Studio comparato sui metodi internazionali di valutazione preventiva delle opere pubbliche dal punto di vista della fattibilità tecnico-economica

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1 DIPARTIMENTO PER LE INFRASTRUTTURE, GLI AFFARI GENERALI ED IL PERSONALE DIREZIONE GENERALE PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO, LA PROGRAMMAZIONE ED I PROGETTI INTERNAZIONALI NUCLEO DI VALUTAZIONE E VERIFICA DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI Studio comparato sui metodi internazionali di valutazione preventiva delle opere pubbliche dal punto di vista della fattibilità tecnico-economica

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3 Il presente Studio è stato complessivamente curato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici (NVVIP): Ing. Fabio Croccolo (Coordinatore del NVVIP) Arch. Nicolino Carrano (Componente del comitato scientifico) Ing. Rossella Napolitano (Componente del comitato scientifico) Arch. Andrea Salza (Componente del comitato scientifico) Lo Studio è stato redatto in collaborazione con la Ernst & Young Financial- Business Advisors (EY) ed il Politecnico di Milano: Dott. Fulvio Lino Di Blasio Dott. Michele Giove Dott.ssa Mariafrancesca Miele Dott.ssa Claudia Petta Prof. Marco Ponti (Dipartimento di Architettura e Pianificazione) Ing. Paolo Beria (Dipartimento di Architettura e Pianificazione)

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5 Sommario Executive summary... 1 Introduzione... 9 PARTE I: Il contesto attuale, in Italia e all estero Lo scenario internazionale Francia Regno Unito Olanda Germania Svezia Il contesto italiano Rassegna della letteratura L iter approvativo delle infrastrutture strategiche in Italia Le interviste ad interlocutori privilegiati Conclusioni Analisi di benchmark Lo Schema di Analisi Italia Francia Regno Unito Olanda Germania Svezia Conclusioni PARTE II: Lessons learned Verso un modello sperimentale di valutazione per l Italia Verso la definizione di linee guida ACB per l Italia I più comuni errori Esportabilità di modelli stranieri Possibili arricchimenti all approccio base Quali Linee Guida ACB per l Italia? I modelli di valutazione Il modello Bottom up Il modello Top down Il modello federale Quale percorso per l Italia? Questioni prioritarie Suggerimenti di policy Un percorso per l Italia

6 Conclusioni Bibliografia Allegati A) Materiale relativo alle interviste italiane e internazionali B) Contenuti dello Studio di Fattibilità (delibere CIPE) C) Schede paese per l analisi di benchmark Acronimi

7 EXECUTIVE SUMMARY Il dibattito sul tema delle infrastrutture in Italia tende generalmente a trovare convergenza sulla tesi che sostiene l esistenza nel paese di un forte ritardo in termini di dotazione infrastrutturale. Parallelamente, la dotazione infrastrutturale è considerata come positivamente correlata alla crescita economica di un territorio e, di conseguenza, si ritiene che i bassi livelli di crescita registrati nel nostro paese in questi anni siano, in parte, spiegabili con la scarsità di investimenti destinati alla costruzione di infrastrutture. Questo studio ha approfondito le componenti di questo dibattito collocandole in un quadro più chiaro. Obiettivi Oggetto del presente Studio sono le infrastrutture di trasporto: sono stati esaminati i meccanismi e gli elementi che guidano le scelte dei policy maker sia a livello strategico, quando cioè si deve scegliere tra investimenti alternativi (i.e. scegliere se costruire una strada o una ferrovia), sia a livello progettuale quando, invece, si devono definire le caratteristiche tecniche di un progetto (i.e. il tracciato). Lo studio, tuttavia, non ha considerato le infrastrutture di trasporto nella sua totalità ma si è concentrato sulle infrastrutture di carattere interregionale e internazionale. Dato il loro impatto di carattere socio-economico, ambientale ed il loro valore strategico rispetto allo sviluppo del sistema Italia, l idea di base è che una valutazione preventiva, basata su metodologie condivise, sia condizione necessaria (ma non sufficiente) per garantire un allocazione ottimale delle (scarse) risorse pubbliche, nel rispetto dei vari interessi meritevoli di tutela. Obiettivo del presente progetto è stato, quindi, quello di individuare, in ciascuna delle fasi che conducono alla realizzazione di grandi infrastrutture di trasporto (dalla programmazione alla progettazione), quale può essere il ruolo della valutazione. Metodologie In particolare, si è confrontata l Italia con un campione di paesi rispetto a: Quando si valuta? (Tempi) Come si valuta? (Metodi) Che uso si fa dei risultati della Valutazione? (Usi) Nell analisi dello scenario internazionale, per ciascun paese è presentata un accurata analisi degli aspetti riconducibili a tre ambiti tematici, ritenuti coerenti e cruciali per il raggiungimento degli obiettivi dello studio: la pianificazione nel settore dei trasporti; gli aspetti metodologici della valutazione; gli eventuali momenti partecipativi. 1

