Crisi e prospettive del welfare

Transcript

1 Crisi e prospettive del welfare

2 Obiettivo della lezione Analizzare i fattori di crisi del welfare in Europa occidentale. Tali elementi di debolezza portano politici ed economisti liberisti a sostenere che il welfare danneggia la competitività e quindi nel lungo periodo crescita e sviluppo e andrebbe perciò ridimensionato. Descrizione delle tendenze in corso, dall andamento della spesa sociale ai nuovi programmi di riforma del welfare. Introduzione delle ragioni per cui il welfare potrebbe rafforzare la competitività dei sistemi economici, anziché indebolirla. La considerazione di tali elementi di forza consente di effettuare una valutazione più obiettiva del ruolo del welfare, che deve essere considerato anche un fattore di sviluppo. Il funzionamento del welfare come fattore di sviluppo richiede però l attuazione di riforme a volte radicali e impopolari.

3 I fattori di crisi del welfare Cambiamento del contesto Invecchiamento demografico Ruolo della famiglia Partecipazione femminile Fattori di crisi Vincoli esogeni Trappole interne Aumento del lavoro atipico Vincoli di bilancio Globalizzazione Istituzionalizzazione della soglia di età pensionistica Trappole della competenza (Ir)responsabilità della politica Rilassamento della logica attuariale Scivolamento distributivo

4 L invecchiamento demografico nel mondo Fonte: UN, World Population Ageing Ancora non abbiamo raggiunto il massimo!

5 L invecchiamento demografico nel mondo Fonte: UN, World Population Ageing

6 L invecchiamento demografico nella UE Fonte: Eurostat

7 Le conseguenze dell invecchiamento demografico Maggiori domande di prestazioni in campo pensionistico, sanitario e dei servizi sociali. L invecchiamento demografico ha posto almeno 3 problemi fondamentali: Conseguenti maggiori oneri finanziari. Concentrazione di tali oneri su una quantità di lavoratori attivi costante o in diminuzione. Maggior tasso di morbilità Sanità: la % di servizi consumata dagli anziani è 2-3 volte superiore alla loro % rispetto alla popolazione, a causa di: Pensioni: se il sistema è a ripartizione, si va verso l insostenibilità finanziaria. Maggiore incidenza di patologie croniche.

8 Il ruolo della famiglia La famiglia europea è diventata un istituto meno stabile e protettivo che nel passato, come è attestato in tutti i paesi dalla crescita di divorzi e separazioni, famiglie monogenitoriali, nuclei familiari con un solo componente (spesso anziano), diffusione di fenomeni di isolamento ed emarginazione. Tale tendenza è più accentuata nell Europa settentrionale, mentre al sud le reti familiari continuano a svolgere le proprie tradizionali funzioni di ammortizzatori sociali. Per inciso, come vedremo meglio nel seguito del corso, lo svolgimento di tale ruolo non è privo di effetti collaterali e si accompagna, nel mezzogiorno italiano, al fenomeno del familismo amorale. Uno dei problemi è che gli attuali istituti di protezione e di tassazione sono stati concepiti avendo come punto di riferimento la famiglia nucleare di tipo tradizionale.

9 La partecipazione femminile al mercato del lavoro Tasso di occupazione femminile in alcuni paesi europei. Nei paesi scandinavi la situazione è quasi invariata. Nei paesi mediterranei si è verificato un grande balzo in avanti. Fonte: Eurostat

10 La partecipazione femminile al mercato del lavoro Tasso di occupazione femminile. Nonostante il miglioramento, l Italia è ancora molto indietro rispetto al resto d Europa Fonte: Eurostat

11 Il ruolo della famiglia Negli ultimi 30 anni, nei paesi scandinavi i tassi di partecipazione maschile e femminile hanno registrato un allineamento. Nei paesi cattolici (Italia, Irlanda e Spagna) l aumento dell occupazione femminile è stato più lento, ma comunque significativo. Il fenomeno ha originato un ampia gamma di nuovi bisogni sociali, soprattutto di strumenti capaci di conciliare esigenze e responsabilità attinenti alla sfera lavorativa e quella familiare. In particolare, sono emerse necessità di: - sostegno collettivo alla famiglia; - revisione degli istituti che penalizzano le donne che sono costrette a interrompere la propria attività professionale per assolvere a responsabilità di cura.

