PUBBLICAZIONI DEL DIPARTIMENTO DI TEORIA DELLO STATO DELL'UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI ROMA "LA SAPIENZA" Biblioteca di Diritto Pubblico EGIDIO TOSATO GIUSEPPE COLAVITTI N. 9 RAPPRESENTANZA E INTERESSI ORGANIZZATI CONTRIBUTO ALLO STUDIO DEI RAPPORTI TRA RAPPRESENTANZA POLITICA E RAPPRESENTANZA DI INTERESSI AG MILANO - DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE - 2005
INDICE Introduzione. Parte Prima PLURALISMO E RAPPRESENTANZA POLITICA CAPITOLO PRIMO RAPPRESENTANZA E LIBERTÀ DI ASSOCIAZIONE. LE ORGANIZZAZIONI COMPLESSE 1. Le formazioni sociali nel quadro pluralistico delle forme di Stato contemporanee. La "rottura" della tradizionale dialettica cittadino-pubblica autorità 15 2. Associazioni mere e organizzazioni complesse; ragioni di una distinzione concettuale. I "governi privati" 17 3. La rappresentanza di interessi sotto il profilo strutturale. Interesse e attività di rappresentanza. I destinatari della rappresentanza di interessi. Destinatari "interni" e destinatari "esterni" 19 4. Le associazioni di matrice liberale come variante collettiva dell'azione del singolo. La "costituzione economica" e la politica degli interessi nella formula politica liberale. Occasionalità della politica degli interessi 27 5. Dalla rappresentanza di interessi alla politica degli interessi. Le organizzazioni complesse come enti parziali e prudenziali 35 6. La politica degli interessi nella forma di Stato sociale e l'azione delle organizzazioni complesse. La libertà d'associazione tra integrazione e garanzia 40 CAPITOLO SECONDO LA RAPPRESENTANZA POLITICA TRA ORGANIZZAZIONE DELLA SOCIETÀ E LEGITTIMAZIONE DEL POTERE 1. Parlamentarismo e antiparlamentarismo: la rappresentanza politica come fattore di legittimazione del potere 51 2. Egemonia borghese e rappresentanza generale 56
Vili INDICE 3. La rappresentanza come figura dell'unità; l'ostilità nei confronti degli interessi particolari; interessi rappresentabili ed interessi non rappresentabili 61 4. Il problema dell'interesse generale 66 5. Gli interessi parziali e l'avvio del dibattito sul pluralismo; la politicità immanente degli interessi parziali 73 6. L'antiparlamentarismo corporativo e il sindacalismo rivoluzionario... 76 7. Il dibattito corporativo: rappresentanza e organizzazione della società; la giuridicità originaria dei sindacati 79 8. Interessi collettivi e interesse superiore dello Stato nell'ordinamento corporativo 83 9. La natura giuridica della rappresentanza degli interessi sindacali nel quadro dell'ordinamento corporativo 88 10. Il monismo dello Stato corporativo: la Corporazione 95 11. Dal cittadino al produttore, dal deputato al consigliere nazionale: la Camera dei Fasci e delle Corporazioni. Lo "statismo" panunziano e la funzione corporativa dello Stato 99 12. L'omogeneità sociale come risposta alla crisi della statualità generata dalla organizzazione degli interessi 106 13. Il tentativo leibholziano di rispondere alla crisi della statualità generata dall'organizzazione degli interessi 112 14. Critica della concezione "classica" della rappresentanza politica; rappresentanza parlamentare e rappresentanza di interessi superindividuali organizzati come forme di rappresentanza politica 120 Parte Seconda IL RILIEVO GIURIDICO DEGLI INTERESSI ORGANIZZATI CAPITOLO PRIMO RAPPRESENTANZA E AMMINISTRAZIONE 1. Precisazione dell'oggetto dell'analisi. Le pretese partecipative. La partecipazione come istituto tipico della rilevanza giuridica dei fenomeni di rappresentanza di interessi 129 2. La rappresentanza di interessi in sede amministrativa; la partecipazione al procedimento amministrativo 133 3. Il principio del "giusto procedimento" e la configurazione di un procedimento di formazione delle decisioni pubbliche come categoria unitaria, tra "suggestive prospettive di ricerca" 140 4. La partecipazione al procedimento tra aperture della dottrina e resistenze della giurisprudenza 144 5. L'imparzialità amministrativa e l'interpretazione dell'interesse rappresentato 147
