Il puzzl dlla patnt a punti Srgio Di Nola Matto Rizzolli La scinza conomica fatica a farsi ragion dl succsso dlla patnt a punti, nonostant la sua diffusion popolarità com mccanismo di nforcmnt. Con qusto lavoro, crchiamo di inquadrar il mccanismo a punti dntro lo schma concttual di Calabrsi & Mlamd. Il mccanismo a punti è focalizzato sulla tutla dlla salut di soggtti intrssati dalla circolazion stradal. Tal mccanismo risolv l incornza di punir la violazion di un ntitlmnt inalinabil com il diritto alla salut con una sanzion carattristica di una proprty rul. Introduzion Il nostro immaginario dlla modrnità è popolato di visioni ch ci richiamano il fnomno dlla circolazion. Dall automobil agli ingorghi stradali, dagli sodi di massa ai circuiti di Formula Uno, il traffico automobilistico è frutto condizion stssa dl progrsso. La possibilità di circolar, di muovrsi, di viaggiar sono i ricchi doni dl nostro tmpo, argomnta Calabrsi (1996). Tuttavia ssi sono il dono di uno spirito maligno. Così gli, infatti, dfinisc l automobili, ch nl 2006 si sono prs la vita di 5.669 prson nl nostro pas. Il progrsso, ch si incarna nlla sua stssa icona - l automobil - è pr Calabrsi paragonabil a un ipottico spirito maligno, il qual propon un patto scllrato all umanità: bnssr progrsso pr tutti in cambio dl sacrificio ritual di molt migliaia di vit in un solo anno. Più di 700.000 prson muoiono, infatti, ogni anno in tutto il mondo sulla strada 10 milioni rimangono frit. Il costo pr ogni pas in trmini di Prodotto Intrno Lordo si aggira sull 1-3% (Fondazion Caracciolo, 2003). Nl tntativo di ridurr l norm pgno ch anch l Italia paga all su signz di mobilità, nl 2003 il lgislator ha apportato una sri di modifich al Codic dlla Strada volt a indurr una maggior dtrrnza. L introduzion dl mccanismo dlla patnt a punti ha dstato molto intrss ha rapprsntato una significativa novità anch in trmini di risultati, almno inizialmnt. Ni msi succssivi all introduzion dll nuov norm, infatti, il livllo di incidnti si è significativamnt ridotto. L adozion di un mccanismo sanzionatorio così pculiar è smbrato ai più com la mra copiatura di sprinz sviluppat in molti altri pasi, dov la patnt a punti è applicata ormai da anni s non dcnni. Ma non smbra ch ci sia stata una significativa valutazion dllo strumnto, dll su potnzialità dlla sua applicabilità al contsto italiano. 1 Srgio Di Nola Economtica - Univrsità dgli Studi di Milano Bicocca Matto Rizzolli Dipartimnto di Economia Politica Univrsità dgli Studi di Milano Bicocca numro 3/2008 Mrcato 69
Fortunatamnt, almno pr ora, la mancanza di un approfondita riflssion non smbra avr prodotto risultati contro-intuitivi s non addirittura ngativi, tuttavia qusta mancanza di riflssion ci impdisc di splorar s vi possano ssr - pr smpio - margini di miglioramnto affinamnto dllo strumnto, oppur altri ambiti di applicazion. Non è poi solo la riflssion dl lgislator ch è vnuta a mancar. Anch a livllo torico, il sistma di sanzion a punti trova una difficil collocazion nlla toria conomica dlla dtrrnza ottima. È a qust lacun ch il prsnt lavoro intnd guardar. La riforma, i suoi fftti il suo inquadramnto storico La patnt a punti è stata introdotta nl nostro pas con il D.L. 151/03 (convrtito con L. 214/03) attravrso una novlla dl Codic dlla Strada (gli articoli 126-bis 6-tr). Il mccanismo a punti prvd ch a ciascun titolar di patnt di guida vnga assgnato un puntggio inizial di 20 punti. Il puntggio può subir una dcurtazion da 1 a 10 punti, a sconda dlla disposizion di lgg violata. La massima dcurtazion ammssa (in caso di più violazioni commss contmporanamnt) è di 15 punti, fatta cczion pr l infrazioni nll quali siano prvist la rvoca o il ritiro dlla patnt, prvist dall ordinamnto com sanzioni ultim ni casi più gravi. La prdita total dl puntggio comporta la rvision dlla patnt con consgunt riptizion dll sam. Qualora il puntggio non sia saurito, con appositi corsi è possibil riacquisir 6 punti o 9 punti in caso di patnti C, C+E, D, D+E. S il titolar dlla patnt non commtt infrazioni nll arco di un binnio, il puntggio ritorna a quota 20, ovvro è aumntato di 2 punti, fino al raggiungimnto massimo di 30 punti. È, infin, consntito rcuprar punti mdiant corsi svolti da soggtti abilitati, pubblici privati, inclus l scuolguida. La circolazion in cifr Scondo i dati ACI ISTAT (2007), nl 2006 si sono vrificati nl nostro pas ogni giorno in mdia 652 incidnti stradali, ch hanno causato la mort di 16 prson il frimnto di altr 912. Nll arco dl 2003 sono stati rilvati 238.124 incidnti stradali, a cui ha fatto sguito il dcsso di 5.669 prson; mntr altr 332.955 hanno subito lsioni di divrsa gravità. Nl contsto uropo, i numri sono ancora più imprssionanti. Gli incidnti stradali sono la causa numro uno di mort nll Union uropa pr l prson sotto i 45 anni (EUROSTAT, 2003). 70 1 Riflssion ch, invc, ha accompagnato l adozion la rvision dllo strumnto in altri pasi. Si vda, pr smpio, il caso australiano (NRMA, 2002). numro 3/2008 Mrcato
