DOMENICO CROCCO PROFILI GIURIDICI DEL CONTROLLO DI EFFICIENZA AMMINISTRATIVA JOVENE EDITORE NAPOLI 2012
INDICE Prefazione di Michael Sciascia... p. XI Premessa introduttiva...» 1 CAPITOLO PRIMO L EFFICIENZA DELL AMMINISTRAZIONE PUBBLICA QUALE VALORE FONDAMENTALE POSTO A PRESIDIO DEL CORRETTO ESERCIZIO DEL POTERE AMMINISTRATIVO (E, DUNQUE, DELLA GESTIONE DELLE RISORSE PUBBLICHE) E CONDIVISO ANCHE DALL ORDINAMENTO COMUNITARIO EUROPEO 1. Premessa...» 13 2. L interpretazione del principio di buon andamento di cui all art. 97 Cost. e la sua corrispondenza concettuale con la nozione di efficienza amministrativa...» 14 3. Il principio di «buon andamento-efficienza» quale regola generale di corretto esercizio del potere amministrativo, recepita anche dall ordinamento comunitario europeo...» 22 CAPITOLO SECONDO LA «MANAGERIALITÀ» NELL AMMINISTRAZIONE PUBBLICA QUALE REQUISITO NECESSARIO PER LA REALIZZAZIONE DEL BUON ANDAMENTO (E DUNQUE DELL EFFICIENZA) DELLA GESTIONE DELLE RISORSE PUBBLICHE. UN ESIGENZA DI CARATTERE STRUMENTALE NEL PUBBLICO IMPIEGO TRA RIVOLUZIONE CULTURALE ED INTRODUZIONE DI TECNOLOGIE INFORMATICHE 1. Premessa. La creazione di una vera e propria cultura manageriale pubblica per realizzare il buon andamento della gestione amministrativa e l insoddisfacente diffusione delle tecniche manageriali nel settore organizzativo pubblico...» 27
VIII INDICE 2.4 L informatizzazione dell amministrazione pubblica: il processo di e-government e l utilizzazione delle tecnologie ITC in funzione strumentale al cambiamento involgente i moduli di esercizio del potere amministrativo... p. 29 CAPITOLO TERZO RIFORMA DELLO STATO E CONTROLLI AMMINISTRATIVI TRA ORDINAMENTO INTERNO E PROCESSO DI UNIFICAZIONE EUROPEA 1. Premessa. La riforma degli organismi istituzionali dell ordinamento repubblicano all interno del quadro complessivo in cui si muove l Unione europea nella fenomenologia attuale dello Stato sociale di diritto...» 41 2. Il decentramento delle funzioni quale momento di riorganizzazione del processo distributivo dei servizi pubblici e di riordino del sistema dei controlli. L esigenza di conoscibilità della «gestione amministrativa» nell ottica di un processo democratico di esercizio del potere amministrativo...» 44 3. I controlli amministrativi come strumenti di garanzia dell efficienza dell ordinamento amministrativo ed indici di misurazione del livello di democraticità. Nozione di controllo e classificazione tipologica...» 47 4. Il controllo gestorio come controllo di efficienza dell amministrazione pubblica...» 58 5. Il controllo gestorio nel quadro del fenomeno di globalizzazione. La prospettiva europea della nozione di controllo di efficienza. Le attribuzioni della Corte dei conti europea in materia di controllo finanziario esterno: financial audit e performance audit...» 64 6. Le differenti tipologie di controllo esercitato dalla Corte dei conti europea quali contributi indispensabili all efficienza dell azione amministrativa comunitaria. Cenni alle nozioni di controllo coordinato, controllo congiunto e programmazione concordata...» 78 CAPITOLO QUARTO IL PROFILO DI DIRITTO NAZIONALE DEL CONTROLLO DI EFFICIENZA AMMINISTRATIVA TRA CONTROLLI INTERNI («DELLA GESTIONE») E CONTROLLI ESTERNI («SULLA GESTIONE») 1. Premessa. L articolazione del controllo gestorio in interno ed esterno...» 84
INDICE IX 2. Il controllo interno «della gestione»: il decreto legislativo n. 286 del 1999... p. 87 3. Il controllo esterno «sulla gestione»: il ruolo della Corte dei conti quale Istituzione superiore di controllo terza ed imparziale...» 102 4. L art. 3, comma 4, Legge 14 gennaio 1994 n. 20 ed il controllo sulla gestione delle risorse pubbliche attribuito dall ordinamento italiano alla Corte dei conti nell interpretazione della dottrina e della giurisprudenza contabile...» 126 5. Nostra tesi interpretativa dell art. 3, comma 4, della l. n. 20/1994 fondata: a) sulla assimilazione relazionale del controllo esterno sulla gestione previsto nell ordinamento comunitario europeo con l analogo controllo previsto dall ordinamento italiano; b) sul carattere referente del controllo successivo sulla gestione e su di un ripensamento del rapporto Corte dei conti-parlamento-governo; c) sulla rilettura della «ausiliarietà» della Corte dei conti in una prospettiva di collaborazione con gli organi di indirizzo politico e gli organi apicali dell amministrazione pubblica controllata. La Corte dei conti quale strumento di partecipazione al procedimento di responsabilità politica del Governo...» 133 6. (Segue) Individuazione nell ambito di una più ampia nozione di controllo successivo esterno sulla gestione di un «controllo di legittimità finanziaria allargata» e di un «controllo accertativo del buon andamento della gestione»...» 141 7. (Segue) Implicazioni e refluenze del modulo ricostruttivo del controllo della Corte dei conti sulla gestione delle risorse pubbliche, soprattutto con riferimento alla natura giuridica del controllo accertativo del buon andamento della gestione ed alla sua eventuale compatibilità con le tradizionali nozioni di legittimità e merito applicate alla funzione sindacatoria. L obiezione secondo cui l assenza di efficacia vincolante indurrebbe a non poter definire quale controllo, almeno in senso propriamente giuridico, l attività oggetto di indagine. Dimostrazione dell infondatezza della surriferita obiezione...» 142 CAPITOLO QUINTO RILIEVI DI SINTESI E CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 1. Premessa. Il canone di «buona amministrazione» (inteso in termini di «sana e corretta» gestione del potere amministrativo realizzata tramite una «ottimale» allocazione delle risorse pubbliche) quale fondamento della c.d. «amministrazione di risultato»...» 147
X INDICE 2. L evidenziazione nel «risultato» di una profonda evoluzione della nozione stessa di «legittimità amministrativa». I canoni di efficacia ed economicità quali veri e propri «parametri di legittimità» per valutare l efficienza o meno dell azione amministrativa... p. 149 3. I controlli amministrativi nella sistematica tradizionale...» 151 3.1. (Segue) Le varie tipologie di controllo amministrativo distinte in relazione ai soggetti, al parametro di giudizio, al tempo ed all oggetto...» 154 4. Il controllo gestorio quale «controllo di efficienza amministrativa». Ambito e finalità...» 156 5. Alcuni spunti critici di riflessione: a) sull insoddisfacente diffusione delle tecniche manageriali nelle amministrazioni pubbliche; b) sulle prospettive comunitarie di programmazione concordata e coordinamento dei controlli gestori; c) sul modulo operativo del controllo gestorio...» 162 Bibliografia...» 171