8 L analisi del contesto italiano, arricchito anche da interviste mirate a testimoni privilegiati 1 ha evidenziato come il dibattito sulla dotazione infrastrutturale del Paese si colloca in un quadro tutt altro che chiaro, mettendone in discussione le premesse. Infatti, la convinzione circa l insufficienza della dotazione infrastrutturale nel nostro Paese è fortemente condizionata dai metodi e dagli indicatori scelti per misurarla: l utilizzo di metodi alternativi conduce a conclusioni non convergenti. Inoltre, dalla ricognizione della letteratura, emerge che la presenza di infrastrutture non è condizione sufficiente per garantire maggiori tassi di crescita. Non tanto l insufficienza della dotazione infrastrutturale, quanto l inefficienza delle scelte allocative appare costituire il vero problema in Italia. Questa conclusione emerge chiaramente dall analisi dei dati sui tempi e sui costi di realizzazione delle infrastrutture di trasporto in Italia ed è stata confermata anche dalle interviste. Nonostante la consapevolezza del ritardo italiano abbia prodotto, nell ultimo decennio, una semplificazione e razionalizzazione delle procedure per la realizzazione di infrastrutture pubbliche ed insediamenti produttivi strategici, i risultati concreti degli interventi sono stati inferiori a quelli attesi. I maggiori tempi e costi della realizzazione di infrastrutture strategiche in Italia sono legati non solo a questioni oggettive (particolare conformazione geografica, ricchezza di beni culturali del sottosuolo) o in parte inevitabili (complessità dell attività di progettazione, imprevisti della fase realizzativa, crescita della sindrome NIMBY) ma anche ad un importante scostamento tra law in books e law in action. Inoltre, il decentramento, ed una non chiara ed univoca attribuzione di competenze tra i diversi livelli decisionali ha introdotto in Italia un elemento di complessità unico a livello internazionale. Il quadro normativo, inoltre, sebbene preveda momenti valutativi a supporto delle decisioni primo fra tutti lo Studio di Fattibilità non dettaglia puntualmente, ma suggerisce soltanto, gli aspetti metodologici ad essi collegati. Pertanto, la stessa definizione di strategicità di un opera è spesso legata ad un processo non sempre trasparente in quanto non è assicurata la comparabilità tra scelte di investimento alternative. L incertezza normativa e regolatoria ha reso più difficile il reperimento di capitali privati che avrebbero accelerato la realizzazione di investimenti in Italia, e laddove si è riuscito a coinvolgere capitali privati, i costi sono stati più elevati (laddove c è incertezza il premio al rischio richiesto è maggiore). Analisi di benchmark A tal punto occorre aprire lo sguardo all Europa e alle metodologie di valutazione utilizzate da altri paesi, rilevate durante l analisi dello scenario internazionale, al fine di poterne cogliere quei success factor che potrebbero rivelarsi vincenti anche in un contesto complesso, quale quello italiano. 1 Sono stati intervistati esperti provenienti dal mondo accademico, istituzionale/pubblico e privato. 2

9 L analisi dei Paesi Caso individuati (Francia, Regno Unito, Olanda, Germania e Svezia) ed il benchmark segnalano che le differenze del contesto italiano sono riconducibili a tre elementi (si veda anche il Box 1): metodologie; trasparenza delle scelte; concertazione/partecipazione. Rispetto al primo punto, tutti i paesi hanno Linee Guida scritte e pubblicamente consultabili per la valutazione preventiva delle opere pubbliche. Pur essendo l Analisi Costi Benefici alla base di tutti i paesi, il ruolo e la posizione della valutazione nel processo decisionale (dalla strategia alla realizzazione) sono completamente diversi. Un ulteriore elemento che manca nel caso italiano è la trasparenza sulle scelte e sulle valutazioni effettuate: nel panorama europeo particolare attenzione è data alla presentazione dei risultati. L Appraisal Summary Table inglese, ma anche la via tedesca e svedese, o il bilan socio-économique francese rendono pubblici i risultati delle valutazioni, includendo ed esplicitando anche gli aspetti non monetizzabili. L ultimo elemento riguarda i momenti di concertazione/partecipazione che caratterizzano l iter di approvazione e realizzazione di una infrastruttura. Anche in questo caso, pur essendo sempre presenti uno o più momenti di concertazione, il ruolo ed i risultati degli stessi sono utilizzati in maniera diversa. Tuttavia è importante evidenziare che, in tutti i paesi considerati, sono previste forme di concertazione e partecipazione con i territori per garantire legittimità, trasparenza e diritti di accesso ai diversi soggetti. Tali momenti non solo facilitano la costruzione del consenso intorno ai progetti infrastrutturali, riducendo i conflitti e garantendo la realizzabilità dell opera, ma incidono sulla qualità stessa dell infrastruttura e migliorano la capacità di coordinamento tra politiche e programmi di settore. L esigenza di migliorare il processo di realizzazione delle infrastrutture di trasporto in Italia può essere quindi perseguita valutando quali sono i metodi e quali gli strumenti utilizzati altrove che possono essere importati con successo. Gli approcci presentati sono molteplici e non si può dire che un approccio è errato rispetto ad un altro (pur con qualche imperfezione). Essi riflettono, inter alia, i diversi modi di concepire la decisione, il piano, le risorse dei ministeri, la cultura economica del paese e le capacità dei consulenti. Dall analisi dei Paesi Caso, inoltre, è stato possibile individuare due approcci alle opere pubbliche: il primo è riconducibile al Regno Unito 2 ed alla Francia (ed in parte anche all Italia), nel quale il focus della decisione è sul singolo progetto; il secondo, sebbene articolato in diversi percorsi a seconda del paese, prevede una più forte regia centrale delle Amministrazioni Pubbliche Nazionali nelle scelte infrastrutturali. 2 Il Regno Unito in realtà prevede due procedimenti compatibili con i due approcci. 3