L impatto di qust cifr è imponnt. L agnzia ambintal uropa stima ch il costo total strno dl sttor trasporti, in trmini di incidnti, inquinamnto, riscaldamnto global congstion, sia all incirca quantificabil tra il 4 l 8% dl Prodotto Intrno Lordo uropo. Solo a causa dgli incidnti stradali, si prd quasi il 2-2,5% dl PNL, ovvro 160 miliardi di uro (EUROSTAT, 2002; EUROSTAT, 2003). Con l introduzion dl D.L. 151/03 il lgislator italiano ha intso rimodular lo strumnto sanzionatorio al fin di ottnr una dtrrnza più lvata di qull infrazioni ch sono spsso all origin dgli incidnti stradali. 2 Già a partir dai giorni msi succssivi al provvdimnto datato luglio 2003, alcuni fftti vistosi sono stati prodotti. Con il 2003 smbra invrtirsi un trnd crscnt almno pr quanto riguarda il numro di incidnti di friti. L ISTAT ci dic ch nl priodo 2000-2006, gli incidnti sono passati da 256.546 a 238.124, i morti da 7.061 a 5.669, i friti da 360.013 a 332.955. Si è prtanto rgistrato un dcrmnto dl 7,2% pr quanto riguarda il numro di incidnti, dl 7,5% pr i friti dl 19,7% pr il numro di morti in incidnt. Va sottolinato ch, nllo stsso priodo, il parco vicolar è crsciuto dl 13,7%, mntr il volum di circolazion, valutato sull prcorrnz autostradali, è aumntato dl 19,9% (ISTAT, 2007). Nll prim sttiman di luglio 2003, risptto allo stsso priodo dll anno prcdnt, si è rgistrata una flssion dl 23% dl numro dgli incidnti, dl 21% di friti dl 61% di dcssi (CENSIS, 2003). Dopo du msi, la diminuzion di dcssi ammontava, prò, a solo il 22,8%. In corrispondnza dll introduzion dl provvdimnto, infatti, si è vrificato un giro di vit sui controlli; basti pnsar al fatto ch dal 1 o luglio al 28 agosto 2003 l mult con l autovlox sono aumntat dll 83,8% qull pr uso dl tlfonino al volant dl 194%. Part dll fftto nl brv priodo dl provvdimnto, insomma, è da imputar al maggior controllo da part dll forz di polizia crtamnt ha contato l fftto-annuncio (Macchiati, 2004). Con il tmpo si è, invc, potuto confrontar il ral fftto dl cambiamnto dl mccanismo sanzionatorio, dpurato dall fftto dl tmporano aumnto di controlli dal momntano attggiamnto guardingo dgli automobilisti. S, infatti, da una part si può affrmar ch, dov è stata introdotta, la patnt a punti ha avuto com consgunza un calo vistoso dll infrazioni nl brv priodo uno più contnuto nl brv lungo priodo (Fondazion Caracciolo, 2003), dall altra non smbra mrgr un risultato univoco in favor dlla patnt a punti com mtodo dirimnt dll annoso problma di sinistri stradali. 3 In altr parol, dati alla mano, non solo la patnt a punti da sola non farà crto raggiungr l obittivo di dimzzar gli incidnti stradali ntro il 2010 risptto al 2000, ma s l adozion dl mccanismo 2 Nl 2003, il 95,5% dgli incidnti stradali è stato causato da comportamnti scorrtti alla guida dl vicolo. Altr rsiduali caus dgli incidnti sono dovut allo stato dll infrastruttur, allo stato psicofisico altrato di conducnti, infin, all avari dl vicolo. (ISTAT, 2007). 3 Si pnsi ch pasi ch hanno adottato la patnt a punti, com gli USA la Francia, risultano tra i pggiori pr i tassi di sicurzza stradal, mntr pr smpio Svzia Olanda, pasi dov non è prvista la patnt a punti, hanno i migliori risultati (Fondazion Caracciolo, 2003). numro 3/2008 Mrcato 71
sanzionatorio a punti continurà a ssr implmntato con l approssimazion il lassismo ch lo hanno carattrizzato in qusti primi anni è probabil ch anch gli iniziali risultati bn augurali vngano prsto vanificati. Il puzzl dlla patnt a punti I risultati dlla patnt a punti rischiano di ssr vanificati a causa di lassismo approssimazion. Pr quanto concrn il primo lmnto, ci rifriamo da una part ad alcuni asptti dlla patnt a punti inspigabilmnt indulgnti tollranti vrso gli automobilisti indisciplinati (Nicita Basili, 2005), dall altra part ci rifriamo alla incrdibil mancanza in molti comuni - a cinqu anni dall ntrata in vigor - di mccanismi di comunicazion dlla dcurtazion di punti con i srvr cntrali dl ministro ch, in sostanza, rndono irrilvant la patnt a punti su qui trritori (Lillo, 2007). L approssimazion, invc, driva da una mancata riflssion circa la natura dl mccanismo sanzionatorio a punti. A ch cosa srvono i punti? Prché dovrbbro funzionar mglio o divrsamnt dall sanzioni normali, siano ss montari o non montari? Pr la vrità scoprirmo a brv ch, nonostant i mccanismi a punti (conosciuti in ingls com dmrit point schms) siano smpr più diffusi applicati, il loro inquadramnto torico è tutt altro ch chiaro. Proviamo qui di sguito a inquadrar l istituto dlla patnt a punti nlla toria standard dlla dtrrnza tipica dll analisi conomica dl diritto. Vdiamo com il mccanismo sanzionatorio patnt a punti trovi un difficil inquadramnto torico, allo stsso tmpo, un insufficint spigazion dlla sua fficacia. Sanzion dtrrnza nll analisi conomica dl diritto 72 L analisi conomica dl diritto ha sviluppato nl corso dgli anni, a partir dal lavoro sminarial di Gary Bckr (1968), un