I CST provinciali e la qualificazione dei servizi nella Pubblica Amministrazione

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1 PROVINCIA DI PADOVA I CST provinciali e la qualificazione dei servizi nella Pubblica Amministrazione Metodologie, attori coinvolti e risultati dell indagine IQuEL nei CST provinciali

2 I CST provinciali e la qualificazione dei servizi nella Pubblica Amministrazione Metodologie, attori coinvolti e risultati dell Indagine IQuEL nei CST provinciali

3 Pubblicazione a cura di: Cristiano Buffa e Silio Rigatti Hanno collaborato per la realizzazione del progetto IQuEL e per i contenuti del presente volume: per la Provincia di Brescia Raffaele Gareri Alessandra Bonetti Pasquale Curcio Barbara Bresciani per la Provincia di Chieti Cesare Di Martino Lorenzo Cesarone Christian Aceto per la Provincia di Padova Roberto Lago Cosma Sonego Daniele Sbarai Daniela Fedetto per la Provincia di Parma Paolo Camuti Borani Giovanna Parmigiani per la Provincia di Pesaro e Urbino Adriano Gattoni Paola D Andrea per la Provincia di Rimini Rossella Salvi Chiara Astolfi per la Provincia di Vicenza Monica Cominato Maria Elisabetta Bolilsani per la progettazione e la rendicontazione Cristiano Buffa per la metodologia di indagine e l impostazione statistica del progetto Silio Rigatti per la realizzazione dei Focus group Giovanna Boccuzzo Mario Bonamin Marco Cudin Riccardo Darè per l elaborazione dei dati Mauro Coli

4 Indice Il ruolo delle Province per l innovazione dei servizi della PA negli EELL decentrati. L informatica al servizio del territorio Barbara Degani - Presidente della Provincia di Padova pag. 5 Parte prima I servizi al cittadino e la qualificazione della Pubblica Amministrazione Come promuovere l innovazione Comunità, mission e competenze, motore dell Innovazione nella Pubblica Amministrazione Mario Bolzan e Paolo Selle Customer satisfaction e PA: il ruolo della statistica nell ascolto dei cittadini Luigi D Ambra, Michele Gallo e Enrico Ciavolino pag. 11 pag. 15 pag. 32 Parte seconda Il progetto IQuEL L indagine di qualità nei CST provinciali I CST e le loro caratteristiche nel processo di erogazione dei servizi della PA Cristiano Buffa I focus group. Il coinvolgimento degli utenti nel processo di valutazione. Silio Rigatti Luchini e Mario Bonamin L indagine di valutazione della qualità. Parte Prima. Dalla scelta del campione all analisi dei dati Parte Seconda. L analisi dei dati raccolti Silio Rigatti e Mauro Coli Proposte d intervento per il miglioramento della qualità dei servizi Gruppo di progettazione IQuEL pag. 49 pag. 53 pag. 77 pag. 80 pag. 92 pag. 101

5 Parte terza I contributi delle Province per la qualificazione del progetto Caratteristiche e specificità dei CST Provinciali Il decentramento amministrativo. Bisogni organizzativi e digital divide Lorenzo Cesarone La governance nei CST. Struttura organizzativa e ottimizzazione dei processi di erogazione dei servizi Roberto Lago Bisogni di formazione negli EELL e modelli di intervento Barbara Bresciani e Pasquale Curcio Analisi dei servizi. I servizi per la gestione del territorio (SIT) Paolo Camuti La comunicazione web dei comuni e i servizi finanziari Paola d Andrea e Adriano Gattoni Analisi dei servizi. Un nuovo servizio per le imprese del turismo Rossella Salvi I servizi del CST diretti al cittadino, il caso From-ci Andrea Pellizzari e Tommaso Ruggeri pag. 117 pag. 121 pag. 125 pag. 140 pag. 156 pag. 162 pag. 167 pag. 176

