DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO TRIBUTARIO EUROPEO Ciclo XXVIII Settore Concorsuale di afferenza: 12/D2 - DIRITTO TRIBUTARIO Settore Scientifico disciplinare: IUS/12 IL PROCEDIMENTO DI ATTUAZIONE DEL TRIBUTO, TRA ORDINAMENTI NAIZONALI E DIRITTO COMUNE DELL UNIONE EUROPEA Presentata da: Gianluca Rocchetti Coordinatore Dottorato Relatore Prof. Andrea Mondini Prof. Adriano Di Pietro Esame finale anno 2016
INDICE CAPITOLO I LA BUONA AMMINISTRAZIONE SECONDO LA CARTA DI NIZZA: DA PRINCIPIO A DIRITTO INIZIALMENTE RILEVANTE - IN PRIMA APPROSSIMAZIONE - NEI PROCEDIMENTI INTERNI ALLE ISTITUZIONI UE E POI NEI PROCEDIMENTI ESTERNI 1. L adozione della Carta dei diritti fondamentali dell Unione Europea... 9 2. L affermazione dei diritti fondamentali nell ordinamento comunitario... 10 3. Il ruolo dei principi nell affermazione dell unitarietà del diritto comunitario... 14 4. L efficacia della Carta di Nizza... 15 5. Il diritto ad una buona amministrazione declinato nel diritto al contraddittorio... 17 CAPITOLO II L ATTUAZIONE DEL TRIBUTO SECONDO I PRINCIPI GENERALI DERIVATI DALLE TRADIZIONI GIURIDICHE NAZIONALI E DAI PRINCIPI COMUNI AGLI STATI MEMBRI: INTERPRETAZIONE FUNZIONALE VERSUS INTERPRETAZIONE LETTERALE 1. L art. 41 della Carta di Nizza e l intervenuta codificazione dei principi rinvenibili dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri... 29 2. Il procedimento di attuazione del tributo fa emergere la naturale tensione che convive nel rapporto autorità libertà: nel diritto UE la disciplina del procedimento muove dalla centralità della persona piuttosto che essere calibrata sul potere pubblico.... 32 3
3. Impostazione del problema e premessa metodologica: l interpretazione conforme quale strumento capace di ricondurre a sistema le asimmetrie delle discipline formali rinvenibili nei diversi livelli ordina mentali... 35 4. Il principio di effettività si pone come chiave di volta dell integrazione giuridica dell ordinamento domestico e sovranazionale. L interpretazione funzionale e l obbligo degli Stati membri di conformare la propria condotta ai principi generali del diritto comunitario: prime osservazioni... 37 5. L incapacità dell interpretazione letterale e rigidamente agganciata a schemi formalistici di stare al passo con una realtà dinamica ed in continua evoluzione che muove verso l integrazione giuridica degli ordinamenti... 39 6. Il ruolo del principio di effettività nella dinamica degli ordinamenti, quale principio dei principi cui informare l evoluzione del rapporto interordinamentale. Detta evoluzione muove nel senso di un integrazione giuridica crescente tra ordinamento UE e sistema giuridico nazionale, anche a livello di disciplina procedimentale. 6.1) La funzione del tributo dal punto di vista interno e dell integrazione economica... 41 6.2) Il salto di qualità: dall integrazione economica all integrazione giuridica... 43 6.3) L originario ruolo svolto dalla proporzionalità in punto di sviluppo della tutela dei diritti fondamentali in ambito UE: l effettività non può risolversi nell annientamento degli interessi nazionali in forza della radicale prevalenza del diritto europeo su quello domestico... 44 6.4) La circolarità dei principi procedimentali e i controlimiti alla luce dell art. 53 della Carta di Nizza.... 45 6.4.1) L art. 53 della Carta dei diritti fondamentali esprime una logica funzionale in cui lo standard di garanzie minime previsto a livello interno e UE deve essere interpretato ed applicato allo scopo di assicurare un applicazione effettiva di tale tutela... 47 7. L integrazione giuridica si risolve nella coerenza delle tutele procedimentali 7.1) Primi rilievi critici fondati sul dato letterale delle disposizioni... 49 4
