04/04/2012. I sistemi di programmazione e controllo delle PA italiane prima della Riforma Brunetta

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1 Master PERF.ET I sistemi di programmazione e controllo delle PA italiane prima della Riforma Brunetta Università Politecnica delle Marche Dipartimento di Management Cagliari, 13 Aprile Il concetto di riforma I grandi cambiamenti nella sanità sono atti politici intrapresi per fini politici Victor R. Fuchs (2001) Il termine riforma viene inteso spesso come «trasformazione», «rinnovamento» o «reinvenzione» Il termine riformare evoca, molto spesso, un cambiamento in senso positivo, un miglioramento, il passaggio, cioè, da una situazione preesistente meno desiderabile ad una successiva più desiderabile non come un innovazione sostanziale, ma come riformulazione di un qualcosa di preesistente Il Management pubblico (1) La riforma del management pubblico consiste in cambiamenti deliberati delle strutture e dei processi delle organizzazioni del settore pubblico con l obiettivo di fare in modo che funzionino meglio (da qualche punto di vista) (Pollit Bouckaert) Il management pubblico è la combinazione dell orientamento normativo della tradizionale amministrazione pubblica con l orientamento strumentale del general management (Perry Kramer, 1983) Impostazione strumentale Il management pubblico è la gestione dell interdipendenza organizzativa ( ) è l esplicito riconoscimento della responsabilità di avere a che fare con problemi strutturali a livello del sistema complessivo (Metcalfe Richards, 1987) Enfasi sul processo 1

2 Il Management pubblico (2) Il management pubblico non è un processo neutro, tecnico, ma una attività intimamente legata alla politica, alla legge e alla più ampia società civile. È pervasa di scelte cariche di valore e influenzata da ideologie più generali Management pubblico Vs amministrazione pubblica Management pubblico e Management privato Studio sistematico di attività e processi Che cosa significa management? Coordinare risorse umane, finanziarie e fisiche per raggiungere gli obiettivi dell organizzazione svolgendo funzioni di pianificazione, organizzazione, guida e controllo Governare un Amministrazione pubblica Sulla base di orientare il verificare e valutare indagine ambientale, e interna identificare comportamento delle persone la capacità di raggiungere gli gli ob.vi strategici verso gli obiettivi obiettivi prefigurati ed operativi, generali e particolari FUNZIONE DI FUNZIONE DI FUNZIONE DI ORGANIZZAZIONE CONTROLLO E PIANIFICAZIONE VALUTAZIONE indirizzare le scelte orientare le operazioni PIANI OBIETTIVI GENERALI STRATEGIE POLITICHE BUDGET OBIETTIVI SPECIFICI distribuire le deleghe di autorità e responsabilità e valutare STRUTTURA ORGANIZZATIVA AUTONOMIA- RESPONSABILITA SISTEMI PREMIANTI-VALUT.NE COMUNICAZIONE confrontare risultati e obiettivi e indagare sulle cause di scostamenti REPORT ANALISI RISULTATI AZIONI CORRETTIVE VALUTAZIONE GESTIONE 6 2

3 CAMBIAMENTI ORIZZONTALI L. 241/90 TRASPARENZA AMMI.VA D.LGS. 29/93 PUBBLICO IMPIEGO L. 59/97 FEDERALIMO FISCALE L. 127/97 SEMPLIFIC. AMM.VA D.LGS. 286/99 D.LGS. 165/01 D.LGS. 150/09 CONTROLLI INTERNI ORDINAMENTO DEL LAVORO PROD.TA DEL LAVORO, EFF.ZA 7 CAMBIAMENTI VERTICALI L. 142/90 D.LGS. 77/95 D.LGS. 267/2000 D.LGS. 512/93 D.LGS. 517/93 D.LGS. 229/99 LEGGE 94/1997 D.Lgs. 279/97 DPR 97/2003 RIFORMA EE. LL. RIFORMA SSN BILANCIO DELLO STATO amm.ne e contab.tà degli enti pubblici legge 70/ IL MANAGEMENT E DISCIPLINA DEL SETTORE PRIVATO? E DELLE AZIENDE INDUSTRIALI? 3