6 I CST provinciali e la qualif azione dei servizi PA Il ruolo delle Pro vince per l innovazione dei ser vizi della P A negli EELL decentrati. L informatica al servizio del territorio Barbara Degani Presidente della Provincia di Padova Questo volume raccoglie i documenti di riflessione e di analisi che hanno accompagnato IQuEL, un progetto sostenuto dai fondi ministeriali per l innovazione degli enti locali promosso dal PORE. Argomento centrale del volume è la qualificazione dei servizi della Pubblica Amministrazione attraverso l impiego delle tecnologie informatiche di rete. Il tema della qualificazione viene affrontato, in questi contributi, attraverso l analisi dell operatività messa in atto dai CST provinciali, l individuazione dei punti critici e la proposta di interventi strategici per il superamento delle difficoltà e per il miglioramento dei servizi. I CST provinciali hanno partecipato al progetto IQuEL affiancandosi ad enti locali di maggiori dimensioni, come i comuni capoluogo, per cercare di cogliere i fattori discriminanti la qualità nei processi di erogazione dei servizi. Per cercare cioè, di capire se e come i piccoli comuni del decentramento amministrativo possono garantire al cittadino i medesimi servizi innovativi che erogano comuni come Parma, Firenze, Bologna, Modena, Piacenza, comuni capoluogo aderenti al progetto IQuEL. L aspetto che caratterizza e distingue questa ricerca sulla qualità sembra quindi essere l introduzione della variabile territorio, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di organizzazione, distribuzione e valorizzazione delle risorse, pianificazione strategica. Cui sono da aggiungere le conseguenze derivanti dalle specificità culturali delle persone coinvolte nei processi di erogazione, dalla sensibilità degli amministratori, alla competenza degli operatori degli EELL, alle aspettative dei cittadini. Nei documenti di questo volume che fanno specifico riferimento a IQuEL, il tema dei CST, dei suoi obiettivi e delle sue componenti strutturali è trattato in modo puntuale; quello che forse vale la pena di approfondire in queste pagine introduttive è il ruolo che le Province rivestono in merito alla gestione e allo sviluppo del territorio e i compiti che queste si possono assumere in merito alle problematiche connesse alla governance dell innovazione. Affrontare il tema dell ICT in rapporto al territorio significa, infatti, affrontare il tema dell innovazione, in un momento in cui il ricorso all innovazione risulta strategico in Italia per superare una crisi dovuta in gran parte ai ritardi strutturali della società e alla conseguente progressiva riduzione di competitività del paese. Il lavoro svolto dai CST nell aggregare competenze e risorse per favorire lo sviluppo dei servizi della PA non può che essere visto come una azione di sostegno nei confronti 5

7 I CST provinciali e la qualif azione dei servizi PA degli amministratori dei comuni del territorio per facilitare il recupero dei ritardi strutturali e aumentare il livello di competitività di cittadini e imprese. In questo contesto, l attenzione alla qualità che riguarda non solo i contenuti e le modalità di erogazione del servizio ma anche la composizione e il funzionamento dei modelli gestionali ha come obiettivo primario l incremento delle competenze e del livello tecnologico nei piccoli comuni, in modo da ridurre il gap tra i diversi attori sociali (in altre parole ridurre il digital divide); e in secondo, ma non secondario, luogo quello di estendere sistemi operativi e interattivi di rete, adottando modelli organizzativi fondati sulla cooperazione e sulla sussidiarietà. Le funzioni delle province nella prospettiva della promozione del territorio Il decentramento amministrativo affida, di fatto, alle Province il coordinamento dello sviluppo locale: "La Provincia, ente locale intermedio tra Comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo". La posizione intermedia tra Regione e Comune favorisce l assunzione da parte delle province di un ruolo chiave nella concertazione tra soggetti pubblici che fanno riferimento al territorio (regioni, enti locali, amministrazioni nazionali, associazioni imprenditoriali, sindacati, ecc.). Tra la Regione che predispone gli assetti legislativi e definisce competenze e procedure e i Comuni, cui spetta la gestione amministrativa diretta sul territorio, la Provincia svolge la funzione di garantire l equilibrio del sistema territoriale attraverso la cooperazione istituzionale e l attivazione di sistemi informativi che garantiscano la circolazione delle informazioni e delle conoscenze. Queste funzioni, riconosciute dal testo unico sull ordinamento degli Enti locali 267/2000, rappresentano un considerevole stimolo perché le Province possano assumere un ruolo trainante nei processi di innovazione sul territorio. Le attività e le iniziative descritte in questo volume ne sono la conferma. Su questi due temi, l impegno verso per un continuo miglioramento del sistema informativo e delle infrastrutture ICT e l adozione di modelli organizzativi di tipo cooperativo, le Province che hanno partecipato al progetto IQuEL testimoniano che la strada dell innovazione è percorribile e che i risultati finora raggiunti giustificano lo sforzo che è stato compiuto. Punto di riferimento di questo processo innovativo sono i centri di coordinamento dei servizi territoriale, chiamati in alcuni casi CST, in altri Sia o LTT, che attraverso un articolato sistema di servizi hanno il compito di: aiutare i piccoli comuni a raggiungere un livello tecnologico adeguato alle nuove esigenze di servizio pubblico; raggiungere economie di scala riducendo i costi e normalizzando il mercato dei servizi ICT; promuovere l interscambio dei dati a tutti i livelli della Pubblica Amministrazione facilitando i processi di interoperabilità di linguaggi e tecnologie tra i diversi Enti e settori. L aspetto più importante è quello della sussidiarietà organica che si sviluppa tra gli EELL, ossia una sussidiarietà che integra il rapporto tra enti di diverso livello (Regione, Provincia, Comune) con il rapporto che viene stabilito tra comuni di uguali dimensioni. 2 6