suo filon di indagin con una crta continuità approfondimnto, filon ch vd nlla sanzion lo strumnto con cui l autorità incid sugli incntivi dgli individui al fin di ottnr un livllo di attività criminosa giudicato fficint. Il ragionamnto à la Bckr assum ch gli individui siano attori razionali ch ricavano di bnfici g dal commttr azioni ch, infrangndo la lgg, causano di danni h. Nl far ciò corrono un crto rischio p di incorrr in una sanzion montaria f /o in una sanzion di natura non montaria s, ch può prndr l form tipich dll imprigionamnto o, nl nostro caso, dlla rstrizion amministrativa dlla circolazion attravrso il ritiro dlla patnt. Gli individui nl modllo standard intragiscono con un autorità pubblica il cui obittivo è la massimizzazion dl bnssr social, bnssr ch l autorità può influnzar attravrso la sclta numro 3/2008 Mrcato
dl livllo di monitoraggio p, attravrso la sclta dll ntità dlla sanzion montaria f di qulla non montaria s, infin, attravrso la sclta dl rgim di rsponsabilità (oggttiva o pr colpa, dolo cc.). Posto ch pr ottnr un livllo di dtrrnza fficint, la toria prscriv di fissar la sanzion pari al danno moltiplicato pr l invrso dl rischio di ssr individuato f=h/p, n risulta ch la sclta da part dll autorità pubblica, in un rgim di rsponsabilità oggttiva, sia qulla di fissar la sanzion ottimal f* ai suoi valori massimi. Qusta conclusion risulta vidnt s si ossrva il tradoff tra probabilità di individuazion p misura dlla sanzion f si ricorda ch l aumnto dlla sanzion montaria non comporta costi sociali aggiuntivi, mntr la diminuzion dlla probabilità di individuazion comporta una diminuzion di costi sociali. Qusto implica, in via torica, ch s l mult fossro lvat sponnzialmnt i controlli sull strad ridotti all osso, si dovrbb ottnr un livllo pari di nforcmnt, ma a front di costi di monitoraggio minori. In raltà la sanzion massima può ssr limitata pr una sri di ragioni, inclus l limitat capacità patrimoniali dgli automobilisti; dll considrazioni di quità, in quanto pochi sfortunati si trovrbbro a intrnalizzar i costi sociali provocati da comportamnti diffusi, non ultimo, il mandato costituzional alla proporzionalità dlla pna. La patnt a punti com sanzion non-montaria Va ossrvato ch anch l sanzioni non-montari, una volta impost, risultano socialmnt costos, in quanto comportano di costi pr la socità riguardo all organizzazion di mccanismi sanzionatori (Shavll, 1987) - qusto è particolarmnt vro pr quanto riguarda l carcri - in gnral prché l incapacitazion dgli individui - com è nl caso dl ritiro dlla patnt 4 - comporta una prdita pr l individuo, quindi, una prdita social ntta. La patnt a punti, in quanto mccanismo sanzionatorio non-montario, implica di costi sociali positivi, quindi, dovrbb ssr utilizzata solo ov l fficacia dlla sanzion montaria foss saurita. Ma possiamo dir ch qusto avvin in raltà? Mntr, in gnral, si può ossrvar un livllo minimo di monitoraggio sull strad (spcialmnt s confrontato con gli standard uropi), è arduo sostnr ch l sanzioni attualmnt in vigor corrispondano a qull massim praticabili, saurit l quali si può procdr soltanto con l applicazion dll sanzioni non-montari. E ciò nonostant, in capo a qust sanzioni è stato introdotto di rcnt il mccanismo a punti. Il lgislator, quindi, è intrvnuto pr modificar il proprio livllo f vidntmnt con l intnto di aumntar il livllo di nforcmnt prcdntmnt in vigor. Lo ha fatto, prò, introducndo dll sanzioni non-montari. S crchiamo di incastonar qusta modifica di policy dntro la toria tradizional dll nforcmnt ottimal dobbiamo concludr ch siamo in 4 Com ricorda Amorosino, la librtà di spostamnto è quantomno da considrarsi strumntal alla librtà d imprsa tutlata costituzionalmnt (art 41 Cost.). Ogni limitazion alla prima non può ch rivrbrarsi in un danno alla sconda (Amorosino, 2003). numro 3/2008 Mrcato 73
prsnza di un dsign infficint, in quanto sanzioni non-montari, quindi socialmnt più costos, sono stat introdott prima ch tutti gli spazi pr l applicazion dll sanzioni montari fossro sauriti. Il problma dlla circolazion: uno sguardo dalla cattdral Il ragionamnto alla Bckr è qullo prdominant nll analisi conomica di mccanismi sanzionatori. Tuttavia non è il solo. Nl loro famoso articolo, Calabrsi & Mlamd, (1972, pr una survy si vda Rizzolli, 2008) affrontano la distinzion tra i diritti di proprità l rgol di rsponsabilità, ossrvando ch quando qualcuno si appropria di un altrui ntitlmnt 5 snza il consnso dl propritario, la cort, applicando una rgola di proprità, forza la rstituzion (o il ripristino s possibil) dl bn giuridico punisc il violator con una sanzion di natura pnal o amministrativa. Prché l autorità agisc in qusto modo, anch fuori dallo schma di Bckr? 6 Allocazion di diritti mccanismi di tutla Calabrsi & Mlamd rispondono sostnndo ch c è una diffrnza qualitativa tra ntitlmnts, ch si vinc smplicmnt ossrvando com la socità stabilisca una dmarcazion tra qulli di cui ci si può appropriar pagando un