4 ALLE ORIGINI DEL PUBLIC MANAGEMENT Il pensiero di W. Wilson: la scienza dell amministrazione Il fine di questa scienza è scoprire ciò che il governo può fare propriamente e con successo e come può fare queste cose con la massima efficienza possibile ed<al minimo costo possibile sia di denaro che di energia The field of administration is a field of business L amministrazione è al di fuori della sfera della politica. Le questioni amministrative non sono questioni politiche. Sebbene la politica fissi i compiti per l amministrazione, non si dovrebbe tollerare che essa manipoli le sue funzioni 10 ALLE ORIGINI DEL PUBLIC MANAGEMENT LE FINALITA Rendere la gestione della P.A. less unbusinesslike Migliorare la qualità delle prestazioni dei pubblici impiegati Perfezionare le strutture organizzative ed i metodi di governo della P.A. LA PREMESSA Separazione netta tra politica ed amministrazione IL METODO Individuare stabili principi atti a garantire la puntuale ed efficiente esecuzione della volontà del potere legislativa 11 ALLE ORIGINI DEL PUBLIC MANAGEMENT Il declino del Management pubblico scientifico Distorto concetto di scienza H.A. SIMON Nella realtà si possono trovare due principi mutuamente incompatibili ma all apparenza ugualmente applicabili Si arriva a conclusioni teoriche selezionando un solo criterio e non considerando le possibili alternative Riformulare la teoria amministrativa ponendo al centro il processo decisionale 12 4

5 ALLE ORIGINI DEL PUBLIC MANAGEMENT H.A. SIMON Teoria delle decisioni Due elementi Fattuale: riguarda la realtà osservabile e può essere vero o falso Di valore: contenuto etico quando si seleziona un particolare futuro stato delle cose Impossibilità di definire le decisioni corrette o meno. Sono buone se diamo al termine un significato etico e non fattuale Non si valuta la decisione ma la relazione fattuale tra decisione e finalità 13 RIDUZIONE DELLE AA.PP. E CREAZIONE DI AGENZIE Il New Public Management IMPIEGO EFFICIENTE DELLE RISORSE MECCANISMI DI MERCATO RIFORMA DELLA REGOLAMENTAZIONE E SEMPLIFICAZIONE COMPETIZIONE TRA AA.PP. VINCOLI DI CASSA E INNOVAZIONI FINANZIARIE SISTEMI DI GESTIONE E LOGICHE MANAGERIALI PROVENIENTI DALLE AZIENDE PRIVATE I PRINCIPI BASILARI PROFESSIONALI TA E RESP.TA GESTIONALE MISURAZIONE PERFORMANCE E VALUTAZIONE RISULTATI DECENTRAMENTO DELLE RESPONSABILITA UNITA ORGANIZZZATIVE 14 CRITICHE AL NPM 1. TROPPO VICINO AL MONDO DELLE IMPRESE PRIVATE 2. POCO CRITICO E MECCANICISTICO 3. INCAPACE DI EVIDENZIARE LE SPECIFICITA DECISIONALI DELLE AA.PP. LE NUOVE TENDENZE A. INTERNAZIONALIZZAZIONE B. ESIGENZA DI SALVAGUARDIA DELL AMBIENTE C. SVILUPPO DELLA TECNOLOGIA D. CULTURA DELL INDIVIDUALITA PUBLIC GOVERNANCE STRUTTURA CHE ASSUME UN SISTEMA POLITICIO E SOCIALE A SEGUITO DELLO SFORZO E DEGLI INTERVENTI EFFETTUATI DAI DIVERSI ATTORI IN ESSO PRESENTI; NESSUN ATTORE SVOLGE UN RUOLO PRIMARIO MA VI SONONUMEROSE INTERAZIONI TRA UNA PLURALITA DI ATTORI 15 5

6 GOVERNMENT ASSOCIAZIONI DI UTENTI IMPRESE NON PROFIT P.A. INTERMEDIARI FINANZIARI ASSOCIAZIONI DI VOLONTARIATO MOVIMENTI 16 GOVERNANCE ASSOCIAZIONI DI UTENTI IMPRESE NON PROFIT INTERMEDIARI FINANZIARI P.A. MOVIMENTI ASSOCIAZIONI DI VOLONTARIATO 17 RUOLO DEL MANAGEMENT NEL SETTORE PUBBLICO ANALISI, SCELTA E IMPOSTAZIONE DI CONDIZIONI GESTIONALI, E ORGANIZZATIVE NELLE QUALI SI REALIZZANO LE ATTIVITA NECESSITA DI CONOSCENZ E COMPETENZE MANAGERIALI DISCIPLINA CHE CONSENTE LA RICERCA DI SOLUZIONI IN PRESENZA DI RISORSE LIMITATE Problematiche economicogestionali: 6