8 I CST provinciali e la qualif azione dei servizi PA Questo rapporto organico è descritto in modo efficace in una relazione del CNIPA nella fase di istituzione dei CST: Per questo, nel disegno del Ministro, si tende a privilegiare l ambito provinciale, e per questo la Provincia può, non è detto che sia automatico, giocare un ruolo fondamentale. Tale ruolo fallisce miseramente se la Provincia pensa di intervenire come soggetto gerarchicamente sovraordinato ai Comuni. Fallisce miseramente anche se può avere risultati a breve, perché la Provincia ha più soldi, ha più capacità di movimento. Invece l atteggiamento deve essere quello di chi facilita la cooperazione dei Comuni, promuovendo il protagonismo dei piccoli Comuni e dei Sindaci. La Provincia deve interpretare se stessa come un contenitore amorevole nei confronti delle sorti dei piccoli Comuni, è una terminologia inappropriata, mi rendo conto, per un discorso di tipo tecnico istituzionale, ma insomma vuole dare un idea di che cosa io intenda. La situazione di crisi che stiamo attraversando rende sempre più urgente l esigenza di rivedere il sistema dei servizi pubblici con maggiore attenzione al rapporto tra costi e benefici. Da questo punto di vista si può anche dire che la crisi rappresenti una opportunità per ripensare vecchi comportamenti e abitudini che spesso nascondono pigrizia e incompetenza. Le recenti indagini sull utilizzo delle tecnologie ICT da parte della PA testimoniano l aggravarsi del ritardo dell Italia nei confronti degli altri paesi europei in merito all innovazione. Mentre però i dati relativi all utilizzo della larga banda, della connessione a internet, dell alfabetizzazione informatica, rispecchiano un andamento di generale e diffuso ritardo della società Italiana rispetto a quella europea, c è un dato che risulta particolarmente significativo perché rappresenta una sproporzione tra gli investimenti che vengono fatti e il reale beneficio che ne traggono i cittadini, segnalando in tal senso una evidente difficoltà di dialogo tra cittadini e PA. Il dato riguarda la qualità dell utilizzo dei servizi online della PA. In relazione all e-gov, le indagini segnalano che solo il 5,1% degli italiani accede ai servizi della PA on-line, a fronte di una media nei principali paesi europei del 20%. E non è certamente difficile immaginare che quel 5,1% si riduca ulteriormente se si va a considerare l utilizzo dei servizi on line nei piccoli comuni decentrati. Perché ciò accade? Che senso ha per la pubblica amministrazione introdurre tecnologie ICT per facilitare il rapporto con i cittadini se i dati sono così penalizzanti? Ecco quindi che il tema della governance, di una chiara impostazione strategica comune e condivisa dei processi innovativi risulta ormai ineludibile. La situazione di crisi dovrebbe porci nell ottica di non sprecare questa occasione per uscire dalle vecchie logiche individualistiche e dispersive. E facile comprendere il punto di vista degli amministratori che cercano autonomia nella gestione del loro territorio perché si sentono più in grado di altri di interpretare i bisogni dei loro cittadini. Ma ci sono alcuni aspetti che vale la pena mettere in evidenza e che sono efficacemente descritti in alcuni passi della relazione del rappresentante del CNIPA prima citata: Il processo anche qui non è facile, non è naturale. Un Sindaco di un piccolo Comune per quanto povero sia, tende a rimanere padrone di tutte le sue prerogative, a non voler cedere nulla. Ma l idea è la condivisione anziché avere 50 centri elettronici ognuno piccolino, ognuno con i suoi contratti di manutenzione, ognuno con le sue esigenze di manutenzione, 3 7

9 I CST provinciali e la qualif azione dei servizi PA facciamo un unico centro, visto che via Internet ci colleghiamo tutti e siamo tutti utenti di una rete che ha un solo centro. Ma se ragioniamo soltanto in termini di messa in comune delle tecnologie non andiamo lontano, perché ognuno riesce a dimostrare che lui in fondo riesce a fare un po meglio di quanto la media degli altri facciano, sono i problemi delle questioni condominiali, chi di voi è passato da una casetta in campagna in cui era padrone del suo spazio ad un condominio si rende conto che cosa sto dicendo. Il problema vero è quali sono le funzioni dei Comuni che sono interessate all uso delle tecnologie, e non è la tecnologia un fine dell azione amministrativa, il fine dell azione amministrativa è la tenuta delle anagrafi, la gestione del territorio, i servizi sociali, il servizio all istruzione, la viabilità, il progresso economico e così... come l impiego razionalizzato delle tecnologie può aiutare i Comuni a far meglio il loro mestiere, questo è il problema del CST, per cui CST non è un progetto di natura tecnologica, non fatevi imbrogliare da chi vi viene a vendere software e soluzioni o da chi presentandosi con la targhetta di informatica vi viene a dire: noi siamo per fare il CST. Non servono loro, loro arrivano alla fine, così come i decoratori di un palazzo da restaurare vengono dopo che sono venuti gli impiantisti, gli infrastrutturisti, e quelli che fanno il cemento armato. E nel caso di CST, gli infrastrutturisti, quelli che fanno il cemento armato sono quelli che mettono insieme i Sindaci e sono quelli che li costringono a ragionare su che cosa possono fare meglio stando insieme. Quali sono questi aspetti? Anzitutto il fatto che il CST non è un semplice erogatore di servizi informatici ma è un supporto organizzativo per la pianificazione condivisa dei servizi sul territorio. Poi che il CST non intende sostituirsi ai comuni nell erogazione dei servizi amministrativi, che restano sempre di competenza dei comuni ed infine che le aspettative dei cittadini si evolvono e una maggiore qualità dei servizi ottenuta con l aiuto delle tecnologie ICT si traduce in risparmio di tempi, di risorse e in un miglioramento della funzionalità generale del sistema. Flussi informativi e qualità dell informazione. Il tema delle aspettative dei cittadini e della qualità dei servizi consente di affrontare uno dei compiti della Provincia che trova particolare riscontro tra i bisogni, documentati dall indagine di IQuEL, che i cittadini sentono con particolare attenzione, quello della completezza e della qualità dell informazione. Sempre del testo unico degli enti locali questi compiti sono delineati con chiarezza e con particolare attenzione al ruolo che in questo ambito possono svolgere le tecnologie di rete. I compiti conoscitivi e informativi concernenti le funzioni conferite alle Province sono esercitati in modo da assicurare, anche tramite sistemi informativo - statistici automatizzati, la circolazione delle conoscenze e delle informazioni fra le amministrazioni, per consentirne, quando prevista, la fruizione su tutto il territorio nazionale. I sistemi informativo - statistici che operano in collegamento con gli uffici di statistica istituiti ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322 ed è in ogni caso assicurata l'integrazione dei sistemi informativo - statistici settoriali con il Sistema statistico nazionale (SISTAN). 4 8