risarcimnto il cui ammontar è stabilito dalla cort, gli altri ntitlmnts, pr i quali il propritario è in grado di valutar il valor mglio di qullo ch può far la cort ch, quindi, non possono ssr alinati snza il prvio consnso dl propritario stsso. Qusti ultimi sono tutlati da un sistma di protzion assoluta (rgola di proprità o proprty rul), mntr i primi sono tutlati da una protzion rlativa (rgola di rsponsabilità o liability rul) (Dnozza, 2002). Esist, infin, una trza catgoria di diritti oggtto di tutla: qulla di diritti inalinabili, pr i quali Calabrsi & Mlamd vidnziano la prsnza di rstrizioni più o mno vincolanti al trasfrimnto dll ntitlmnt a prscindr dal consnso dl propritario (si vda Ros-Ackrman 1985, 1986). Anch pr qusta catgoria val un tipo di tutla più stringnt. È important notar ch Calabrsi & Mlamd non distinguono tra catgori di diritti, quanto tra mccanismi di tutla dgli stssi. I tr mccanismi ch loro individuano si diffrnziano sostanzialmnt pr tr motivi. 74 5 L ntitlmnt è un conctto più ampio di qullo di diritto di proprità. Vi può rintrar, pr smpio, la lgittima aspttativa da part di un individuo di vdr rispttato il proprio diritto alla circolazion. Usrmo anch il conctto di bn giuridico tutlato com sostituto. 6 Si noti ch nl paradigma di Bckr, s il rischio di ssr individuati foss pari a 1, la sanzion pr un furto o pr qualsiasi altra violazion di un ntitlmnt dovrbb ssr pari al valor montario dll ntitlmnt stsso. Sarbb, quindi, più convnint rubar un bn al vicino pagando la sanzion, piuttosto ch sostnr di costi pr andar ad acquistar lo stsso bn lontano (Calabrsi & Mlamd 1972). S la violazion di qusti vniss smpr sanzionata pr un valor pari al valor stimato dalla cort dll ntitlmnt stsso, si ricondurrbbro tutti gli ntitlmnt a qulli prottti da una rgola di rsponsabilità. numro 3/2008 Mrcato
Tab. 1 Schmatizzazion dll principali diffrnz tra l tr rgol di Calabrsi & Mlamd Proprty rul Liability rul Inalinability rul Quanti possono disporr dll ntitlmnt 1 8-1 0 Przzo dll ntitlmnt x-ant 1 1± 8 Przzo dll ntitlmnt x-post 1+f 1 1+F La proprty rul stabilisc ch solo il propritario può disporr dl diritto, al przzo p ch gli dcid ch abbiamo qui normalizzato a 1. In caso la rgola vnga violata, l ntitlmnt è tutlato in manira assoluta subntra una sanzion amministrativa o pnal f pr colui ch lo ha violato, oltr all obbligo di ristabilir p. Nl caso dlla liability rul, al non-propritario è concsso di appropriarsi dl diritto, a condizion ch risarcisca il propritario pr un quivalnt ch dcid l autorità ch dovrbb approssimar il valor dl diritto pr il propritario pari a 1. Infin, nl caso dlla inalinability rul, l autorità sostanzialmnt impon un przzo pari a infinito, imponndo quindi un divito assoluto di alinazion. In caso di infrazion, al violator vin imposto il risarcimnto p la sanzion F. Va notato ch l avr posto un przzo pari a infinito non significa ch il bn non sia suscttibil di valutazion conomica, com praltro avvin x-post quando è ncssario in crt circostanz - si pnsi al danno alla salut - oprar tal valutazion. La rgola smplicmnt stabilisc ch, indipndntmnt dal valor dl bn, qul bn non è cdibil. La sanzion scondo Calabrsi & Mlamd Emrg a qusto punto la diffrnza profonda tra la vision dlla sanzion dll du scuol. Pr Bckr la sanzion f non è altro ch il przzo ch la socità impon all individuo, in caso l infrazion vnga scoprta, pr risparmiar sui costi di monitoraggio p<1, mntr pr Calabrsi & Mlamd la sanzion è qul dispositivo indfinito - l undfinabl kickr, pr usar la trminologia dgli stssi autori - ch l autorità aggiung al valor dl bn al fin di prvnir la possibilità ch tutti gli ntitlmnt finiscano pr ssr prottti da una rgola di rsponsabilità. In altr parol, la sanzion è qul mccanismo ch distingu tra ciò ch si può sottrarr al propritario ditro compnso (prché prottto da una liability rul) ciò ch non si può sottrarr in ogni caso (inalinability rul) o quantomno snza la sua volontà (proprty rul). I bni giuridici nlla normativa sulla circolazion L srcizio di inquadrar la normativa sulla circolazion automobilistica nlla vision di Calabrsi & Mlamd dlla cattdral gtta - a nostro avviso - nuova luc sul mccanismo sanzionatorio sclto dal lgislator. Prliminar ncssa- numro 3/2008 Mrcato 75