7 REDDITIVITA COMPETITIVITA FINALITA SOCIALI EQUILIBRIO ECONOMICO CONGRUITA PREZZI/COSTI PREZZI/RICAVI EQUILIBRIO FINANZIARIO SVILUPPO Accezioni del controllo ATTIVITA DI VERIFICA ATTIVITA DI GUIDA, GOVERNO DEL SISTEMA O DI PARTI DEL SISTEMA 20 LE INFORMAZIONI DEL CONTROLLO PIANIFIC. STRATEGI. PROG.NE OPERATIVA CONTROLLO EX POST CONTROLLO CONTROLLO CONFRONTO TRA PROG.NE E REALTA RILEVAZIONE ED ANALISI SCOSTAMENTI AZIONE CORRETTIVA IPOTESI OB.VO ERRATE ATTUAZIONE NON CONFORME VARIAZIONI AMBIENTALI 21 7

8 LA SITUAZIONE ATTUALE QUALE MODELLO E STATO ADOTTATO? QUAL E LA DIFFUSIONE? QUAL E LA REALE UTILIZZAZIONE? ALCUNI PROBLEMI TECNICI CULTURALI DI CONTESTO ACCENTO SUGLI STRUMENTI TEORICI? 22 APPROCCIO TRADIZIONALE allo STUDIO dei SISTEMI DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO Il modello più diffuso FONDAMENTALI SONO LE RIFLESSIONI di Sistemi di pianificazione e controllo 1965 Il controllo manageriale SISTEMI DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO Il modello più diffuso Nelle imprese esistono SISTEMI DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO nati per facilitare L ATTIVITA DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO 24 8

9 LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA Si tratta di decisioni che hanno effetti di lunga durata e sono irreversibili nel breve termine obiettivi di lungo termine dell impresa regole di comportamento dell impresa identificazione dei business e delle relative strategie Basso grado di sistematizzazione Elevata creativita Grado di incertezza elevato Informazioni sia interne che esterne, qualitative e quantitative Coinvolge l alta direzione 25 IL CONTROLLO DIREZIONALE E IL PROCESSO MEDIANTE IL QUALE I DIRIGENTI SI ASICURANO CHE LE RISORSE SIANO OTTENUTE ED USATE EFFICACEMENTE ED EFFICIENTEMENTE PER IL RAGGIUNGIMENTO DEI FINI DELL ORGANIZZAZIONE 26 IL CONTROLLO DIREZIONALE Processo esercitato lungo le direttrici segnate in sede di pianificazione strategica: obiettivi, risorse e organizzazione sono DATI E un sistema TOTALE ossia riguarda l intero flusso di attività in corso PERIODICITA del processo Le informazioni usate sono prevalentemente di natura MONETARIA (il dato monetario permette di combinare e raffrontare elementi eterogenei quali input e output) Coinvolge la line 27 9

10 CONTROLLO DI GESTIONE Scuola strutturale x ORGANIZZAZIONE GERARCHICA x ENFASI PREVALENTE SULLE SOLUZIONI TECNICO- STRUTTURALI x PREVALENTE DIMENSIONE ECONOMICO-FINANZIARIA x DA PIANIFICAZIONE STRATEGICA COME INPUT VERSO INTEGRAZIONE FRA GESTIONE CORRENTE E GESTIONE STRATEGICA x SISTEMA DI VALUTAZIONE/RICOMPENSA MECCANISMO OPERATIVO ESTERNO 28 APPROCCIO ANTHONY x approccio pragmatico, obiettivi dati, focus su allocazione risorse x non emerge alcun chiaro modello di comportamento umano (uomo razionale motivato da stimoli monetari ed esterni?) x misure finanziarie e «scatola nera» x «come farlo» non «perché funziona»: punto di debolezza ma, anche, di lungo successo 29 L APPROCCIO del PROCESSO ORGANIZZATIVO PRAGMATISMO facilità di traduzione in norme operative, procedure che rendono agevole l adozione in organizzazioni gerarchiche PARTICOLARE ADATTABILITA alle ORGANIZZAZIONI-IMPRESE facilità di traduzione in norma operative, procedure che rendono agevole l adozione in organizzazioni gerarchiche 30 10

