISTRATIVI 243 1. Funzione giustiziale 243 1.1. Analogie e differenze (tabella: tutela giurisdizionale / tutela giustiziale) 243 2. Ricorsi amministrativi: tipologie, classificazione e presupposti 245 2.1. Procedimento 247 3. Ricorso gerarchico proprio 247 4. Ricorso gerarchico improprio 249 5. Ricorso in opposizione 249 6. Ricorso straordinario al Capo dello Stato 249 XVII. TUTELA GIURISDIZIONALE E RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA G.A. E G.O. 252 1. Situazioni giuridiche soggettive 252 1.1. Diritto soggettivo 252 1.2. Interesse legittimo 253 1.3. Interessi superindividuali 256 1.4. Analogie e differenze (tabella: azione di classe del consumatore / class action pubblica) 258 XIII
2. Riparto di giurisdizione 260 Riquadro di approfondimento Qual è la disciplina della translatio judicii? 263 2.1. Tecniche di tutela 263 3. Giurisdizione ordinaria 264 3.1. Poteri del giudice ordinario 266 Riquadro di approfondimento In cosa consiste il sindacato del giudice penale sugli atti amministrativi? 267 3.2. Azioni esperibili 268 Riquadro di approfondimento È ammessa l esecuzione forzata nei confronti della P.A.? 269 4. Giurisdizione amministrativa 269 4.1. Giurisdizione generale di legittimità 270 4.2. Giurisdizione esclusiva 270 4.3. Giurisdizione di merito 271 XVIII. PROCESSO AMMINISTRATIVO 273 1. Nozione 273 2. Parti 274 3. Giudice competente 275 Riquadro di approfondimento Come deve essere rilevata l incompetenza? 276 4. Ricorso 276 5. Processo 278 6. Mezzi di impugnazione 281 7. Riti speciali 281 7.1. Giudizio di ottemperanza 281 7.2. Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi 284 7.3. Tutela contro l inerzia della pubblica amministrazione 284 7.4. Procedimento di ingiunzione 284 7.5. Riti abbreviati 284 8. Tutela cautelare 285 Riquadro di approfondimento Quali sono le caratteristiche del giudicato amministrativo? 286 XIX. GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI 288 1. Nozione 288 2. Tribunali delle acque 288 3. Commissioni tributarie 289 4. Giurisdizione sportiva 290 Indice analitico 291 XIV