rio, al fin di applicar il ragionamnto di succitati autori al caso qui in sam, è l individuazion di bni giuridici oggtti di diritti - ntitlmnts - dll rlativ form di tutla: proprty, liability inalinability rul. Qusto primo passaggio è dato pr assunto nl ragionamnto di Calabrsi & Mlamd, tuttavia, risulta fondamntal anch al fin di comprndr i passaggi succssivi dll allocazion dlla sclta dl mccanismo di tutla. La circolazion stradal è un attività giuridica disciplinata dal lgislator, ch coinvolg di bni giuridici. A titolo smplificativo non saustivo qusti sono: (a) l infrastruttur stradali quant altro sia ncssario alla circolazion, comprs l infrastruttur sanitari; (b) l ambint in rlazion alla possibilità di vivr pr tutti i cittadini in un ambint salubr; (c) la spditzza dll attività conomich ralizzat attravrso la circolazion stradal; (d) l intgrità patrimonial di soggtti sposti a vntuali danni subiti in consgunza dlla circolazion stradal, com pdoni, conducnti, autovicoli di conducnti cc.; () salut di soggtti coinvolti nlla circolazion (pdoni, conducnti cc.) così via. Sulla possibilità di distingur i diffrnti bni scarsi coinvolti in qusta disciplina, sulla possibilità di individuar gli intrssi dgli attori coinvolti in qusta vicnda normativa, molto important è stato il lnto, ma progrssivo lavoro dlla giurisprudnza dlla dottrina, volto a dissppllir qusti bni intrssi ch, almno agli albori dlla disciplina, rano insprssi (si vda sopra). La nostra crtamnt non saustiva lncazion di bni giuridici è stata di proposito articolata in qusta succssion, sgundo l voluzion storica dll normativa ch, dal R.D. dl 1868 n. 4697 alla riforma dl CdS attuata con il D.L. 27 giugno 2003 n. 151, ha ampliato mano a mano il panir di bni intrssati dal fnomno dlla circolazion passibili di tutla giuridica. Allocazion di bni giuridici 76 Il problma dll allocazion dll ntitlmnt è nll analisi di Calabrsi & Mlamd cntral almno quanto la sclta di mtodi di tutla ch hanno rso famoso l articolo. Il primo passaggio dl ragionamnto à la Calabrsi & Mlamd, quindi, attin all attribuzion di bni giuridici, vrificando quali sono gli intrssi di divrsi attori coinvolti. Il soggtto ch opra l allocazion dlla titolarità di diritti su tali bni è, nl nostro caso, il lgislator ni limiti imposti dal dttato costituzional (Amato, 1977; Brti, 1984). Si considrino, pr smpio, l infrastruttur stradari in snso ampio: smbrrbb pacifico ch il lgislator abbia attribuito in gnral la titolarità dl diritto ch ha a oggtto tal bn allo Stato. Pr quanto riguarda il bn circolazion stradal in sé, gli attori intrssati sono divrsi (pubblica amministrazion singoli cittadini). È più dibattuto in dottrina in giurisprudnza a chi sptti la titolarità dl diritto avnt a oggtto il bn in qustion. Pur volndo far nostro l orintamnto ch di fatto assgna la titolarità dl diritto, anch attravrso la valorizzazion dll articolo 16 Cost., numro 3/2008 Mrcato
ai singoli cittadini, non ci sfugg com tal diritto 7 dovrà ssr contmprato da altri diritti ricadnti in capo allo Stato, così com agli stssi cittadini. Un trzo diritto avnt a oggtto il bn salut in crca di titolarità non ci pon problmi di assgnazion, visto ch il diritto alla salut di cittadini è costituzionalmnt garantito nll articolo 32. Di chiara allocazion, vista la sua natura strttamnt individual disponibil nlla toria giuridica civilistica, smbra ssr il diritto avnt a oggtto il bn intgrità patrimonial (danni arrcati - intr alia - all autovttur) non patrimonial. Il lgislator attribuisc il risarcimnto dl danno alla vittima qualora qusto danno vnga a configurarsi com danno ingiusto n disciplina la fattispci all art. 2054 CC. Gli strumnti di tutla Prosgundo nl ragionamnto, il problma dll autorità divnta qullo dlla sclta di mzzi di tutla scondo i critri individuati sopra. Considriamo a titolo smplificativo un ipottico incidnt stradal in cui sono coinvolti un automobilista (Tany) un pdon (Marshall). Il signor Tany, ignorando la sgnaltica stradal indicant il passaggio pdonal, invst Marshall, in sguito alla collision, prd il controllo dl mzzo travolgndo la sgnaltica vrtical. Tany, non avndo diligntmnt allacciato l cintur di sicurzza, riporta nllo scontro dll lsioni. Marshall, al momnto dll incidnt, portava con sé un computr portatil ch riman irrimdiabilmnt dannggiato dall urto, ma gli fortunosamnt non riporta alcuna lsion. La moltplicità di rgol giuridich applicat all vnto incidnt A partir dall smpio, il primo passo ncssario è l individuazion di diffrnti diritti violati, com dfiniti allocati nl paragrafo prcdnt: (a) diritto alla tutla dll infrastruttur stradali ristoro dll sps sanitari sostnut; (d) diritto al risarcimnto di danni patrimoniali individuali; () diritto alla salut. A qusto punto l ipottica autorità dovrà scglir i mzzi appropriati di tutla, sgundo i critri di sclta individuati da Calabrsi & Mlamd. Nl dcidr in mrito alla tutla dll infrastruttur stradali risarcimnto dll sps sanitari sostnut, qulla ch - a nostro avviso - il lgislator scgli è una tutla assoluta nlla forma di una proprty rul. Nl nostro smpio, infatti, Tany ha intrfrito con l srcizio dl diritto snza il ncssario consnso dl titolar, quindi, vin punito con una sanzion f spcificamnt prvista dal CdS. Si noti ch la sanzion qui comminata non è un smplic risarcimnto dl 7 Il carattr pubblicistico dl bn stradal circolazion mrg più chiaramnt dfinndo il bn in qustion com guida sicura. Infatti potrmmo argomntar ch sso abbia dll carattristich di bn pubblico, in quanto è difficilmnt scludibil (in una città dov molti adottano una guida sicura è difficil scludr i singoli dal giovarsn) non è rival (il consumo di qusta guida sicura da part di uno non sclud altri dal bnficiarn). numro 3/2008 Mrcato 77