10 Una proposta di modello sperimentale per l Italia Sulla base di queste considerazioni, sono state elaborate tre proposte corrispondenti a tre possibili modelli o percorsi che potrebbero essere implementati in Italia: un approccio di tipo Bottom up; un approccio di tipo Top down; un approccio di tipo federale. Le tre proposte hanno in comune l intento di superare i limiti del modello italiano attraverso: il rafforzamento del momento del ranking degli investimenti prioritari mediante l introduzione di momenti valutativi a supporto delle scelte del Decisore Pubblico basati su Linee Guida e/o metodologie definite a livello centrale; l introduzione di una fase di verifica/validazione delle valutazioni. Tuttavia il modello Top down 3 è probabilmente il più interessante, anche in termini dei risultati attesi. Esso si presenta come il più semplice da realizzare: l intero processo è caratterizzato da una più forte regia centrale, sia in fase di programmazione che nella valutazione dei progetti. Questo è l approccio comunemente utilizzato nei Paesi Caso individuati in questo studio. Idealmente il nuovo processo potrebbe così svilupparsi (si veda anche la Figura 1, che presenta le azioni e gli outcome 4 di questo percorso per l Italia): il Decisore Pubblico definisce le strategie/obiettivi generali (es. favorire il cambio modale) eventualmente attraverso un piano di tipo tradizionale. In questa fase gli obiettivi delle politiche sono convertiti in prezzi ombra. Nel fare ciò, le scelte sono condivise all interno di percorsi partecipativi-informativi istituzionalizzati; la lista di progetti scaturita da questa pianificazione viene sottoposta a livello centrale, ad una valutazione Analisi Costi Benefici semplificata effettuata sulla base di Linee Guida condivise. Tale valutazione, rigorosamente comparativa, genera un ranking tra i progetti e sulla base del quale è possibile disegnare un Piano Complessivo che comprende i progetti scelti. Ulteriori progetti possono essere proposti anche da enti locali o soggetti terzi (proponenti privati, ma anche le agenzie pubbliche come i gestori delle reti sulla base di loro esigenze non scaturite a livello ministeriale). Questi progetti vengono valutati insieme a quelli ministeriali, come appena descritto; per i progetti scelti entro i limiti del budget disponibile, i proponenti (o dei valutatori indipendenti) eseguono una valutazione più approfondita delle scelte progettuali di dettaglio, sempre sulla base della metodologia standard definita a livello nazionale. In questa fase si definiscono le caratteristiche tecniche, c è la concertazione con il territorio e la definizione delle opere di compensazione. Anche in questa fase i riferimenti per la valutazione sono le Linee Guida nazionali e le ipotesi/scenari definiti a livello centrale. Per rafforzare la qualità 3 Per una descrizione dettagliata degli altri modelli si rimanda al capitolo 5. 4 Per outcome non si intende solamente il prodotto delle azioni previste ma anche il risultato atteso. 4

11 della progettazione Si potrebbe prevedere una validazione delle valutazioni (indipendente o centralizzata) realizzazione del progetto; valutazione ex post:è fondamentale renderla obbligatoria per rivedere gli input delle valutazioni sulla base di dati certi (Reference Class Forecasting). 5

12 Figura 1 Il modello Top down: il percorso per l Italia Azioni Outcome Obiettivi generali Scelta priorità Progettazione Validazione Ex-post Definizione degli obiettivi generali Condivisione degli obiettivi tramite percorsi partecipativiinformativiistituzionalizzati Proposta di ulteriori progetti Svolgimento dell ACB secondo Linee Guida condivise e con l ausilio di un modello di simulazione nazionale Valutazione approfondita sulle scelte progettuali di dettaglio secondo una metodologia standard Concertazione con il territorio Validazione delle valutazioni svolte (facoltativa) REALIZZAZIONE DEL PROGETTO Valutazione ex post obbligatoria Obiettivi convertiti in prezzi ombra Lista di progetti Ranking dei progetti Piano Complessivo Definizione delle caratteristiche tecniche dei progetti Definizione delle opere di compensazione Qualità progettuale rafforzata Input aggiornati per le valutazione future (ReferenceClass Forecasting) Legenda: Decisore Pubblico Soggetti terzi (proponenti privati, agenzie pubbliche/gestori di rete) Valutatore indipendente Stakeholder 6

13 Suggerimenti di policy Il modello proposto permette di affrontare le questioni prioritarie (si veda anche il Box 1) al fine di migliorare l attuale processo di valutazione delle OOPP infrastrutturali in Italia: Box 1 Aspetti chiave del contesto italiano Dall analisi di benchmark il contesto italiano appare un unicum nel panorama internazionale: è importante rendere più trasparente il processo di scelta degli investimenti e la definizione di un progetto come strategico per il sistema Italia anche considerando le implicazioni di carattere intermodale; la mancanza di Linee Guida metodologiche per la valutazione economica degli investimenti pone un serio problema di confrontabilità tra investimenti diversi, traducendosi spesso in un allocazione non efficiente (dove non addirittura arbitraria) delle risorse pubbliche; il ruolo della valutazione andrebbe rafforzato sia a livello strategico (quando si deve cioè scegliere tra investimenti alternativi) sia a livello di singolo progetto (quando cioè si devono definire le caratteristiche tecniche di un intervento); l introduzione di momenti partecipativi all interno del processo potrebbe aiutare a gestire l eventuale dissenso che spesso è generato da grandi opere con un riflesso positivo sui tempi di realizzazione; i tempi e i costi di realizzazione di un opera pubblica in Italia sono spesso influenzati anche dagli attuali meccanismi di affidamento dei lavori e questo tema dovrebbe essere oggetto di un ulteriore approfondimento 1 -. La trasparenza dell azione pubblica potrebbe essere assicurata mediante un esplicitazione degli obiettivi delle politiche in prezzi ombra quali input per la valutazione del contributo che un progetto infrastrutturale fornisce al benessere economico nazionale. La programmazione delle politiche di settore potrebbe essere rafforzata attraverso la costruzione di un modello nazionale di simulazione della domanda, come avviene nei paesi caso considerati, che metta in relazione differenti modalità di trasporto. 5 Rispetto alla partecipazione, l esigenza di prevedere momenti di carattere informativo/consultivo evidenzia maggiormente quale ruolo la valutazione dovrebbe avere: fornire una base di dati chiara e condivisa sulla quale articolare il confronto con gli stakeholder. È pertanto auspicabile che si introducano strumenti che rendano pubblici i risultati delle valutazione. A tal proposito è utile sottolineare che molto validi si sono dimostrati l Appraisal Summary Table dell esperienza inglese e il bilan socio économique dell esperienza francese. 5 Rispetto a tale punto è utile sottolineare che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva già messo a punto un sistema di supporto alle decisioni denominato Sistema Informativo per il Monitoraggio e la Pianificazione dei Trasporti (SIMPT) che contiene numerose informazioni utili a livello nazionale sui flussi degli spostamenti e che, messo a punto per il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL) concluso nel 2001, andrebbe semplicemente aggiornato e calibrato sulla base delle attuali scelte modali dei passeggeri. 7