7.2) L integrazione giuridica quale condizione necessaria, al pari di quella economica, dell integrazione politica e socio-culturale dell UE. L interpretazione letterale è fonte di discriminazioni irragionevoli e frammenta il sistema delle tutele che si sostanzierebbe in logiche incoerenti con effetti asimmetrici... 50 8. L art 41 riconosce alla persona una posizione giuridica rilevante nella fase di attuazione del tributo. 8.1) Dalle tradizioni costituzionali comuni al diritto ad una buona amministrazione ex art 41 cit.: la natura di principio generale e di diritto coesiste nel sistema declinato dalle fonti... 56 8.2) Il diritto ad una buona amministrazione manifesta un diritto individuale garantito dal primato del diritto europeo e dal principio di effettività... 58 9. Il raggio d azione dell art 41 cit. oltrepassa il supposto limite della fattispecie fiscale domestica investita dal diritto tributario europeo e avvolge anche quella ad esclusiva rilevanza interna 9.1) Rilievi critici... 62 9.1.1) (Segue). Confutazione dei rilievi critici. Il sistema si oppone ad una discriminazione tra persone in ragione del tributo da attuare che si risolverebbe anche in un agire asimmetrico contrario al buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione finanziaria... 63 9.1.2) (Segue). Confutazione dei rilievi critici. In quanto principio generale, il diritto ad una buona amministrazione deve contribuire all interpretazione comunitariamente orientata di quei principi domestici che ne costituiscono il punto di emersione... 67 10. Prime conclusioni.... 73 11. Dopo il Trattato di Lisbona e la creazione di uno spazio giuridico europeo i principi generali, in forza del primato dell integrato ordinamento europeo, sono posti a supporto della tutela effettiva dei diritti individuali. Concorre a disegnare la tutela del contribuente anche l estensione delle garanzie previste dall art. 41 della Carta ed il rinvio ai principi contenuto nell art. 1 della L. 241/90. Conclusioni 5
11.1) Le residue critiche fondate sulla lettera della legge e loro confutazione.... 75 11.1.1) Dopo il trattato di Lisbona e a seguito dello spazio unico europeo i principi generali si ergono a supporto dei diritti individuali... 77 11.1.2)L art. 1 della L. 241/90 esplicita una scelta di campo ed un salto culturale che muove verso l integrazione giuridica dell ordinamento attraverso l apporto dei principi generali dell ordinamento comunitario. In questo assetto si ridimensione il vincolo della competenza ed il limite letterale contenuto nell art. 41 cit.... 78 CAPITOLO III LA PROGRESSIVA CONFORMAZIONE DEI MODELLI PROCEDIMENTALI INTERNI AI DIRITTI PROCEDIMENTALI EUROUNITARI 1. Vigente lo Spazio giuridico europeo integrato, i principi generali sono oggi chiamati a supportare i diritti, piuttosto che le libertà (economiche) fondamentali. L ordinamento UE dimostra una naturale vocazione dinamica che tende a relativizzare ed adeguare progressivamente i principi di autonomia procedimentale e competenza, favorendo la progressiva conformazione dei modelli procedimentali interni ai diritti procedimentali euro unitari 1.1) La natura di principio generale evidenzia l innata e attuale vis espansiva e vincolante del diritto ad una buona amministrazione, oggi codificato nella Carta di Nizza.... 83 1.2) Al fine di garantire l uniformità del sistema, l ordinamento UE tende a relativizzare ed adeguare progressivamente i principi di autonomia procedimentale e competenza, favorendo, di fatto, la conformazione dei modelli procedimentali interni ai diritti procedimentali eurounitari.... 88 2. L intervenuta nazionalizzazione dei diritti di cui all art. 41 cit. si muove lungo il sentiero dell integrazione giuridica. Tale tendenza risulta favorita 6
dal principio di leale collaborazione e non è ostacolata dagli artt. 6 della CEDU ed 1 del I Protocollo... 93 3. La fonte originaria del diritto fondamentale costituisce la matrice di un imperativo che non può essere radicalmente disatteso nell ordinamento domestico: è irrilevante che il giusto procedimento sia orfano di una esplicita disposizione letterale di rango costituzionale... 99 4. Il difetto di contraddittorio endoprocedimentale e la possibile disapplicazione dell art. 21-octies della L. 241/90... 109 5. La supposta irrilevanza del contraddittorio endoprocedimentale ex art 13 L. 241/90. La nullità del provvedimento adottato senza il preventivo contraddittorio... 114 CONCLUSIONI... 119 BIBLIOGRAFIA... 123 7