11 L APPROCCIO del PROCESSO ORGANIZZATIVO IL CONTROLLO di GESTIONE E STRUMENTALE rispetto alla pianificazione strategica Risente della RIGIDA SEPARAZIONE GERARCHICA tra LIVELLI PROBLEMA della SCATOLA NERA Il progettista conosce gli input e gli output del sistema ma non necessariamente i rapporti di causa-effetto 31 L APPROCCIO del PROCESSO ORGANIZZATIVO IL CONTROLLO di GESTIONE si basa su INFORMAZIONI di tipo QUANTITATIVO-MONETARIO di ORIGINE INTERNA che esprimono gli EFFETTI ma non catturano le CAUSE, le DETERMINANTI dei RISULTATI SCARSA ATTENZIONE AL PROBLEMA COMPORTAMENTALE 32 INPUT FATTORI ORGANIZZATIVI FATTORI UMANI FATTORI SOCIALI SISTEMA DI CONTROLLO STRUTTURA ORGANIZZATIVA STRUTTURA TECNICO- CONTABILE PROCESSO EFFICIENZA DIREZIONALE MOTIVAZIONE MORALE 33 11

12 Il sistema di controllo Dimensione strutturale STRUTTURA ORGANIZZATIVA DEL CONTROLLO STRUTTURA INFORMATIVA DEL CONTROLLO Dimensione di processo PROCESSO DI CONTROLLO 34 Struttura organizzativa del controllo Definizione di: ORGANI COMPITI RELAZIONI e COORDINAMENTO tra gli organi Assegnazione di OBIETTIVI agli organi e verifica del loro RAGGIUNGIMENTO Individuare variabili di controllo e obiettivi per ciascun organo coerenti con le finalità istituzionali dell ente e con il sistema di autorità-responsabilità 35 Un centro di responsabilità è: un area organizzativa a cui è preposto un responsabile che dispone di autonomia decisionale sull utilizzo di risorse per il raggiungimento di obiettivi 36 12

13 LE SOLUZIONI INFORMATIVE Struttura informativa tecnico-contabile Struttura informativa extra contabile Sistemi di trattamento delle informazioni per consentire analisi gestionali ad hoc 37 La struttura informativa per il controllo di gestione (contabile, extracontabile, soluzioni ad hoc) Non può essere identico in tutti le aziende sanitarie perché connesso con obiettivi, fasi attuative, ruoli, aspettative diverse a seconda dell ente Non può essere sempre uguale in tutti i periodi di riferimento poiché segue i processi evolutivi dell ente o sue parti IL CONTROLLO DI GESTIONE (dimensione strutturale) si realizzerà in maniera DIFFERENZIATA da un azienda all altra e può variare nel tempo 38 LE MISURE ECONOMICO-MONETARIE Punti di forza Punti di debolezza Indicatore di MASSIMA SINTESI della performance aziendale PRECISIONE Esprimono gli EFFETTI e non le CAUSE della performance SCARSA TEMPESTIVITA 39 13

14 LA STRUTTURA INFORMATIVA EXTRA-CONTABILE E il sistema delle informazioni di natura fisico tecnica e qualitativa esprimono le cause della performance aziendale 40 Il processo di controllo Definizione obiettivi gestione azioni correttive Elaborazione programmi di azione Operazioni di gestione Rilevazione risultati Confronto obiettivi e risultati azioni correttive 41 PROGETTAZIONE DEI MECCANISMI DI CONTROLLO DOSAGGIO DEI POSSIBILI MECCANISMI DI CONTROLLO AL FINE DI INFLUENZARE IN MODO EFFICIENTE I COMPORTAMENTI DEGLI INDIVIDUI CHE OPERANO IN AZIENDA VERSO GLI OBIETTIVI AZIENDALI 42 14

15 STRUTTURA - CONTROLLO FORMALIZZAZIONE STRUTTURA ORGANIZZATIVA DEI RISULTATI DEI COMPORTAMENTI DIRETTO (supervisione, norme, regole) INDIRETTO (politiche, valori) 43 Tipo di controllo Esigenze sociali Esigenze informative Mercato Norma di reciprocità Prezzi Burocrazia Clan Norma di reciprocità Autorità legittima Norma di reciprocità Autorità legittima Valori condivisi Norme Tradizioni 44 Buona Abilità di misurare i rendimenti Conoscenza del processo di trasformazione Perfetta Misura del comportamento e del rendimento (Progetto Apollo) Imperfetta Misura del rendimento (Boutique) Misura del Riti e cerimonie, comportamento controllo di clan Scarsa (impianto per lattine) (laboratorio di ricerca) 45 15

