ISTITUZIONI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO PIANO DELLE LEZIONI_ AA. 2009-2010 Prof. FRANCESCO MERLONI Lezione Data Argomento /Capitolo 1 22.2 Amministrazione e potere amministrativo. Cenni sull evoluzione storica: dall amministrazione strumento del sovrano all amministrazione nello stato di diritto. Il diritto amministrativo come diritto che pone limiti all esercizio del potere. Il principio di legalità: non c è potere senza legge: legalità-garanzia e legalità-indirizzo. La funzione amministrativa come predeterminazione di un complesso di attività di cura di interessi pubblici. Interessi pubblici e interessi privati: posizioni di interesse e loro qualificazione giuridica. Attività di diritto pubblico e attività di diritto privato. Il diritto delle amministrazioni pubbliche nei sistemi di Common Law e di Civil Law. Il diritto amministrativo e le altre scienze dell amministrazione (economia, sociologia, politologia); italiano ed europeo. 2 23.2 Le fonti del diritto amministrativo: nell ordinamento italiano. La Costituzione, la legge, i regolamenti, gli atti a contenuto generale; gli atti non normativi, gli atti di diritto privato. La formazione giurisprudenziale del diritto amministrativo: la legge e la creazione dei principi dell ordinamento da parte del giudice. Le fonti del diritto amministrativo nell ordinamento comunitario. 3 24.2 Gli oggetti delle discipline di diritto delle amministrazioni pubbliche: l organizzazione come distribuzione delle funzioni e delle relative attività di esercizio; l azione come attività di cura concreta dell interesse pubblico. Le posizioni giuridiche soggettive di fronte all esercizio del potere: diritto soggettivo e interesse legittimo. La vicenda italiana nella costruzione della nozione di interesse legittimo. Cenni sull evoluzione del sistema di giustizia amministrativa. 4 1.3 Amministrazione e Costituzione. Il principio di buon andamento. L efficienza, l efficacia e l economicità tra economia e diritto. Le applicazioni del principio: le misure di incentivazione e i controlli sulla funzionalità (dell organizzazione e dell azione). L attenzione al risultato. Il principio di imparzialità. L imparzialità nell azione (doveri di non discriminazione, parità di trattamento). L imparzialità nell organizzazione: l imparzialità del funzionario. La neutralità (accesso per concorso, art. 97 Cost.); la responsabilità (art.28 Cost.); il servizio esclusivo della Nazione (art.98 Cost.) la disciplina e l onore (art.54 Cost.). Le applicazioni del principio: la distinzione tra politica e amministrazione (vedi Lez. 9). Il principio di giustiziabilità e la sanzione costituzionale della distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi (artt. 24, 103 e 113).
5 2.3 Funzioni amministrative, attribuzioni (enti), competenze (organi e uffici). Tipologie di funzioni (in relazione alle finalità perseguite). Regolazioni, prestazioni In relazione alle attività da svolgere). Funzioni (come complessi di attività di perseguimento di finalità di pubblico interesse, predeterminate dalla legge) e servizi pubblici (come attività, di esercizio di funzioni pubbliche, consistenti nell erogazione di beni e servizi ai cittadini). Ordinamento comunitario e principio di concorrenza (aiuti di Stato). La libertà di iniziativa economica privata nella Costituzione e i suoi limiti. I servizi di interesse economico generale e gli obblighi di servizio pubblico. I servizi pubblici sottratti al mercato. I servizi pubblici nazionali (istruzione, sanità). I servizi pubblici locali 6 3.3 La distribuzione delle funzioni (verticale e orizzontale). Il difetto di attribuzione (incompetenza assoluta) Gli enti pubblici. Gli enti territoriali come chiave di riferimento del sistema amministrativo: Stato, Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V della Costituzione. L istituzione di altri enti pubblici: la riserva di legge, l attribuzione di una distinta personalità giuridica. I poteri esercitabili sugli enti pubblici: indirizzo, vigilanza, approvazione di atti, controlli, sostituzione di organi. La posizione degli enti pubblici rispetto agli enti territoriali di riferimento, in rapporto ai poteri riconosciuti: dipendenza, strumentalità, autonomia. Le amministrazioni indipendenti. 7 8.3 La distribuzione delle competenze e le relazioni tra organi nelle amministrazioni. La nozione di competenza come complesso di attività, di diritto pubblico o di diritto privato, assegnate ad un ufficio dell ente pubblico. La competenza come garanzia sull esercizio della funzione. La riserva di atto pubblicistico per la distribuzione delle competenze (conoscibilità, stabilità, sindacabilità). Macro e micro organizzazione Competenza e organo. L organo come ufficio cui sono imputati gli atti dell organizzazione. L immedesimazione organica e la rappresentanza. L incompetenza (relativa) come vizio dell atto. Tipologia di organi e regole sulla loro formazione e sul loro funzionamento: organi monocratici e organi collegiali. Organo e titolare dell organo. Le qualità oggettive dell organo (in funzione della garanzia) e le qualità soggettive del titolare. I rapporti tra organi e tra uffici: gerarchia e direzione.