14 Una proposta di Analisi Costi Benefici per l Italia Dal punto di vista metodologico, è opportuno uniformarsi al panorama europeo definendo di fatto una metodologia comune per la valutazione attraverso l adozione di Linee Guida per l Analisi Costi Benefici. Pertanto, nello studio è presentato uno specifico approfondimento delle attuali metodologie per l Analisi Costi Benefici per la valutazione delle infrastrutture di trasporto ed una proposta di metodologia di ACB per l Italia. Per la definizione di tale metodologia, si è partiti dall analisi dei manuali per l ACB utilizzati all estero, evidenziando i più comuni errori ed identificando gli elementi che potrebbero essere applicati in Italia coerentemente con i recenti sviluppi della teoria economica. Tale studio contiene, quindi, una serie di considerazioni di carattere operativo che, partendo dal percorso comunemente utilizzato nei Paesi Caso analizzati (modello Top down) possono così essere sintetizzate: rafforzamento della valutazione nella fase pianificazione delle infrastrutture strategiche; introduzione di linee guida obbligatorie e standardizzate; sistematizzazione della valutazione ex post. Tali interventi oltre a garantire maggiore trasparenza, efficienza ed efficacia dell azione pubblica sono coerenti con la delega prevista dall art. 30 della legge 196/2009 che prevede una serie di misure volte alla razionalizzazione delle procedure di spesa in conto capitale destinate alla realizzazione di opere pubbliche. 6 Naturalmente la coerenza teorica e legislativa dei sistemi analizzati non previene sempre l arbitrarietà delle scelte politiche né la forza di lobby capaci di pilotare le scelte anche al di fuori degli spazi consentiti dal dibattito pubblico. Esistono fenomeni di porkbarrel policy 7 e di agende nascoste in tutti i sistemi analizzati. Tuttavia, certamente un processo di valutazione formalizzato e corretto riduce o perlomeno esplicita tali comportamenti. 6 Benché i termini della legge prevedessero l attuazione delle misure entro il 31/12/2010 le considerazioni e le conclusioni del presente studio appaiono quantomeno attuali nel caso in cui in futuro i termini di tale delega vengano riaperti. 7 Denaro pubblico speso in progetti di interesse locale al fine di guadagnare consenso. 8

15 INTRODUZIONE Studio comparato sui metodi internazionali di valutazione preventiva Oggetto del presente Studio sono le infrastrutture di trasporto: sono esaminati i meccanismi e gli elementi che guidano le scelte dei policy maker sia a livello strategico, quando cioè si deve scegliere tra investimenti alternativi (i.e. scegliere se costruire una strada o una ferrovia), sia a livello progettuale quando, invece, si devono definire le caratteristiche tecniche di un progetto (i.e. il tracciato). Lo studio, tuttavia, non ha considerato le infrastrutture di trasporto nella loro totalità ma si è concentrato sulle infrastrutture di carattere interregionale e internazionale. Dato il loro impatto socioeconomico e ambientale ed il loro valore strategico rispetto allo sviluppo del sistema Italia è necessario, quindi, individuare in ciascuna delle fasi che conducono alla realizzazione di tali infrastrutture (dalla programmazione alla progettazione), quale può essere il ruolo della valutazione. Pertanto, lo scopo di questo capitolo è la presentazione delle attività svolte al fine della redazione del presente Studio. La Figura 2 offre una visione d insieme delle attività svolte, in particolare: Parte I: Il contesto attuale, in Italia e all estero: l analisi dello scenario internazionale (i Paesi Caso); l analisi del contesto italiano; l analisi di benchmark. Parte II: Lessons learned Verso una modello sperimentale di valutazione per l Italia: una riflessione sulle metodologie per lo svolgimento dell Analisi Costi Benefici in Italia; una presentazione di possibili modelli di valutazione di riferimento per l Italia; una proposta di percorso per l Italia. Figura 2 Framework di riferimento 9

16 Analisi dei Paesi Caso Di seguito si riporta una breve descrizione delle macro attività sopra elencate e delle metodologie utilizzate per il loro svolgimento. La macro attività 1 (capitolo 1) ha permesso di analizzare 5 paesi europei (Francia, Regno Unito, Olanda, Germania e Svezia) che applicano procedure formalizzate di valutazione della fattibilità tecnico-economica delle OOPP infrastrutturali. L attività si è svolta attraverso: l analisi del processo di pianificazione a livello nazionale delle infrastrutture di trasporto; l individuazione della fasi in cui sono previsti momenti valutativi; lo studio dei metodi utilizzati; la ricostruzione degli eventuali momenti partecipativi; 8 l individuazione di punti di forza/debolezza; l illustrazione della metodologia, o di un suo aspetto particolarmente interessante, applicata ad un caso concreto di progetto infrastrutturale. Per l approfondimento della Svezia e dell Olanda, l analisi è stata arricchita presentando dei casi studio elaborati sulla base di interviste ad interlocutori privilegiati in ciascuno dei due Paesi. Il contesto italiano Per poter confrontare le esperienze internazionali con l Italia, la macro attività 2 è stata svolta al fine di effettuare una ricognizione del contesto italiano in materia di infrastrutture strategiche di trasporto con particolare riferimento alle principali criticità e punti di debolezza dell iter procedurale e alle metodologie di valutazione preventiva delle stesse (capitolo 2). Tale attività è stata svolta attraverso: l analisi desk della letteratura su temi quali la misurazione della dotazione infrastrutturale e la relazione tra investimenti pubblici e crescita economica. Tale analisi ha permesso di evidenziare quale può essere il ruolo della valutazione nel supportare le decisione dei policy maker (paragrafo 2.1); la ricognizione del quadro normativo italiano e comunitario, strumentale alla ricostruzione dell iter approvativo delle OOPP in Italia, e all interno del quale individuare i principali momenti valutativi e partecipativi presenti (paragrafo 2.2); un approfondimento dei punti di forza/debolezza del contesto italiano attraverso interviste ad interlocutori privilegiati (paragrafo 0). Analisi di benchmark Al fine di focalizzare l attenzione sugli ambiti d indagine rilevanti e coerenti con le finalità dello Studio e di garantire la confrontabilità delle analisi nazionali e internazionali svolte, è stato elaborato uno Schema di Analisi 9 quale strumento per realizzare la macro attività 3 (Analisi di benchmark, capitolo 3). 8 Il focus sugli aspetti partecipativi è un elemento sorto nel corso dell analisi, data la rilevanza della concertazione e della partecipazione in alcuni dei paesi selezionati. 9 Per la completa descrizione si rimanda al paragrafo