12 Aumento del lavoro atipico Fonte: Eurostat L Italia è il paese in cui si è verificato l aumento più netto, anche perché la precarizzazione dei rapporti di lavoro è iniziata più tardi, solo negli anni novanta.

13 Aumento del lavoro atipico L occupazione fordista (i posti di lavoro stabili e garantiti, con contratti a tempo indeterminato) ha subito un declino costante negli ultimi 25 anni, solo in parte compensato dalla creazione di forme di occupazioni casuali o non convenzionali (lavoro a tempo parziale, temporaneo o interinale, atipico). La disoccupazione ha registrato un impennata, soprattutto tra alcune categorie, come i giovani e gli ultracinquantenni. Ne è derivato: - aumento della domanda di prestazioni tradizionali di sostegno del reddito da parte dello stato sociale. - Necessità di definire corredi minimi di tutela per le nuove forme di occupazione flessibile. - Esigenza di sostenere e accrescere l occupabilità dei disoccupati.

14 L obsolescenza del welfare A fronte di questo nuovo insieme di bisogni e di domande sociali, l impalcatura dei tradizionali sistemi di welfare mostra oggi chiari sintomi di obsolescenza. Un tipico esempio è quello degli schemi di tutela contro la disoccupazione: - Nella maggior parte dei paesi, tali schemi si sono limitati a sussidiare le persone affinché non lavorassero, fornendo indennità, integrazioni salariali o prepensionamenti. - Il finanziamento di tali forme di compensazione proviene dalle retribuzioni dei lavoratori occupati (mediante i contributi sociali), e mantiene alto il costo del lavoro. - Gli elevati oneri sociali disincentivano la creazione di nuovi posti regolari (anche al di là del loro declino fisiologico) da parte delle imprese. La disponibilità di sussidi incoraggia i comportamenti opportunistici da parte dei lavoratori meno corretti. - Si innesca un circolo vizioso.

15 I vincoli di bilancio Le dinamiche espansive del welfare sono state la causa principale degli squilibri di finanza pubblica registrati in alcuni paesi a partire dagli anni 70. Il Patto di stabilità e crescita obbliga al contenimento del deficit e del debito, e l aumento del prelievo fiscale è precluso sia dagli effetti negativi che potrebbe avere su competitività e occupazione, sia da problemi di consenso elettorale. Pertanto, una ristrutturazione del welfare deve produrre una spesa (relativa) invariata o quasi. La strategia obbligata per rispondere ai nuovi bisogni e alle nuove domande è allora quella di ristrutturazioni interne che spostino risorse dai vecchi ai nuovi rischi e dai gruppi sovraprotetti a quelli sottoprotetti. Tale vincolo ha conseguenze serie sul piano politico e sociale, perché impone scelte: - esplicitamente redistributive (tolgo ad A per dare a B). - sottrattive (tolgo ad A per il bene di tutta la collettività).

16 Globalizzazione La globalizzazione costituisce un vincolo alla ristrutturazione del welfare nella misura in cui rende svantaggiose alcune modalità di organizzazione e di finanziamento della protezione sociale. Tuttavia va sottolineato che ci sono aspetti del modello sociale europeo che ostacolano la competitività, e altri che la favoriscono. Nei confronti internazionali si omette spesso la quota di spesa sociale non pubblica che grava sulle retribuzioni e dunque incide sulla competitività. Per esempio: negli USA le assicurazioni sanitarie private sono finanziate in larga parte dalle imprese, che se ne lamentano. Nel modello asiatico, cresce la domanda di protezione sociale pubblica, sia grazie all emergere di una sempre più vasta coscienza sociale sia in seguito all evidenza di alcuni fallimenti del mercato. Secondo alcuni autori, l estremo oriente dovrebbe dotarsi di un sistema di welfare come il nostro.

17 Le trappole interne La teoria neoistituzionale respinge la tradizionale posizione funzionalista secondo cui le istituzioni tendono a conformarsi ai propri ambienti, implicitamente coerente con i dettami della teoria neoclassica. Come dimostra la ricerca empirica, il rapporto tra istituzioni e ambienti manifesta dinamiche imprecise, discontinue e sub-ottimali. Tali dinamiche hanno a che fare anche con la logica interna al funzionamento delle istituzioni in quanto tali.