10 I CST provinciali e la qualif azione dei servizi PA Spettano alla Provincia le funzioni relative alla raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. I sistemi informativi provinciali devono soddisfare sia le esigenze dello scambio dei flussi informativi all'interno della Provincia, sia quelle dello scambio dei flussi informativi con altri livelli istituzionali, con particolare attenzione agli enti locali e ai piccoli Comuni del territorio. A questo punto è opportuno toccare due snodi che risultano centrali nelle politiche della PA e dei CST e che si muovono nell ottica di un avvicinamento del cittadino alla pubblica amministrazione, ossia i temi della dematerializzazione e dell interoperabilità. La dematerializzazione dei documenti, ossia la traduzione dei documenti cartacei in informazioni gestite dalle memorie e dagli archivi digitali, è il primo passo verso una semplificazione delle procedure che hanno sempre costretto i cittadini a lunghe ed estenuanti ricerche del documento corretto e formalmente ineccepibile. Il passaggio al documento digitale consentirà che l'elaborazione, l'archiviazione, il trasporto e la conservazione, di documenti rilevanti sotto il profilo giuridico possa essere effettuata con modalità informatiche e telematiche, con pieno valore tra le parti e verso i terzi. Strettamente connesso alla dematerializzazione dei documenti è il tema dell interoperabilità, che rappresenta uno dei punti centrali della politica di condivisione e di coordinamento obiettivo dell azione dei CST. Perché il documento digitale venga riconosciuto con pieno valore da tutti i soggetti coinvolti è necessario che sia possibile il transito delle informazioni digitali da un sistema all altro e che tutti i sistemi ne riconoscano il corretto valore. Con l interoperabilità ciò che viaggia sono le informazioni e non i documenti formalizzati e, conseguentemente, spetta ai sistemi amministrativi essere in grado di utilizzare le informazioni che risiedono in ambienti diversi. Per consentire questo processo, l interoperabilità deve operare a tre livelli strettamente connessi: l interoperabilità tecnica, concernente problemi tecnici di collegamento tra sistemi, la definizione delle interfacce, il formato dei dati e i protocolli; l interoperabilità semantica, che assicura che il significato esatto delle informazioni scambiate sia comprensibile da qualsiasi altra applicazione, anche non pensata inizialmente per quel determinato scopo; l interoperabilità gestionale, che modella i processi di lavoro, allineando le architetture dell'informazione con gli obiettivi dell'organizzazione e aiuta i processi di business nella cooperazione. Il presupposto di questa rivoluzione che colloca il cittadino al centro dell attività della PA è che le diverse istituzioni, le diverse persone e macchine, per i quali transita una determinata procedura, parlino lo stesso linguaggio e siano già d accordo a priori sulle modalità per eseguire ogni passaggio. Ciò si traduce in una politica di dialogo all interno di un sistema e all esterno, tra il sistema e i suoi referenti istituzionali. La regola coinvolge tutti i livelli della PA da quello locale a quello regionale a quello nazionale, per connettersi poi in modo funzionale alle organizzazioni, alle imprese e ai cittadini, utenti e destinatari finali del servizio. I CST svolgono in questo momento un ruolo da protagonisti nella gestione di questa svolta storica della PA attraverso i tre livelli del processo sopra indicati. 5 9