17 Tale attività è stata svolta attraverso: la definizione e l esplicitazione della logica dello Schema di Analisi; l applicazione dello Schema di Analisi all Italia e a ciascuno dei Paesi Caso; l analisi delle principali differenze tra l Italia ed i Paesi Caso ed una prima riflessione sulle best practice presenti nel contesto internazionale. Una proposta di Analisi Costi Benefici per l Italia Nella seconda parte dello Studio, è presentato uno specifico approfondimento delle attuali metodologie per l Analisi Costi Benefici per la valutazione delle infrastrutture di trasporto ed una proposta di metodologia di ACB per l Italia (ovvero la macro attività 4, capitolo 4). Tale attività è stata svolta attraverso: la rilevazione dei più comuni errori; una rassegna delle metodologie e dei manuali per l ACB utilizzati all estero, anche in un ottica di esportabilità delle buone pratiche in Italia; la descrizione degli arricchimenti all approccio base derivanti dai recenti sviluppi della teoria economica in materia; l identificazione degli elementi che potrebbero essere applicati per definire delle Linee Guida ACB per l Italia. Una proposta di modello sperimentale per l Italia Attraverso lo stesso Schema di Analisi e sulla base dei risultati ottenuti dalle precedenti attività, nella macro attività 5 sono stati identificati alcuni possibili percorsi ottimali per la valutazione, nonché specifici ambiti su cui intervenire (capitolo 5). Successivamente, è stata fatta una riflessione sulla sperimentazione di uno dei percorsi ottimali identificati (capitolo 6) Tale attività è stata svolta attraverso: l individuazione delle best practice presenti nel contesto internazionale; individuazione, sulla base del loro grado di esportabilità nel contesto italiano, di procedure e metodologie innovative; un confronto con il Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici (NVVIP) del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; l esplicitazione di una serie di possibili percorsi ottimali; una riflessione sulla sperimentazione di uno dei percorsi ottimali. 11

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19 PARTE I: IL CONTESTO ATTUALE, IN ITALIA E ALL ESTERO 12

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21 1. LO SCENARIO INTERNAZIONALE Il presente capitolo dello Studio presenta un analisi dei cinque Paesi Caso selezionati di comune accordo con il NVVIP (Francia, Regno Unito, Olanda, Germania e Svezia). Di ciascun paese è presentata un accurata analisi degli aspetti riconducibili a tre ambiti tematici, ritenuti coerenti e cruciali per il raggiungimento degli obiettivi dello studio: la pianificazione nel settore dei trasporti; gli aspetti metodologici della valutazione; gli eventuali momenti partecipativi. 10 Inoltre, per ciascuno dei Paesi Caso, si propone un approfondimento sotto forma di caso concreto. Nel caso della Svezia e dell Olanda, l analisi è stata arricchita presentando dei casi studio elaborati sulla base di interviste ad interlocutori privilegiati in ciascuno dei due Paesi. Questi casi sono finalizzati ad indagare esempi di applicazione concreta delle procedure e delle metodologie precedentemente individuate sul piano teorico/normativo. 1.1 Francia L utilizzo del metodo dell Analisi Costi Benefici (ACB) in Francia ha una lunga tradizione, ed è tutt ora un tema su cui si sta svolgendo un importante dibattito. La sua declinazione, a supporto delle scelte di investimento, ha seguito l evoluzione della teoria economica da un lato e della normativa nazionale dall altro: gli sviluppi e i miglioramenti dal punto di vista teorico hanno portato ad un miglioramento e all affinamento di strumenti e metodi, mentre i cambiamenti normativi hanno modificato l uso che degli stessi può essere fatto. In particolare, va sottolineato come, unico paese nel campione e tra i pochissimi in Europa, si sia passati da una fase in cui era applicata come unico criterio di scelta l ACB (sulla base della Teoria del Surplus), ad una fase in cui si sta riaffermando l utilizzo di un approccio multi criterio, in cui l ACB rappresenta solo uno degli elementi da considerare. Quest ultimo approccio, benché non ancora consolidato, si discosta in maniera netta dal precedente introducendo nuovi momenti valutativi lungo tutto il ciclo di vita di un progetto, dando sempre più spazio a momenti di dialogo tra i policy maker e gli stakeholder. Per il caso francese diventa quindi interessante partire dagli sviluppi avuti in tema di valutazione per meglio capire l evoluzione della programmazione delle politiche infrastrutturali e dei trasporti. 10 Solo per la Francia, alla luce di importanti modifiche metodologiche introdotte, l analisi parte dal tema della valutazione. 13