18 Il ciclo di istituzionalizzazione 1) Nel loro momento genetico, le istituzioni costituiscono di norma un tentativo di dare risposta a problemi ambientali, la cui soluzione richiede interazioni e scelte collettive. In questa fase, la corrispondenza delle istituzioni con il contesto è al suo massimo. 2) In una seconda fase, regole e routine assumono progressivamente valore normativo autonomo e autoreferenziale. 3) Quindi, si verifica una spersonalizzazione delle regole, che diventano indipendenti dalla discrezionalità dei membri dell istituzione e si trasformano in fattispecie astratte. Al momento del ricambio, i nuovi membri delle istituzioni e i cittadini che ne sono interessati ereditano le regole dal periodo precedente come un dato di fatto scontato.

19 Dinamiche endogene dell istituzionalizzazione (North, 1990) Durante il processo, si verificano 3 dinamiche endogene: 1) La validazione autoreferenziale fa si che la pratica sociale che si istituzionalizza perda il suo carattere strumentale e diventi un valore in sé, la cui efficienza come strumento di soluzione dei problemi non è più messa in discussione. 2) Le pratiche istituzionalizzate diventano vittima di: - trappole della competenza: le istituzioni tendono ad affrontare ogni problema, anche quelli nuovi, con i vecchi mezzi, col risultato di dilatare all infinito la propria sfera di competenza. - trappole dell insuccesso. 3) Si producono effetti di chiusura: se un istituzione presiede all allocazione di risorse materiali, i suoi membri (e anche gli utenti) maturano interesse al mantenimento delle prerogative e promesse istituzionali si ha un consolidamento organizzativo e un espansione dell organizzazione stessa.

20 Il rilassamento attuariale Nel caso del welfare, il mutamento istituzionale è sfociato (anche) in un rilassamento delle fondamenta attuariali, che garantivano una qualche corrispondenza matematica tra il flusso dei contributi e il flusso delle prestazioni. Negli anni 70, la protezione sociale ha perso la propria originaria natura di meccanismo redistributivo fondato su di un legame diretto (anche se implicito) fra oneri contributivi (degli assicurati e dei loro datori di lavoro) e spettanze di prestazioni maturate.

21 Ciclo di istituzionalizzazione: l esempio delle pensioni All inizio del secolo scorso, vivere oltre i 70 anni era davvero un rischio per la maggioranza della popolazione: - molti morivano prima. - I pochi che sopravvivevano avevano molte probabilità di cadere in uno stato di bisogno. Un maschio di 20 anni aveva un aspettativa media di vita di 62 anni (68 per i quarantenni). Quando fu introdotta la pensione pubblica, l età di accesso venne fissata a 65 anni (Italia, 1919; Francia, 1910) o 70 anni (Regno Unito, 1908, Germania, 1889). Rimanere vivi dopo questa età e fruire della pensione era un evento fortemente aleatorio e strettamente connesso a condizioni di bisogno.

22 Ciclo di istituzionalizzazione: l esempio delle pensioni Una volta formalizzata in disposizioni di legge, questa nozione di vecchiaia ha tuttavia acquisito il carattere di norma sociale autosufficiente, trasformandosi in un dato per l organizzazione della vita individuale. A fronte di una vita più lunga e più sana, la norma non si è adattata all ambiente, ma al contrario ha indotto quest ultimo ad adattarsi. L istituzionalizzazione della soglia di età ha provocato un progressivo spiazzamento funzionale dei sistemi previdenziali: dall iniziale tutela di uno specifico rischio di miseria economica e umiliante dipendenza personale, si è passati al sovvenzionamento di lungo periodo di inattività, non necessariamente indigente. Anziché adeguare verso l alto l età pensionistica, molti paesi negli anni 60 l hanno abbassata. Il ritiro dal lavoro a fini di riposo e vacanza si è affermato come pratica di massa nelle società europee. Ferrera (1998): l idea che di pensione-vacanza sussidiata dallo stato potessero essere economicamente insostenibili è stata ignorata perché controcorrente.