danno, ma piuttosto qull undfinabl kikr ch Calabrsi & Mlamd hanno individuato com tratto distintivo dll sanzioni amministrativ pnali. Sgundo nll analisi dl nostro smpio, Tany ha intrfrito con l srcizio dl diritto all intgrità patrimonial ( al consgunt diritto al risarcimnto dl danno patrimonial) di Marshall, ch è stato tutlato dall autorità con una liability rul. Infatti Tany, avndo intrfrito con tal diritto, è costrtto, scondo l rgol dttat in matria di rsponsabilità civil dal Codic, a offrir a Marshall un risarcimnto dl danno ch copra - nl nostro caso - la prdita dl computr portatil. In qusto caso, la sanzion è il pagamnto di un risarcimnto il cui ammontar vin dciso dall autorità sulla bas dll ffttivo danno subito da Marshall. Il trzo diritto violato è qullo alla salut da part di Tany ni confronti dllo stsso Tany, titolar di qusto diritto soggttivo assoluto, costituzionalmnt garantito, ma giudicato dal lgislator indisponibil, sulla scorta di paramtri offrti da Calabrsi & Mlamd, prottto con un inalinability rul. La sanzion prvista pr qusta violazion è F. La risposta dlla normativa sulla circolazion stradal all vnto incidnt appar adsso nitida. Il sistma normativo dclina la protzion di divrsi diritti coinvolti attravrso articolat form di tutla: una sanzion amministrativa prvista pr l violazioni dl CdS, un obbligo a risarcir il danno prvisto dalla disciplina codicistica, infin, una sanzion spcial pr il danno al diritto indisponibil alla salut. L vnto-incidnt ha causato una razion complssa da part dll ordinamnto, ch ha ragito applicando divrs rgol volt a dclinar i divrsi problmi insorti a causa dll vnto. Rgol sanzioni: la vision x-post dlla cattdral Qusto appunto ci prmtt di far un ultrior passo avanti risptto al ragionamnto di Calabrsi & Mlamd. S, infatti, i du autori avvano individuato (2) l attribuzion dll ntitlmnt (3) la sclta dllo strumnto di tutla com i du momnti topici dll attività di dipanatura di conflitti di attribuzion di diritti, abbiamo già in prcdnza ossrvato l altra attività ncssariamnt prliminar, ch consist nll individuazion (1) spcificazion dgli ntitlmnt stssi. Ci smbra, prò, ch qusto ancora non complti il quadro, in quanto la dcision circa il mtodo di tutla (3) rsta silnt su cosa ffttivamnt avvnga in sguito. L parti si adguano al mccanismo di tutla dciso oppur no? Calabrsi & Mlamd smbrano mttr in scondo piano il fatto ch la dcision sul mtodo di tutla può - a sua volta - ssr violata. Nl caso ciò avvnga, si intuisc, l autorità sanziona l vntual violazion ni casi di proprty inalinability, mntr l vntualità smplicmnt non sussist nl caso dlla liability. 8 Subntra a no- 78 8 A mno ch non sia il dtntor dll ntitlmnt a rifiutar di concdr il bn; concssion ch gli è tnuto a far in prsnza di una proprty rul. numro 3/2008 Mrcato
stro avviso la ncssità di spcificar (4) una dcision sul tipo di sanzion da prndr in caso di violazion. Individuando il momnto dll infrazion com il punto tmporal di rifrimnto, si può procdr a un analisi x-ant, con rifrimnto alla fas in cui il diritto non è violato, poi x-post, ossia quando il trasgrssor ha violato il dritto d è, quindi, ncssario dar applicazion alla sanzion. Ex-ant l rgol di (a) proprty, (b) liability (c) inalinability dicono rispttivamnt: (a.1) la cssion dl diritto è soggtta al consnso dl propritario; (b.1) la cssion dl diritto non è soggtta al consnso dl propritario; (c.1) il diritto è incdibil. Ex-post qust stss rgol ci dicono (a.2) il trasgrssor è punito con f; (b.2) il trasgrssor non è punito; (c.2) il trasgrssor è punito con F. Si noti ch, x-ant, l tr rgol si diffrnziano agli occhi dl potnzial trasgrssor. Mntr x-post (a.2) è sostanzialmnt ugual a (c.2). In altr parol, una volta commssa l infrazion, Tany non distingu s gli ha violato un ntitlmnt prottto da una proprty, oppur uno prottto da un inalinability, quindi, può agir com s l ntitlmnt foss in ogni caso prottto da una proprty, in quanto un vntual infrazion di un inalinability comporta lo stsso tipo di sanzion. S qusto è vro, sorg un problma di inconsistnza tmporal sugli incntivi. Infatti, x-ant la protzion confrita a un bn inalinabil è qualitativamnt diffrnt da qulla garantita a un ntitlmnt prottto da una proprty, ma s x-post qusto vin sanzionato con una sanzion montaria, si assist a un riallinamnto dgli incintivi tra proprty inalinability. Nlla miglior dll ipotsi, cioè quando F>f, allora si trasforma qulla ch è una diffrnza qualitativa tra (a.1) (cssion soggtta a consnso) (c.1) (incdibilità), in una diffrnza quantitativa tra (a.2) (trasgrssion punita con f ) a (c.2) (trasgrssion punita con F). S x-post non vi è diffrnza, anch x-ant la distanza tra proprty inalinability prd di significato. In altr parol, un inalinabilità punita con una sanzion di natura ugual a qulla applicata pr la proprty, ch solitamnt è una sanzion montaria, non è una inalinabilità. Cosa può far il lgislator pr ovviar a qusto problma di