22 1.1.1 Metodi di valutazione La valutazione delle infrastrutture di trasporto attraverso l ACB è stata introdotta formalmente nei primi anni sessanta con la pubblicazione di Linee Guida per la valutazione di infrastrutture stradali, al fine di rendere compatibili le scelte pubbliche di investimento con l annoso problema della scarsità di risorse. Successivamente l ACB è stata estesa alle altre modalità ed inserita e collegata alle procedure di consultazione pubblica. Commisariat Général du Plan Nel 1994 è stato costituito il Commissariat Général du Plan, 11 un organo amministrativo inter-ministeriale con compiti di indirizzo strategico che ha commissionato o svolto studi e workshop per migliorare la valutazione delle scelte di investimento. In particolare è stata costituita un Commissione speciale che ogni cinque anni avrebbe dovuto fornire direttive per il miglioramento delle metodologie utilizzate. I lavori di questa Commissione hanno portato a tre direttive 12 del Ministero dei Trasporti per la valutazione dei progetti infrastrutturali delle reti nazionali (strade, autostrade, porti, collegamenti fluviali). I principali obiettivi delle direttive sono stati: definire i principi base per la valutazione di un progetto; introdurre dei valori standard di alcuni parametri per permettere un confronto tra progetti differenti; definire quali indicatori devono essere stimati; stabilire la relazione tra valutazione economica e processo decisionale, definendo più precisamente il livello di accuratezza che le stime devono raggiungere in ogni fase del processo. Il Primo Rapporto Boiteux Il primo studio commissionato dal Commisariat nel 1994 è stato un rapporto intitolato Transport: pour un meilleur choix des investissements, anche conosciuto come il Primo Rapporto Boiteux. Il tentativo è stato quello di fornire dei valori monetari standard per i principali costi (rumore, inquinamento, ecc.) e benefici (risparmio di vite umane, risparmi di tempo, ecc.). A seguito di questo studio è stata emanata la prima direttiva cogente sui metodi per la valutazione delle infrastrutture di trasporto (1995). Nel 2001 è stato commissionato un secondo studio che ha allargato l analisi ad altre esternalità 13 negative legate alla costruzione di infrastrutture di trasporto (congestione, occupazione dello spazio). 11 Quest organo è stato, a partire dal 2006, sostituito dal Centre d Analyse Stratégique, un organismo alle dirette dipendenze del Primo Ministro il cui compito è quello di supportare il governo nella definizione e nell'attuazione delle politiche pubbliche in ambito economico, sociale, ambientale e culturale. 12 Dipartimento dei Trasporti, Instruction cadre relative aux méthodes d'évaluation économique des grands projets d infrastructures de transport, 3 ottobre Dipartimento dei Trasporti, Harmonisation des méthodes d'évaluation des grands projets d'infrastructures de transport, 25 marzo Dipartimento dei Trasporti, Harmonisation des méthodes d'évaluation des grands projets d'infrastructures de transport. Mise à jour de l'instruction cadre du 25 mars 2004, 27 maggio

23 Con la direttiva del 2004, quindi, sono stati presi in considerazione anche altri elementi per comprendere nella valutazione di un opera anche la quantificazione monetaria di altri fattori: equità sociale, effetti indiretti, ecc. Per esempio andrebbe sottolineato come, oltre ad indicatori di redditività, l analisi è stata estesa al calcolo di indicatori di accessibilità per valutare come un progetto possa modificare anche l organizzazione spaziale del territorio. Allo stesso tempo è stata introdotta un analisi di sensitività per identificare chiaramente per ogni progetto l incertezza e il rischio associato per cambiamenti di carattere economico e non, attraverso la definizione di un insieme di ipotesi standard per le condizioni macroeconomiche future e di valori da utilizzare per tenerne conto nella valutazione. Nel 2005 è seguita una direttiva di aggiornamento, il cui scopo principale è stato quello di ridurre il tasso di sconto (portandolo dall 8% al 4% 14 ) e di introdurre il calcolo del costo opportunità marginale dei fondi pubblici 15 (valore fissato a 1,3). La direttive fin qui citate indicano i principi generali per l iter progettuale e per la definizione dello scenario di riferimento. Un primo passo, infatti, per la definizione di un investimento pubblico è il raffronto dell opzione valutata con delle ipotesi alternative. Le direttive individuano i vari passaggi che portano alla definizione di un progetto e che possono essere così riassunti: lo Studio di Fattibilità; la decisione politica a monte, nella quale sono definite solo le caratteristiche di massima del progetto; lo schema del progetto da utilizzare per la consultazione pubblica. È previsto, inoltre, il calcolo di diversi indicatori: il Valore Attuale Netto (VAN); il Valore Attuale Netto per Euro speso (VAN / E); il tasso interno di rendimento (TIR o internal rate of return IRR); il tasso di rendimento del primo anno (first year rate of return FYRR), pari al saldo del primo anno diviso per il costo dell'investimento. Ogni fase è accompagnata dal calcolo di indicatori di redditività e dalla monetizzazione degli effetti anche indiretti sugli utenti finali. Perciò è raccomandato l'impiego di valori monetari standard in particolare per il tempo, la sicurezza e gli impatti di tipo ambientale. Tutte le valutazioni, anche di tipo non economico, sono quindi vincolate ad una serie di valori standard, lasciando di fatto poca libertà di scelta a chi deve redigere 13 Effetto residuo dell'attività economica, in cui i costi e i benefici sono trasferiti a terze parti che non sono i contraenti originali: produttori, consumatori, agenti, ecc. (per esempio, l'inquinamento dell'aria dovuto ad una centrale termoelettrica a carbone). 14 Il tasso di sconto è fissato al 4% fino al 2035, poi al 3,5% fino al 2054 e al 3% negli anni successivi. Tutti gli indicatori sono calcolati considerando come orizzonte temporale 50 anni. 15 Il costo opportunità marginale dei fondi pubblici è la stima della perdita di benessere sociale derivante dall incremento della pressione fiscale necessaria a finanziare maggiore spesa pubblica. 15

24 L Analisi Multi-Criteri (AMC) questi studi. Questo ovviamente per evitare comportamenti opportunistici e per facilitare il confronto tra i progetti. Accanto ai tradizionali elementi inclusi nell ACB, sono anche previsti: gli effetti sui livelli di accessibilità; l effetto sullo sviluppo locale/regionale. Quest ultimo è calcolato sia in termini occupazionali che attraverso una più complessa procedura di raccolta di dati statistici sull economia locale e di interviste ad interlocutori privilegiati. Dal collegamento di queste rilevazioni con gli indici di accessibilità calcolati in precedenza, si arriva ad una stima qualitativa sull effetto del progetto sull economia regionale. Tra gli effetti non monetari è prevista una terza categoria: la valutazione del disagio derivante dai livelli di congestione attraverso la definizione di livelli minimi di qualità del servizio. Infine sono fornite indicazioni sugli studi di traffico, specificando le relazioni da utilizzare per le stime. Questi rapporti possono essere anche incorporati in modelli più elaborati includendo per esempio variazioni di variabili macro-economiche quali il PIL, il livello dei prezzi del petrolio, ecc. L attuazione di queste direttive ha dovuto affrontare non pochi problemi: solo una delle Circolari Attuative in materia di strade è giunta ad un elevato livello di definizione dei contenuti. Tuttavia, ai fini del presente Studio, è utile sottolineare che, anche nella difficoltà di pervenire alla definizione di valori unanimemente condivisi, l obiettivo del Decisore Pubblico francese appare chiaro: la valutazione di un infrastruttura di trasporto è strettamente legata alla stima dei costi e dei benefici economici ad essa conseguenti; al fine di ottimizzare le scelte di investimento dei fondi pubblici è necessario avere una base sulla quale confrontare scelte di investimento mutuamente escludentesi. Nel 2007 sono stati introdotti dei cambiamenti che investono tutti i settori, non solo quello dei trasporti: è stata introdotta una procedura di valutazione che è molto diversa dal precedente sistema in cui l'acb è stata al centro della valutazione. La nuova procedura inizia con l esplicitazione degli obiettivi del progetto e la definizione delle modalità di realizzazione degli stessi mediante un confronto con possibili alternative. Gli impatti sono classificati secondo i tre pilastri dello sviluppo sostenibile: l economia, la dimensione sociale e l ambiente, come presentato nella Tabella 1. 16