INDICE IX 6. Il principio del buon andamento e la partecipazione delle formazioni sociali 150 7. La faticosa ricerca del fondamento costituzionale della partecipazione nella giurisprudenza della Corte costituzionale 155 8. Nuove prospettive: "giusto procedimento" e "giusto processo" 161 CAPITOLO SECONDO RAPPRESENTANZA E GIURISDIZIONE 1. Interessi organizzati e giurisdizione. Il progressivo riconoscimento della posizione dei corpi collettivi; le associazioni si affacciano nelle aule di giustizia 167 2. La protezione dell'interesse svincolata dall'acquisto di personalità giuridica; l'interesse diffuso; riflessi sull'azionabilità in giudizio degli interessi dei corpi sociali 171 3. Le class actions, ovvero la rappresentanza di interessi come istituto processuale di protezione di interessi superindividuali. La valutazione del giudice circa la idoneità alla rappresentanza del corpo collettivo: l'adequacy of representation 175 4. Giurisdizione e strumenti di risoluzione dei conflitti sociali; le società complesse producono cotnplex litigations 183 5. Azioni giudiziarie a tutela di interessi superindividuali nel panorama italiano; l'art. 28 dello Statuto dei lavoratori; l'interesse ambientale ed il ed. "danno ambientale"; la protezione dei consumatori 189 6. La rilevanza processuale degli interessi superindividuali come aspetto del più generale problema dell'organizzazione del pluralismo 199 CAPITOLO TERZO ORGANIZZAZIONI COMPLESSE E RAPPRESENTANZA: I SINDACATI 1. Organizzazioni complesse e rappresentanza. Rappresentanza di interessi e rappresentanza politica: le distanze si riducono 209 2. La funzione rappresentativa dei sindacati oltre le dinamiche della rappresentanza privatistica: i sindacati tra rappresentanza e libertà associative 212 3. La relazione sindacato-lavoratori come relazione rappresentativa di tipo pubblicistico. Rappresentanza unitaria e pluralismo sindacale 215 4. Rappresentanza e legittimazione del potere: il carattere istituzionale della rappresentanza politica 222 5. La "rappresentatività" sindacale come nozione politica; rappresentatività e potere sui lavoratori 226 6. La crisi della rappresentatività sindacale come vicenda emblematica della crisi del rappresentato 229
X INDICE 7. Destinatari "interni" e destinatari "esterni" della funzione di rappresentanza: lo sciopero politico 232 CAPITOLO QUARTO ORGANIZZAZIONI COMPLESSE E RAPPRESENTANZA: GLI ORDINI PROFESSIONALI 1. Status pubblico ed eteronormazione dei fini; il principio rappresentativo come modello di regolazione e protezione di interessi superindividuali 239 2. Rappresentanza e partecipazione; il rilievo giuridico degli interessi superindividuali e la costituzione in ente pubblico di un'organizzazione complessa 242 3. La categoria professionale come oggetto di Reprdsentation; critica della tesi della natura strumentale; l'ordine come ente esponenziale del gruppo sociale 246 4. Formula politica liberale ed ordini professionali: il dibattito sull'istituzione dell'ordine forense (1874). La consapevolezza del ruolo politico 251 5. Il tono "politico" della rappresentanza dell'ordine. Le vicende della normalizzazione fascista 256 6. Ordini e rappresentanza di interessi; le funzioni degli ordini come attuazione di una posizione rappresentativa; la partecipazione consultiva alle funzioni normative 262 7. I poteri autoritativi degli ordini come carattere della relazione rappresentativa; la potestà deontologica; la potestà impositiva; il nodo delle tariffe 270 8. La funzione disciplinare 277 9. La legittimazione alla sollevazione della questione di legittimità costituzionale: i Consigli nazionali professionali come giudici speciali 282 10. Rappresentanza di interessi superindividuali e giudizio di costituzionalità 286 CAPITOLO QUINTO L'ASSETTO DEL PLURALISMO SOCIALE NEL QUADRO COSTITUZIONALE ITALIANO. LE FORMAZIONI SOCIALI 1. L'organizzazione del pluralismo tra democrazia politica e democrazia corporata 291 2. Rappresentanza di interessi e partecipazione nel quadro dinamico del sistema costituzionale italiano 298 3. Le formazioni sociali tra garanzia ed integrazione nel quadro costituzionale 301 4. Le formazioni sociali ed il principio di sussidiarietà 305
INDICE XI 5. Le formazioni sociali come veicolo di partecipazione. Le formazioni sociali e gli interessi pubblici; il "nuovo" art. 118 Cost 308 6. L'organizzazione del pluralismo nella proposta di Costantino Mortati 312 7. Le formazioni sociali come veicolo di rappresentanza 318