11 I CST provinciali e la qualif azione dei servizi PA E peraltro intuitivo comprendere come un simile rinnovamento non sia immediatamente percepito dai cittadini nelle sue implicazioni e che la reale trasformazione della qualità del servizio sarà effettivamente percepita solo al termine del processo di trasformazione delle procedure e del sistema di interazione cittadino - PA. E necessario pertanto che siano promosse azioni di informazione e di formazione a livello territoriale, presso gli amministratori e i decisori degli EELL affinché venga attuato un piano equilibrato di governance in sintonia con le tendenze in atto di qualificazione della PA. L interoperabilità si sta infatti affermando come la chiave per lo sviluppo efficiente, sostenibile e solidale dell egovernment e per la costruzione di un Governo Intelligente Comune Europeo (ECIG). Questi sono i compiti e gli obiettivi che le Province, con i CST si sono prefisse di raggiungere per migliorare la qualità dei servizi della pubblica amministrazione. E però doveroso e necessario ricordare come i risultati del indagine di IQuEL ribadiscano alcune difficoltà culturali che rallentano i processi in atto. Semplicità nei sistemi di accesso e semplicità di utilizzo da parte dell utenza sono elementi sui quali le amministrazioni devono ancora lavorare in modo da ridurre le attuali barriere alla diffusione dei servizi. Anche rispetto alla dematerializzazione è doveroso ricordare che l autenticazione per l accesso ai servizi, proposta in modalità differenti dalle varie amministrazioni, diventa spesso un limite nel loro utilizzo da parte dell utente finale. Aumentano le CNS (Carta Nazionale dei Servizi) e le firme digitali (3,5 milioni di firme in uso nel 2007), ma l utilizzo resta circoscritto per lo più ai professionisti. Il che significa che la sola attivazione di un centro di coordinamento dei servizi forse non è sufficiente. Alcune indicazioni per operare con maggiore incisività fanno parte del piano di sviluppo che molte province del progetto IQuEL intendono promuovere aderendo ai piani innovativi nazionali ed europei. Nel cercare finanziamenti e partnership più allargate, le scelte di queste province si stanno muovendo in direzione di un costante recupero di competitività del territorio. Sempre dall indagine del progetto IQuEL vengono le indicazioni per operare in modo coerente alla missione delle Province, così come è delineata nell ordinamento degli Enti locali, ossia curare gli interessi della propria comunità, promuoverne e coordinarne lo sviluppo. Le linee guida da seguire riguardano quindi i seguenti obiettivi: approfondire la conoscenza reale delle condizioni di utilizzo dei servizi da parte dei cittadini utenti in modo da superare le difficoltà dovute a scarsa accessibilità e ridotta semplicità d uso dei servizi; introdurre miglioramenti nei processi di erogazione dei servizi in modo da ridurre i costi di erogazione e di gestione; sviluppare attività formative di tipo continuativo in modo da aumentare la competenza tecnologica degli operatori dei Comuni; stabilire confronti periodici e continuativi con altri CST provinciali in modo da monitorare costantemente l evoluzione delle tecnologie e delle procedure nei servizi della PA; allargare il confronto e lo scambio di informazioni ad altre realtà europee più avanzate in modo da favorire i processi di innovazione. 10

12 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. Parte prima I servizi al cittadino e la qualificazione della Pubblica Amministrazione Come promuovere l innovazione 11

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14 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. La Pubblica Amministrazione è chiamata alla sfida continua di ripensare i propri modelli amministrativi per renderli sempre più adeguati ai bisogni della comunità locale. Le riforme legislative attuate dalla fine del secolo scorso fino alle più recenti (leggi Bassanini e Brunetta) ribadiscono la rilevanza strategica del livello decentrato che fa riferimento alla Regione, alle Province e ai Comuni. Questo decentramento è direttamente interpellato sulla capacità di saper sostenere la competizione dei sistemi locali e promuovere la qualità della vita dei cittadini. La risposta necessaria è rappresentata da una nuova cultura basata sulla capacità di saper incontrare e ascoltare i giovani, le famiglie, gli anziani, i cittadini per offrire loro un servizio su misura che faccia crescere la comunità. Le moderne tecnologie dell informazione e della telecomunicazione possono offrire strumenti di grande valore aggiunto se finalizzati al miglioramento dell organizzazione ma ancor più se inseriti nella sfida dell innovazione e qualità che mette le aspettative della persona al centro del sistema di governo. In questo scenario all innovazione tecnologica è affidato il compito di porsi come strumento stimolante, utile e realmente utilizzato per migliorare il governo dei processi. Questo compito sarà soddisfatto, se saprà dare velocità e consistenza agli scambi che una società delle reti richiede. Ma se, al tempo stesso, saprà dare contenuto a tali scambi, se saprà supportare il bisogno informativo necessario, perché le persone sappiano prendere decisioni in modo più consapevole e possano apprendere dalle proprie ed altrui esperienze. I veri innovatori sapranno essere veri leaders se sapranno sfruttare a proprio vantaggio le complessità del mondo al fine di rendere grandi (anche) gli altri. Il rischio altrimenti è quello di illudersi che una nuova burocrazia digitale sappia risolvere quanto la burocrazia della carta e penna non è riuscita a fare. Che un nuovo sistema di regole più forte e controllabile in tempo reale sappia garantire la qualità del lavoro della persona. Lavoro che nella Pubblica Amministrazione è molto spesso un lavoro di relazione, di coordinamento, di collaborazione trattandosi di servizi. Una delle chiave di successo sta nel rilanciare la Pubblica Amministrazione, investendo sulle persone che vi lavorano le quali costituiscono il vero know how. Puntare sul far crescere la cultura dell apprendimento continuo, ripensando la formazione, puntare a promuovere l integrazione fra professioni e fra settori, alzando lo sguardo almeno al medio periodo. Questa è l innovazione necessaria, un innovazione del pensiero, delle competenze, nel modo di intendere le relazioni fra le persone all interno delle organizzazioni (Weick, 1997). In questo primo capitolo sono presenti due contributi che offrono riflessioni, metodologie e strumenti utili a raccogliere la sfida dell innovazione della Pubblica Amministrazione locale. Gli interventi cercano di introdurre e rendere più rilevante il tema di ricerca-azione che con il Progetto IQuEL si è voluto avviare. Il ruolo delle Province come fulcro per l innovazione dei servizi territoriali della PA, la Comunità locale, la mission e le competenze dei dirigenti degli enti locali quali motori per l innovazione nella PA ed il ruolo e le potenzialità informative offerte dalla Customer Satisfaction come risorsa strategica per la programmazione, valutazione e quindi il miglioramento dei servizi per il cittadino. 13