25 Tabella 1 Analisi Multi-Criteri (AMC) in Francia Ambito Tipologia Descrizione qualitativa degli impatti Valutazione* Economia Dimensione sociale Ambiente Note: Impatto sulle famiglie Impatto sulle imprese Costi totali Costi per le finanze pubbliche e effetti fiscali Competitività e altri effetti economici** Occupazione Categorie a rischio Povertà Effetti distributivi Formazione, capitale umano Accessibilità Coesione sociale Clima Inquinamento atmosferico Inquinamento acustico Acqua Biodiversità Paesaggio Inquinamento del suolo Livello di rischio/sicurezza * Valori espressi in termini monetari o fisici. Nel caso ciò non sia possibile, viene indicato il livello dell impatto all interno di una scala che va da trascurabile a estremamente alto ** Tali effetti possono essere inclusi in un ACB, per ciascun impatto deve essere specificato il livello di rischio e il livello di incertezza È chiaro da questo schema che gli elementi legati all ACB non sono più citati se non implicitamente nel calcolo di alcuni effetti economici dell opera sottoposta alla valutazione. L'accento è posto piuttosto sugli aspetti procedurali, per garantire un miglioramento della qualità progettuale attraverso un percorso di consultazione. Questa preoccupazione è dimostrata in un'altra circolare ministeriale emessa nel 2008, che riporta testualmente: [ ] la valutazione deve essere imparziale, trasparente, pluralista ed esauriente; deve essere possibile rintracciare l'origine degli elementi costitutivi della valutazione (tracciabilità). Essa deve essere guidata dalla consultazione, tramite un ampia partecipazione pubblica. Tuttavia, le Circolari ministeriali che si sono susseguite non specificano come la tabella precedente deve essere completata, ovvero come devono essere calcolati i singoli indicatori e come evitare possibili doppi conteggi. Probabilmente queste questioni saranno chiarite a breve. In ogni caso, all interno dei Ministeri francesi si sta continuando a lavorare per migliorare le metodologie di calcolo degli impatti economici rifacendosi alle teorie economiche ortodosse più legate alla stima dei costi e dei benefici. Quindi, al momento coesistono due scuole di pensiero e due vie da percorrere: un approccio multi criteri basato sulla enumerazione e quantificazione di una grande quantità di effetti e un metodo basato sull ACB e sul concetto di surplus. 17

26 La Loi d orientation des transports intérieurs (LOTI) Débat Public La pianificazione nel settore dei trasporti La Loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI, art Legge del 30 dicembre 1982 e successive modifiche ed integrazioni) che disciplina il settore dei trasporti in Francia, prevede l'obbligo di una valutazione ex ante ed ex post per i progetti infrastrutturali. Il processo di pianificazione può sinteticamente essere descritto dalle seguenti fasi: il primo atto è la definizione di un piano nazionale delle infrastrutture con un orizzonte temporale di medio e lungo termine. Questo nasce dall accordo tra il Parlamento e gli enti locali attraverso la formalizzazione di contratti fra Stato e Regioni; il secondo atto è la programmazione del progetto che comprende quattro fasi principali: a) studi preliminari che evidenziano gli obiettivi precisi la fattibilità tecnica e finanziaria del progetto: è in questa fase che si svolge il dibattito pubblico; b) il cosiddetto avant-projet Sommaire 16 (APS) nel quale è presente una valutazione socioeconomica fatta secondo la metodologia descritta in precedenza: in questa fase si concretizza il coordinamento tra amministrazioni diverse, gli organi eletti e le associazioni; c) i risultati della valutazione assieme ad uno studio di impatto ambientale sono utilizzati nell Inchiesta di Utilità Pubblica (Enquête d'utilité Publique), che punta a ottenere la Dichiarazione di Pubblica Utilità (Déclaration d'utilité Publique - DUP) che consente l'inizio dei lavori: gli enti territoriali interessati dal progetto (regioni, dipartimenti, comuni) possono in questa fase dare il loro ufficiale consenso; d) la valutazione ex post, obbligatoria per i progetti maggiori Modalità di coinvolgimento degli stakeholder Con la legge Barnier del 1995, parzialmente modificata nel 2002, è stata istituita un autorità indipendente denominata Commission Nationale du Débat Public, che ha il compito di organizzare il dibattito pubblico sui progetti di grandi infrastrutture. 18 Il débat public non si svolge sul progetto definitivo, ma su un idea preliminare 19. Lo scopo è quello di discutere il progetto per tempo, ossia quando è 16 Corrisponde all italiano Progetto Preliminare. 17 Alcune valutazioni ex post sono disponibili accedendo al seguente sito internet e utilizzando la chiave di ricerca LOTI : 18 Per i progetti che superano una certa soglia (in termini di costo) l apertura del dibattito è automatica; per gli altri è decisa a discrezione della Commissione. 19 Quest idea è presentata attraverso un bilan socio-économique pour la collectivité, ossia un documento che presenta gli obiettivi del progetto ed una stima approssimativa degli effetti del progetto su: 18