incntivi? Può diffrnziar f da F in trmini qualitativi. Può, insomma, punir la violazion di una rgola di inalinabilità divrsamnt, ma nfatizzando la diffrnza in trmini qualitativi non quantitativi. S, infatti, F foss solo maggior di f (una contravvnzion più lvata), qusto quivarrbb a indurr il soggtto a cambiar la sua valutazion costi-bnfici dll infrazion ma, in ogni caso, ad attribuir un przzo pr l alinazion dl bn (ch prò pr assunto è inalinabil). Protggr il bn inalinabil salut con una sanzion non montaria Risulta, infin, vidnt prché, a nostro avviso, la sanzion prvista pr una trasgrssion di un diritto inalinabil dovrà ncssariamnt ssr divrsa da qull prvist nl caso di tutla attravrso una proprty rul oppur attravrso una liability rul. Nl caso di un bn inalinabil il lgislator dovrbb appli- numro 3/2008 Mrcato 79
car una sanzion ch prfribilmnt dv ssr di natura non patrimonial di carattr non risarcitorio, bnsì punitivo. E di un bn inalinabil ci stiamo occupando. L ntitlmnt salut non può ssr acquistato da altri snza il consnso dl possssor (com nl caso di una liability rul) né può ssr alinato volontariamnt dallo stsso (proprty rul). La salut è inalinabil. Anch soprattutto la propria. 9 Dal ragionamnto fin qui articolato si vinc ch il diritto alla salut prottto con un inalinabilità sig un mccanismo sanzionatorio divrso, al fin di vidnziar il carattr inalinabil dll ntitlmnt in qustion diffrnziarlo risptto agli altri bni giuridici tutlati nlla rgolamntazion dl fnomno circolazion. Qusto al fin di prsrvar il disallinamnto dgli incntivi intnzionalmnt voluto dal lgislator, ch ha stabilito, con l introduzion dlla patnt a punti, una divrsità qualitativa tra l infrazioni ch spongono il guidator, gli altri fruitori dlla strada, al rischio di incidnti l altr infrazioni ch, pur dannggiando la circolazion, non hanno fftti sulla salut (vdi, pr smpio, i diviti di sosta). Ch la patnt a punti srva a protggr la salut sia dll potnziali vittim sia di trasgrssori lo dimostra il fatto ch in larghissima misura l sanzioni sono rifribili a situazioni ch spongono il guidator o altri automobilisti o pdoni a rischi lvati pr la salut. 10 S, dunqu, solo tal tipo di infrazioni vngono punit con una sanzion non montaria, l intnto implicito dl lgislator ci par vidnt. Una volta riconosciuto ch il diritto alla salut è uno di bni giuridici compromssi dall vnto incidnt, una volta stabilita la natura inalinabil di qusto bn, il ricorso a una sanzion non-montaria è ncssario pr cornza con la rgola di protzion sclta. Una volta ch il lgislator stabilisc la natura inalinabil dl bn giuridico - la salut - ch intnd tutlar, la sclta dlla sanzion non-montaria divnta natural, pna l inconsistnza dlla policy. Il problma non è ov la sanzion non-montaria sia più o mno fficint di qulla montaria. Il problma è ch s il lgislator puniss l infrazioni ch mttono a rpntaglio la salut con pn in dnaro, qusto implichrbb l applicazion di un przzo a un bn ch sso stsso avva prcdntmnt stabilito non ssr montizzabil. 80 9 La salut in fondo è smpr stato oggtto di titolarità tutla da part dll ordinamnto, ma ngli ultimi anni, da una part ha guadagnato una cntralità d nfasi sconosciuta in prcdnza ngli obbittivi di policy dl lgislator (si pnsi alla normativa sul fumo), dall altra è stato sriamnt msso in crisi dallo sviluppo automobilistico (Clarich, 1995). Il diritto alla salut, ch è un diritto soggttivo costituzionalmnt garantito (art. 32 dlla Cost.), ha com carattristica propria in tutt l su moltplici apparizioni qulla di ssr smpr un diritto ritnuto dall ordinamnto giuridico com indisponibil. Il conctto giuridico di indisponibilità è facilmnt coniugabil con qullo di inalinabilità. 10 Di tutt l 72 fattispci ch comportano la dcurtazion di punti, solo pochissim non sono dirttamnt riconducibili alla catgoria di infrazioni ch spongono a un rischio di incidnti, quindi, mttono in pricolo la salut. Tra qust va sgnalato l art. 158 co 2 ltt d, g, h riguardant la sosta vitata ngli spazi risrvati ad autobus, filobus disabili, ch comporta la dcurtazion di du punti patnt. Vdi CdS. La spcificità dl mtodo sanzionatorio di punti pr contrastar solo qull infrazioni contro la salut è argomntata anch in NRMA, 2002 pg. 8. numro 3/2008 Mrcato