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16 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. Comunità, mission e competenze motore dell Innovazione nella Pubblica Amministrazione Mario Bolzan - Paolo Selle 1. Introduzione Il vivace dibattito sulla Pubblica Amministrazione, stimolato dalla riforma introdotta in questa legislatura, manifesta la forte tensione a promuovere la valorizzazione delle risorse umane, la qualità dei servizi, ad introdurre la digitalizzazione nei processi di lavoro, a promuovere la trasparenza verso i cittadini. Questi temi, congiuntamente, contribuiscono allo scopo di promuovere una nuova Pubblica Amministrazione, capace di superare le lentezze, le rigidità, le indolenze, l autoreferenzialità che contraddistinguono non solo l immaginario collettivo, ma anche la sua produttività. Questo dibattito, alle volte anche eccessivamente vivace, rischia tuttavia di far perdere di vista i significati ultimi da cui origina la necessità di ripensare le regole di funzionamento e di valutazione della Pubblica Amministrazione. Può distogliere dal poter riflettere e mettere a fuoco i temi centrali, riconoscere i veri motori del cambiamento. Si discute troppo sugli strumenti e poco si riflette sul nuovo ruolo strategico per lo sviluppo al quale è chiamata la Pubblica Amministrazione, ruolo che le richiede di cambiare, prima degli strumenti, la cultura e la prospettiva. Con il linguaggio della qualità si direbbe la sua mission. 2. Globalizzazione e innovazione: quale sfida per una PA di qualità? E indubbio che anche la globalizzazione dei mercati internazionali abbia cambiato lo scenario. Si passa da una competizione fra prodotti e fra aziende produttrici ad una competizione fra sistemi produttivi locali. I capitali finanziari giocano su uno scenario internazionale, si spostano rapidamente in funzione della capacità di attrazione dei territori. Alla grande fabbrica di stampo fordista si vanno preferendo le PMI, più flessibili e agili, più orientate all innovazione, più reattive al cambiamento. Queste sono capaci di connettersi rapidamente in filiere nelle quali la segmentazione è ricercata perché assicura specializzazione rispetto ai diversi compiti. Ma per reggere la competizione i sistemi produttivi locali hanno bisogno di uno Stato che li sappia supportare attraverso sistemi amministrativi agili, efficienti, capaci di rispondere in tempo reale alle richieste del sistema produttivo. Lo Stato per poter assolvere al proprio compito deve necessariamente ripensarsi secondo modelli decentrati, flessibili, efficaci. (Messina 2002) 15

17 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. Si pone con urgenza all attenzione degli attori del pubblico e del privato, alle categorie come ai cittadini, il tema del rendimento della Pubblica Amministrazione che può essere articolato su due livelli: Rendimento amministrativo (in senso tecnico): quale capacità dell amministrazione pubblica di raggiungere i propri fini istituzionali (efficacia), ricavando il massimo risultato dalle risorse disponibili (efficienza). Ad oggi non risulta disponibile una misura sintetica, condivisa ed affidabile del rendimento, analoga al profitto per le imprese di mercato. Le diverse misure proposte non hanno avuto felice accoglienza, quantomeno si sono rivelate non esaustive: dalle misure legate alla produttività in relazione ai carichi di lavoro del personale, a quelle legate alla soddisfazione dei cittadini, della comunità e delle imprese. Rendimento istituzionale: quale capacità di rispondere alle sfide poste dall ambiente; capacità di fornire soluzioni a bisogni, domande o opportunità insoddisfatte; capacità di dare risposte a problemi di rilevanza collettiva, capacità di attivare e connettere risorse (economiche, di immagine, tecnologiche, saperi, ). Il ruolo dello Stato, e di conseguenza della sua amministrazione, è sollecitato ad evolvere da gestore a regolatore, ad articolarsi in diversi livelli territoriali non più intesi, secondo logiche gerarchiche, quali filiali, ma come enti con specifici mandati di missione. A livello centrale i compiti restano di indirizzo e coordinamento, al fine di promuovere il passaggio di un numero crescente di competenze a livello locale (sussidiarietà). Chi è più vicino al territorio sarà più capace di relazionarsi con la prospettiva ed i bisogni degli attori economici, dei cittadini, della comunità. E ancora facile riconoscere come all interno del gioco democratico i cittadini agiscano una crescente volontà di essere parte dei processi decisionali. L innalzamento del livello culturale dei cittadini, della consapevolezza dei propri bisogni contribuisce a ripensare la delega agli amministratori pubblici in termini non assoluti e definitivi, ma secondo uno schema dialogico e non dialettico o competitivo. I cittadini sono sempre più attenti a verificare gli effetti sulla loro qualità della vita delle decisioni che li riguardano così come la qualità dei servizi ad essi promessi e poi erogati. E ancora scarsa la consapevolezza del compito al quale è chiamata la Pubblica Amministrazione a livello di opinione pubblica. Si registra un disorientamento nel capire chi debba governare i processi di sviluppo: il solo mercato non è più visto come la soluzione dei problemi di competitività, ma è difficile ridare fiducia e ruolo a quella Pubblica Amministrazione che negli ultimi decenni ha dato scarsa prova del proprio valore. Tutto ciò, ma non solo, comporta un significativo riposizionamento del ruolo dello Stato e delle amministrazioni locali al punto che la stessa mission è oggetto di cambiamento. Ma qual è la mission della Pubblica Amministrazione in questo quadro? Cosa è la Pubblica Amministrazione? Nella pre-globalizzazione il ruolo dello Stato, nelle sue diverse articolazioni territoriali, era soprattutto quello di erogare servizi ai cittadini, di garantire tutti gli interventi che afferivano alla sfera del pubblico, in quanto la garanzia dell equità passava per la natura dell erogatore. Nel nuovo scenario, invece, il suo compito deve essere finalizzato alla promozione del territorio e della comunità locale. 16