8 9.3 La micro organizzazione come area dell organizzazione non rilevante ai fini della determinazione delle competenze. L organizzazione di uffici e del lavoro con atti di diritto privato. Il dirigente come datore di lavoro e come responsabile del risultato. Funzionalità e risultati, in rapporto agli obiettivi. Il management pubblico: la funzionalità nella cura di interessi pubblici. La privatizzazione del lavoro pubblico e di parte dell organizzazione pubblica. Vicende della contrattualizzazione e della privatizzazione Contratto di lavoro, diritti e doveri dei funzionari. Prestazione lavorativa e esercizio della funzione (rapporto di lavoro e rapporto di ufficio). Lo status del funzionario pubblico: l accesso alla funzione (nominabilità); lo svolgimento della funzione (incompatibilità e ineleggibilità; doveri di astensione in caso di conflitto di interessi; doveri di comportamento, in servizio e fuori servizio). La responsabilità disciplinare. 9 10.3 La riserva dei compiti di amministrazione e gestione in capo a funzionari professionali (i dirigenti). I rapporti tra organi politici e funzionari professionali: la nomina e la revoca (lo spoils system), la valutazione. Lo status e le responsabilità del funzionario pubblico (politico, fiduciario, professionale). 10 15.3 Privatizzazioni, formali e sostanziali. Gli enti pubblici economici, le SPA in controllo pubblico. Esternalizzazioni, servizi resi alle amministrazioni e servizi pubblici. 11 16.3 Dalla predeterminazione delle attività (funzione) allo svolgimento dell azione. L azione delle amministrazioni secondo le regole del diritto pubblico: atti e procedimenti amministrativi. L azione delle amministrazioni secondo le regole del diritto privato: a) nella cura di interessi pubblici (contratti ad oggetto pubblico, accordi, rinvio); b) nella cura di interessi privati dell amministrazione (i contratti ad evidenza pubblica). L alternatività nell uso del diritto pubblico e del diritto privato (art. 1-bis, legge n. 241 del 1990). Azione di diritto pubblico e atto amministrativo. I caratteri dell atto Autoritarietà, imperatività ed esecutività. L isolamento dell atto amministrativo e la sua impugnabilità. Atti a rilevanza esterna e atti a rilevanza solo interna. 12 17.3 Discrezionalità amministrativa. I limiti alla discrezionalità e gli strumenti: la legge (e gli atti normativi), gli atti di indirizzo, la predeterminazione di criteri. Il sindacato del giudice amministrativo La c.d. discrezionalità tecnica. Le valutazioni tecniche. La tecnica nell amministrazione. Limiti del sindacato del giudice amministrativo.