23 Ciclo di istituzionalizzazione: l esempio delle pensioni Le pensioni sono il miglior esempio anche del rilassamento attuariale. Con l adozione del finanziamento a ripartizione (in cui i versamenti della generazione contribuente non vengono accantonati, ma immediatamente utilizzati per pagare le prestazioni alla generazione ricevente), in un certo numero di paesi intere coorti di anziani furono ammesse quasi gratuitamente alla fruizione dei benefici: cominciarono cioè a ricevere trattamenti, anche se modesti, poco dopo l istituzione dei nuovi schemi, a fronte di periodi di contribuzione molto brevi. Per esempio, tra i 50 e i 60, in Italia l assicurazione pensionistica venne estesa istantaneamente a coltivatori, artigiani e commercianti che non avevano mai pagato i contributi.

24 Pressioni contraddittorie sul welfare La globalizzazione, con l aumento di povertà e disuguaglianze che la accompagnano, determina un aumento della domanda di protezione sociale. I fattori di crisi del welfare sono tra i principali argomenti di chi nel dibattito scientifico e politico ne auspica un ridimensionamento. In particolare, si fa leva sul tema della globalizzazione e sulla necessità di preservare la competitività di sistema rispetto alle economie emergenti, che praticano dumping sociale e ambientale. In pratica, si suggerisce di partecipare a una gara al ribasso dei sistemi di welfare, adeguando i nostri sistemi di protezione sociale agli standard statunitensi (per non dire asiatici).

25 Pressioni contraddittorie sul welfare Tale approccio di politica economica è fondato per quanto riguarda la necessità di ristrutturare lo stato sociale, per renderlo più efficiente e perseguire i propri obiettivi. Tuttavia non tiene conto di due fattori: A) Il sistema statunitense, largamente basato su attori privati, è in crisi, e ha portato all esplosione della domanda di protezione sociale. B) Mancano verifiche empiriche della relazione negativa tra welfare e crescita! B) Un welfare efficiente costituisce un fattore di miglioramento della competitività di sistema. Garantisce infatti una serie di benefici che costituiscono dei fattori di competitività e di sviluppo per l intero sistema economico e sociale.

26 Il welfare come fattore di sviluppo Disuguaglianze Propensione al rischio Educazione Welfare state Salute Produttività Sviluppo economico Tempo di lavoro Fiducia Coesione sociale Fertilità

27 La riforma del welfare Purtroppo, le riforme effettuate finora non sono state in grado di riformare il welfare per garantirne la sostenibilità e rispondere alle nuove domande/bisogni di protezione sociale migliorando al tempo stesso la competitività di sistema. Nel corso degli anni 90, i sistemi di protezione sociale e i mercati del lavoro europei sono stati interessati da numerose riforme, che però raramente hanno avuto un carattere radicale. Un analisi delle misure introdotte in Europa tra il 1987 e il 1999 mostra come: - delle quasi 200 riforme introdotte nell ambito dei sussidi di nonoccupazione, delle pensioni e della protezione dell impiego, circa l 80% possono essere ritenute marginali, non essendo di natura strutturale; - il numero degli interventi che riducono la generosità delle prestazioni e il grado di protezione dell impiego (107 su 198) è quasi pari a quello dei cambiamenti che agiscono in direzione esattamente opposta (Bertola, Boeri e Nicoletti, 2001).

28 La riforma del welfare Le incoerenze e il carattere marginale della maggior parte delle riforme hanno spesso finito per accrescere la complessità e la frammentazione dei sistemi di sicurezza sociale europei, approfondendo il divario tra individui tutelati e non. Uno dei nodi di fondo delle strategie di riforma del welfare è costituito dalla scelta tra un impostazione universale o selettiva delle politiche assistenziali pubbliche. - Secondo l impostazione universale, le prestazioni devono essere estese a tutta la collettività, indipendentemente dalle condizioni di reddito e patrimonio degli individui. - Secondo l impostazione selettiva, l erogazione delle prestazioni sociali deve essere subordinata all accertamento della situazione economica dei beneficiari. Nell impostazione selettiva, non esistono diritti di cittadinanza, ma stati di bisogno. Il dibattito internazionale di policy, a partire dagli anni 80, ha visto prevalere il principio selettivo come criterio ispiratore degli interventi di riforma.

29 Riepilogo I fattori di crisi del welfare - Cambiamenti del contesto - Vincoli esogeni - Trappole interne La necessità della riforma Il welfare come fattore produttivo