18 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. La globalizzazione, nel dare centralità ai contesti territoriali, di fatto richiede alle politiche pubbliche di assumere un ruolo strategico, di guida, si potrebbe dire di imprenditore del territorio. Si tratta quindi non di superare le istituzioni pubbliche per dare al mercato il ruolo di governo, ma di ripensare allo stile di governo da parte dell ente pubblico. Resta altresì importante il ruolo di mediazione che la Pubblica Amministrazione deve garantire, ma una mediazione fra gli interessi particolari che deve vedere negli obiettivi generali di promozione del territorio e della sua comunità la propria cornice. Così facendo i conflitti fra le parti saranno regolati nella prospettiva dell interesse generale. Una recente indagine realizzata in collaborazione con l Anci Veneto sui dirigenti degli enti locali ha permesso di rilevare il peso delle differenti mission che il dirigente rileva e distintamente invece, auspica della propria amministrazione o comunità locale (Bolzan 2010). Appare evidente che la declinazione della mission dell'ente Locale ha un immediato impatto sui compiti ai quali sono chiamati i suoi dirigenti e necessariamente influisce sulle competenze professionali loro richieste (Tabella 1). Tabella 1. Distribuzione del peso attribui to e auspicato dai dirigenti alla mission dell Ente Locale per classe di ampiezza demografica dei Comuni. Peso auspicato per l Ente Locale ove il dirigente lavora Erogatore Mediatore Promotore <1.500 abitanti 40 % 20 % 38 % abitanti 46 % 21 % 33 % abitanti 42 % 22 % 37 % abitanti 43 % 20 % 37 % > abitanti 39 % 25 % 36 % Peso attualmente assegnato in totale 43 % 22 % 35 % Senza voler approfondire il tema che non è l'oggetto del presente contributo ma ne rappresenta un'utile informazione di contestualizzazione, si registra che per i dirigenti la funzione di "Erogatore di servizi ai cittadini e alle imprese" ha attualmente un peso prevalente nell'ente (43%), quindi quella di "Promotore dello sviluppo locale" (35%) mentre per il restante 22.0% l'ente si qualifica come " Mediatore del territorio". La lettura delle due distribuzioni, quella auspicata e quella attualmente attiva mostra come la dimensione demografica predispone a differenti finalità e compiti e la sensibilità del dirigente ne recepisce la consistenza. Il processo di cambiamento della Pubblica Amministrazione deve quindi tener in considerazione le tre possibili visioni del ruolo dell ente locale, queste non debbono sembrare irrilevanti se si possono riassumere negli slogan descritti dai dirigenti in Tabella 2. Ogni ente locale in relazioni al contesto in cui opera è chiamato a trovare un equilibrio soddisfacente fra questi tre ruoli. La qualità del tessuto delle relazioni locali, la tenuta 17