13 22.3 La rilevanza giuridica dell azione amministrativa. Dall atto al procedimento. Tipologia dei procedimenti amministrativi. Procedimenti dichiarativi. Procedimenti ampliativi (autorizzatori e concessori) Procedimenti restrittivi (ablatori e sanzionatori) 14 23.3 La disciplina italiana del procedimento nel contesto europeo. La legge n.241 come legge sui principi sull azione amministrativa. Le modificazioni della legge. L applicazione della legge nelle amministrazioni pubbliche (art.29). 15 24.3 Le fasi del procedimento. a) L avvio del procedimento b) L istruttoria. Le attività conoscitive. La partecipazione al procedimento. L accesso alle informazioni: nel procedimento; agli atti e ai documenti rilevanti, anche fuori dal procedimento. L uso delle informazioni pubbliche. La trasparenza amministrativa (cenni). c) La decisione. La decisione espressa. Il provvedimento amministrativo. La decisione implicita. Il silenzio assenso. Il silenzio rifiuto. 16 12.4 Le semplificazioni. Semplificazioni normative, semplificazioni organizzative, semplificazione di singoli procedimenti. La semplificazione nella legge n. 241 come principi applicabili a diverse tipologie di procedimenti : a) la dichiarazione di inizio attività; b) il silenzio assenso; c) la conferenza di servizi. 17 13.4 La decisione negoziata. Accordi e contratti. Gli accordi della legge n. 241 (art.11). Accordi integrativi e accordi sostitutivi. Sulla natura giuridica degli accordi: atti negoziali di diritto pubblico. I contratti ad oggetto pubblico: veri contratti, ma nel perseguimento di una finalità di interesse pubblico. Esempi di contratti ad oggetto pubblico: a) i contratti per l erogazione di contributi e finanziamenti; b) l affidamento di servizi pubblici. 18 14.4 I contratti ad evidenza pubblica. L acquisto di beni, forniture e servizi resi all amministrazione. L assenza di un interesse pubblico diretto da curare. I privilegi dell amministrazione nell esecuzione del contratto. L affidamento delle opere pubbliche e la rilevanza dell interesse pubblico curato dall opera. L applicazione della disciplina (il codice dei contratti): le pubbliche amministrazioni e gli organismi di diritto pubblico. 19 19.4 Le invalidità: nullità e annullabilità. Le irregolarità. 20 20.4 Procedimenti amministrativi di secondo grado: annullamento e revoca. 26.4 PROVA SCRITTA
APPROFONDI MENTI 21 27.4 Modelli organizzativi. In rapporto all indirizzo politico. Ministeri. Agenzie. Enti pubblici dipendenti e strumentali. Gli enti autonomi: a) l autonomia politica: le Regioni e gli Enti locali. b) l autonomia funzionale: università e camere di commercio. L autonomia delle istituzioni scolastiche. 22 28.4 Le amministrazioni indipendenti 23 4.5 Diritto amministrativo comunitario. Le istituzioni della UE. I tratti internazionali della UE. Amministrazione europea, diretta e indiretta. La funzione pubblica europea 24 5.5 I beni pubblici. 25 10.5 Le risorse finanziarie 26 11.5 Il funzionario pubblico. Responsabilità ed etica pubblica 27 12.5 La trasparenza. La pubblicità e l accesso L e-government. Le tecnologie informatiche e la decisione amministrativa. Informazioni, dati e documenti. La titolarità dei dati. La qualità dei dati pubblici. Il riuso dei dati. Lo scambio di informazioni tra le amministrazioni. 28 17.5 Politiche pubbliche e leale collaborazione. Strumenti di negoziazione:a) strutturali (le Conferenze); funzionali(gli accordi di programma) Strumenti di indirizzo Strumenti di controllo I poteri sostitutivi 29 18.5 Il diritto amministrativo dell emergenza. La dichiarazione dello stato di emergenza. Le ordinanze di protezione civile e in genere gli atti amministrativi del governo con effetto di sospensione o abrogazione di norme di legge. 30 19.5 La tutela dei diritti e degli interessi legittimi TOTALE 26.5 PROVA SCRITTA