Conclusioni Bnché sia un diritto costituzionalmnt garantito, la librtà di circolazion non risulta affatto ssr una librtà di facil attuazion. La collttività, pr soddisfar i suoi bisogni di mobilità, si assum l onr di affrontar ogni giorno un gnrico rischio dlla strada ch si splica, ni suoi asptti più crunti, ni tassi di incidntalità di mortalità. Proprio pr far front a qusti ch, ufmisticamnt, potrmmo dfinir fallimnti dl coordinamnto, lo Stato ha da smpr ritnuto opportuno il proprio intrvnto nl sttor dlla circolazion stradal pr il prsguimnto di una sri di fini, tra i quali spiccano soprattutto la promozion dlla circolazion la minimizzazion di rischi sopramnzionati. È important sottolinar ch lo Stato intrvin lungo qust lin con una moltplicità di strumnti, quali gli intrvnti infrastrutturali ch migliorano la circolazion n abbassano la pricolosità; gli intrvnti rgolativi, quali l introduzion di standard costruttivi pr l automobili; gli intrvnti ducativi, quali l campagn di informazion lo stsso rilascio dlla patnt di guida;, infin, con intrvnti di tipo sanzionatorio, ch mirano a scoraggiar i comportamnti dgli individui in contrasto con gli obittivi l finalità dllo strumnto rgolativo. Crtamnt il sistma dlla patnt a punti, ch è stato oggtto dlla nostra analisi, rintra in qust ultimo ambito dll intrvnto dll autorità pubblica nl sttor dlla circolazion. In qust pagin abbiamo tntato di riassumr l vari ipotsi mrs nl dibattito sguito all introduzion dll nuov norm, riguardant i risvolti in trmini di fficinza conomica dlla patnt a punti. Abbiamo visto com la toria standard anticipa ch l applicazion di una sanzion non-montaria dovrbb ssr consgunt all rosion dll fficacia di qulla montaria. L norm sulla patnt a punti non smbrano sguir qusto schma, in quanto il mccanismo non-montario affianca anch sanzioni di liv ntità, così com pr quanto riguarda l infrazioni più gravi, l sanzioni difficilmnt suprano l ipottica disponibilità patrimonial dll automobilista. La nostra ipotsi fondant è ch la rgolamntazion dlla circolazion, in particolar, l norm ch intrssano gli incidnti stradali siano a prsidio di una pluralità di bni giuridici. Qusti ntitlmnt sono tutlati attravrso l uso combinato di tutti tr i divrsi mccanismi di proprty, liability inalinability ruls. L intrazion complssa tra divrsi ntitlmnt l tr rgol è il frutto di un voluzion storica dlla rgolamntazion dlla circolazion stradal, ch nl corso di dcnni ha intso allargar i propri fini rgolatori: a partir dall inizial tutla dll infrastruttur stradali, si è poi consolidata con la tutla dll intgrità patrimonial dgli utnti dlla strada, la promozion dl diritto alla circolazion individual la difsa dlla salut dgli individui. Oggi la rgolamntazion dlla circolazion si è stsa fino al punto di ricomprndr intrssi varigati, quali la tutla ambintal dl patrimonio artistico. Rit- numro 3/2008 Mrcato 81
niamo ch l avr fatto mrgr qusta complssità sia uno di punti qualificanti dl prsnt lavoro. In particolar l avr vidnziato l applicazion di tutt l tr catgori di rgol individuat da Calabrsi & Mlamd. Ci siamo in particolar soffrmati sulla tutla dl diritto alla salut. Abbiamo sottolinato ch la patnt a punti introdotta nl 2003 nasc com strumnto spcificamnt orintato alla promozion di tal ntitlmnt. La patnt a punti, abbiamo vidnziato, si distingu pr du asptti salinti. Da una part, il mccanismo a punti la possibilità di rcupro dgli stssi prmtt di contmprar il diritto alla salut con altri diritti costituzionalmnt tutlati, com qullo alla circolazion alla librtà d imprsa. Dall altra, la natura nonmontaria prmtt di risolvr un incornza dlla norma, ch prtndva di punir la violazion di un bn inalinabil con una sanzion pcuniaria, ch è invc propria di una rgola di proprty. L introduzion dlla patnt a punti - abbiamo argomntato - ha risolto un inconsistnza di policy ch causava un livllo significativo di sottodtrrnza ha riallinato gli strumnti impigati dal lgislator con i fini ch si è prfissato con il mandato costituzional. Rifrimnti bibliografici 82 ISTAT, ACI, Incidnti Stradali Anno 2006, 2007. Amato, G., Commnto all art. 16, in Commntario alla Costituzion, Branca Giuspp (d.), Zanichlli, Bologna, 1977. Amorosino, S., L limitazioni amministrativ alla circolazion: profili critici, Convgno Giuridico dll Automobil Club d Italia, La disciplina dlla circolazion l librtà dl cittadino, 2003. Bckr, G., Crim and Punishmnt: An Economic Approach, Journal of Political Economy, 1968, vol. 76, n. 2, pp. 169-217. Brti, G., Fondamnto di librtà fonti normativ nlla disciplina dlla circolazion, Foro Italiano, 1984, V, c. 157. Calabrsi, G., Mlamd A. D., Proprty Ruls, Liability Ruls, and Inalinability: On Viw of th Cathdral, Harvard Law Rviw, 1972, vol. 85, p. 1089 ss. Calabrsi, G., Il dono dllo spirito maligno, trad. Rodotà Carlo, collana Giuristi Straniri di Oggi, Giuffré, Milano, 1996. CENSIS (2003), XXXVII Rapporto sulla situazion social dl pas. Clarich, M., Il nuovo codic dlla strada tra fallimnti dl mrcato' disciplina amministrativa di sttor, Diritto Amministrativo, (2), 1995. Commission uropa (2001), Libro Bianco: la politica uropa di trasporti fino al 2010, (Whit Papr of th Commission of th Europan Communitis, Brussls, Blgium: http://uropa.u.int/comm/nrgy_transport/library/lb_txt_complt_n.pdf). Dnozza, F., Norm Efficinti. L analisi conomica dll norm giuridich, Giuffré Editor, Milano, 2002. EUROSTAT, Transport and nvironmnt: statistics for th transport and nvironmnt rporting mchanism (TERM) 25 EU - Extrnal costs of transportation, 2002. EUROSTAT, Transport and nvironmnt: statistics for th transport and nvironmnt numro 3/2008 Mrcato
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