19 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. del sistema economico, le sue prospettive future, la stabilità della comunità locale ovvero fenomeni di immigrazione, sono alcune delle variabili che determinano il punto di equilibrio e di conseguenza portano a valorizzare ora le competenze legate alla gestione dei conflitti, alla creazione di relazioni di fiducia, ora quelle legate alla programmazione, alla valutazione, all analisi dei bisogni. Livelli di importanza e necessità di formazione delle diverse competenze non sono quindi da intendersi, per un ente locale, come temi stabili ma essi si modificano in funzione del variare della mission dell ente, che è legata al processo di cambiamento della comunità. Tabella 2. Slogan descritti dai dirigenti della Pubblica Amministrazione Erogatore di servizi Mediatore con il territorio Promotore dello sviluppo della comunità locale il Comune è il punto istituzionale della presenza dello Stato, il front-office della Pubblica Amministrazione, deve rispondere ai bisogni primari, dare risposte concrete ai bisogni dei cittadini: casa, lavoro, sicurezza, scuole, strutture per anziani, bambini gestire quanto fatto a livello di strutture in passato. priorità è la dotazione dei servizi fondamentali: scuole, sicurezza diventare interpreti delle esigenze locali riuscendo a fare sintesi conoscere ed analizzare i bisogni andare oltre al limite di seguire il soddisfacimento immediato del bisogno l orizzonte va oltre ai servizi essenziali: bisogna sviluppare una logica di risposte non isolate, ma di rete. dare risposte che anticipino i bisogni. interprete dei bisogni del cittadino, riuscire a capire i problemi della comunità. Mediatore ed interprete dei bisogni della comunità mantenere il livello dei servizi raggiunto o farlo crescere se non è adeguato. sala di regia, un elemento che percepisca potenzialità e risorse del territorio, per poterle sviluppare e potenziare. Questa è la nuova funzione dell Amministrazione Comunale, avere capacità di lettura dei fenomeni del territorio sviluppo del territorio scegliere gli ambiti di intervento pianificazione strategica del Comune, sviluppo di una visione di insieme la Pubblica Amministrazione non si deve ridurre fino a scomparire ma deve cambiare il proprio ruolo, un mercato non può sempre autoregolarsi. L impegno a promuovere la sussidiarietà (intesa come integrazione tra funzione pubblica e privata) ma ribadisco la funzione del soggetto pubblico come stimolo al soggetto privato, pianificazione e gestione. c è bisogno di riqualificare il ruolo dell amministrazione da una dimensione direttiva ad una di intermediazione con i soggetti privati. rivitalizzare il mondo economico tutelare l ambiente e promuovere uno sviluppo sostenibile realizzare il principio della partecipazione dei cittadini, dei comitati per aprire alla partecipazione delle scelte dell Amministrazione. mantenimento recupero identità culturale territoriale, consapevolezza delle proprie radici creare cittadini consapevoli essere stimolatore del territorio 18

20 I servizi al cittadino e la qualif cazione della P.A.. La consapevolezza del ruolo della Pubblica Amministrazione è quindi ancora debole e confuso anche al proprio interno. Convivono anche altre posizioni assai diversificate. Da un lato chi fatica a cambiare passo e prospettiva, ad uscire dall idea di dover pensare solo ad organizzare i servizi pubblici, a non essere centrato solo sui propri diritti senza metterli in dialogo con il contesto in cui sono chiamati ad operare. Dall altro quanti sono portatori di un approccio imprenditivo, orientati ai risultati, che senza timore sanno alzare lo sguardo sui bisogni e desideri della comunità e del suo territorio, per saperli dapprima ascoltare e capire e quindi saper animare e coordinare le risorse presenti per costruire progetti di sviluppo efficaci ed efficienti. Queste due posizioni hanno rilevanza sul fronte della comunicazione e della costruzione dell immaginario. Per cui i primi, molto più presenti nel dibattito, ma sentiti come un freno al cambiamento, producono anche l effetto di ridurre l appeal della Pubblica Amministrazione ed di fatto di favorire l esclusione dei dipendenti dal processo di innovazione della Pubblica amministrazione. Azione che invece è strategica perché il suo rilancio non può prescindere dall ingaggio delle persone che vi lavorano. Questo insieme di questioni richiama l attenzione a mettere a tema la ridefinizione della mission della Pubblica Amministrazione, del suo ruolo, delle sue relazioni con gli altri attori dello sviluppo, nel quadro del cambio epocale segnato dalla post-modernità. E da qui a ripensare agli stili di leadership, alle competenze necessarie, al riconoscimento dei processi core, ai prodotti per arrivare infine al tema dell innovazione tecnologica. Gli strumenti non possono sopperire ad una mancanza di chiarezza e di condivisione degli scopi, né in quest ultimi sono riconoscibili in modo inequivocabile le finalità che determinano. 3. Per ridare centralità alla comunità locale Per ri-pensare la Pubblica amministrazione bisogna partire dalla centralità della comunità. Comunità quale luogo in cui uomini e donne vivono le loro relazioni, elaborano e costruiscono i propri progetti, sviluppano quella necessità di essere in relazione e di costruire assieme il proprio futuro. Questo trova poi rappresentazioni assai diverse: dalla ricerca di riappropriarsi della propria storia, delle proprie tradizioni, alla difesa collettiva dell ambiente dalle progettualità sovra territoriali e dei posti di lavoro, opponendosi a scelte industriali che non tengono in considerazioni gli interessi non solo dei lavoratori coinvolti, ma dell intera comunità locale. Si possono fare molti altri esempi, legati alla riscoperta e valorizzazione delle lingue locali, al minor appeal dei partiti nazionali rispetto a movimenti locali o più legati al territorio, tutti aventi in comune la volontà di ri-dare centralità alla comunità. La Pubblica Amministrazione è chiamata ad incontrare le persone della comunità nei loro diversi stati di vita e nelle sue componenti sensibili: dai giovani agli anziani, dalle famiglie ai lavoratori, per sostenere i processi di sviluppo e la coesione sociale. La comunità si pone quindi quale soggetto che non annulla i singoli che la compongono ma che è da questi continuamente definita perché essi ne condizionano 19

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