27 ancora possibile apportarvi rilevanti cambiamenti. La concreta gestione di ciascun dibattito è affidata dalla Commissione Nazionale a una Commissione Particolare che opera in loco. Il dibattito si apre dopo che il soggetto proponente ha consegnato un dossier, scritto in linguaggio non specialistico, che illustra le ragioni e le caratteristiche dell opera proposta ed eventualmente delle alternative progettuali. Qualsiasi associazione, gruppo o comitato può presentare le proprie osservazioni e le proprie proposte che vengono pubblicate a cura della Commissione sotto la dizione Cahiers d acteurs. Sia il dossier iniziale sia i quaderni degli attori sono oggetto di un ampia campagna informativa tra la popolazione coinvolta dal progetto. Il dibattito vero e proprio dura quattro mesi e si svolge mediante incontri sul territorio, aperti al pubblico, alcuni dei quali sono dedicati alla trattazione di specifici aspetti (economici, ambientali ecc.) del progetto. Lo scopo fondamentale è quello di mettere i proponenti e gli oppositori locali gli uni di fronte agli altri e di costringerli a confrontarsi sulla base di argomenti pertinenti. Gli esiti del dibattito pubblico non hanno alcun valore giuridico. Al termine del dibattito, infatti, il presidente della Commissione redige un rapporto dettagliato in cui si limita a illustrare gli argomenti pro e contro emersi nel corso degli incontri. Entro i tre mesi successivi, il proponente dell opera deve comunicare se intende mandare avanti il suo progetto, modificarlo o ritirarlo (Blatrix 2002, Rui 20043, Mansillon 2006, Revel et al. 2007) Commenti e criticità Il caso della Francia è molto interessante sia rispetto alle procedure che ai metodi. Rispetto al primo punto è prevista una chiara definizione degli obiettivi delle politiche dei trasporti ed un importante pianificazione a livello centrale. Il modello francese risulta inoltre ben integrato con gli strumenti di partecipazione, che in Francia prendono la forma del Débat Public (DP) ed è uno tra gli approcci più completi ed inclusivi. In particolare, è fondamentale che il DP si svolga nelle fasi preliminari del progetto, quando è ancora possibile abbandonare o modificare radicalmente la soluzione scelta. Inoltre, il DP è basato ed utilizza esplicitamente i risultati di ACB preliminari per guidare le scelte. Dal punto di vista dei metodi è utile rilevare come elemento di criticità importante e unico nel panorama dei paesi analizzati l esistenza in contemporanea di i clienti della modalità scelta; i clienti delle altre modalità; le imprese del settore trasporti; i gestori delle infrastrutture; lo Stato; il territorio. Tutte le valutazioni sono confrontate con uno o più scenari di riferimento e devono contenere il calcolo di alcuni indicatori: tasso interno di rendimento; beneficio attualizzato per la collettività (una specie di costo opportunità); il beneficio per euro investito. 19

28 due sistemi di valutazione: l ACB tradizionalmente fatta per i progetti di trasporto e l Analisi Multi Criteri (AMC), recentemente tornata nei documenti ufficiali. Entrambi gli approcci coesistono e nessuno dei due sembra in grado di prevalere sull altro. A differenza di altri paesi, l AMC non è utilizzata come estensione dell ACB, ma in contrasto con essa. L'AMC, introdotta nel 2008, è applicata per la prima volta su una base leggermente sperimentale, nella valutazione di impatto delle proposte di legge derivanti dalla prima Tavola Rotonda Grenelle sull ambiente (si veda il paragrafo 1.1.5). Tuttavia gli stessi autori del rapporto hanno sottolineato che: [Q]uesta relazione non può assolutamente essere definita un analisi costibenefici, che è il modello che tutte le valutazione delle politiche pubbliche alla fine dovrebbe mirare a seguire. In effetti, l arco di tempo entro il quale questa relazione è stata preparata e lo stato di attuazione delle leggi di riferimento hanno reso questo tipo di analisi difficile o impossibile per alcuni obiettivi che andavano valutati. Ciò è stato particolarmente vero per alcuni impatti ambientali (biodiversità, salute-ambiente, ecc.), per i quali l'assenza di valori di riferimento per la loro valutazione ha aggiunto un ulteriore livello di difficoltà Un caso concreto: Le tavole rotonde di Grenelle I e II e il Piano Nazionale dei Trasporti Scopo di questo paragrafo è illustrare il caso concreto della redazione dello Schéma National des Infrastructures de Transports (SNIT, ovvero il Piano Nazionale dei Trasporti francese) nell ambito delle tavole rotonde di Grenelle. Illustrare il caso dello SNIT è interessante ai fini del presente Studio, in quanto è esempio di un approccio alla definizione delle priorità e degli obiettivi delle politiche (in particolare nel settore dei trasporti) fortemente basato sul dibattito pubblico e sulla trasparenza. Grenelle I e il Piano Nazionale dei Trasporti Grenelle I Rue de Grenelle è una via di Parigi che attraversa il 6 e 7 arrondissement, tra i quartieri di Saint-Germain des Prés, Saint-Thomas d Aquin e Invalides. Vi si trova la sede del Ministero del Lavoro dove nel maggio del 1968, dopo forti agitazioni e a seguito di accesi dibattiti ed animate prese di posizione, venne raggiunto uno storico Accordo tra le parti sociali, che rivoluzionò il mercato del lavoro, aumentando il salario minimo del 25% e riducendo l orario di lavoro a 40 ore settimanali. Grenelle de l environnement sono stati ribattezzati dal Presidente della Repubblica Nicolas Sarkozy i cosiddetti Stati generali dell ambiente, che si sono conclusi il 24 e 25 ottobre 2009 nella capitale francese e a cui hanno partecipato membri del governo, associazioni ambientaliste e imprenditoriali, sindacati ed esperti. Il risultato della consultazione ha portato a due disegni di legge. Il primo ha condotto all emanazione della Legge n del 3 Agosto 2009 che, tra le altre cose, ha stabilito quali debbano essere gli obiettivi della politica dei trasporti soprattutto rispetto al tema Ambiente, le modalità per realizzarli (prima fra tutte la manutenzione in efficienza delle infrastrutture esistenti e non un ricorso necessario alla costruzione di nuove) e la programmazione di una serie di nuove infrastrutture. 20