16 LA SPECIALIZZAZIONE DEI SISTEMI (STRUMENTI E ORGANI) Risultati gestione OPERATIVA (BREVE PERIODO + EFFICIENZA ed efficacia di breve) Orientamento di fondo (LUNGO PERIODO + EFFICACIA ed efficienza 46 di lungo) LA SPECIALIZZAZIONE DEI SISTEMI (STRUMENTI E ORGANI) Le contrapposizioni non si sanano con le divisioni Efficienza di breve periodo Efficacia di breve periodo Efficienza di mediolungo periodo Efficacia di mediolungo periodo 47 BILANCIAMENTO In questo innovato contesto competitivo, l azienda moderna deve contemperare l EFFICACIA con l EFFICIENZA e il BREVE con il MEDIO-LUNGO TERMINE con BILANCIAMENTI CONTINUI 48 16

17 CONTROLLO DI GESTIONE E STRATEGICO CONTROLLO DI GESTIONE CONTROLLO STRATEGICO CHE CONSENTE IL BILANCIAMENTO INCROCIATO TRA LE 4 VARIABILI EFFICACIA, EFFICIENZA, BREVE PERIODO, MEDIO-LUNGO PERIODO 49 I SISTEMI TRADIZIONALI DI CONTROLLO FOCALIZZAZIONE SULL ASPETTO EC.-FIN.RIO PROCESSO TOP DOWN (GERARCHICO ELEMENTO-BASE LA CONTROLLABILITA ORIENTAMENTO AL PASSATO I SISTEMI DI CONTROLLO EVOLUTI MULTIDIMENSIONALITA COINVOLGIMENTO TOTALE RESPONSABILITA SUI PROCESSI (condivisa e interfunzionale) ORIENTAMENTO AL FUTURO ANALISI DEI RISULTATI OTTENUTI E NON DELLE MODALITA ENFASI SUL BREVE TERMINE POTENZIALE OBSOLESCENZA DEL SISTEMA DI OBIETTIVI ORIENTAMENTO ALL INTERNO MIGLIORAMENTO CONTINUO DELLE PERFORMANCE ENFASI SULLA DIMENSIONE STRATEGICA DIFFUSIONE DELLA MENTALITA STRATEGICA E ACCENTO SULLA CULTURA SOVRANITA DEL CLIENTE 50 A M B I T O D E L C O N T R O L L O I N T E R N O E S T E R N O M I G L I O R A M E N T O R E L A Z I O N E C O M B I N A Z I O N E T E C N I C A O U T P U T / E D E C O N O M I C A P E R E F F E T T O A U M E N T A R E F I N A L E S U L C A P A C I T A D I B I S O G N O R I S P O S T A A I B I S O G N I A N A L I S I, V A L U T A Z I O N I, D E C I S I O N I R A Z IO N A L I T A C O N V E N I E NZ A O P P O R T U NI T A T EC N I C A E C O N O M I CA S O C I A LE 51 17

18 IL COORDINAMENTO DI FUNZIONI E COMPETENZE del controller degli organi di indirizzo (organo volitivo) degli organi di gestione dell azienda sanitaria Modello «BUROCRATICO» Modello «CREAZIONE DI VALORE» 52 IL MODELLO «BUROCRATICO» ORGANO VOLITIVO SCETTICO Adempie all obbligo legislativo Controller opportunista Fornisce tecnicalità e procedure Dirigenti e uffici estraniati Producono informazioni dovute 53 prevalenza forma su sostanza Viene sottovalutata l importanza del contenuto quindi rispetto della forma perché soggetta a verifiche documenti inutili ma ineccepibili 54 18

19 IL MODELLO «CREAZIONE DI VALORE» ORGANO VOLITIVO SOSTENITORE Crede nel progetto ed attua il processo Controller educatori Comunicano e creano consenso propongono e stimolano soluzioni Dirigenti coinvolti Apprendono e condividono (collaborano e rendono operativo il processo) 55 MANIFESTAZIONI PIU EFFICACI: Esercizio del potere regolamentare Comportamenti quotidiani dei singoli componenti l organo 56 Comportamenti (apparentemente) coerenti con il modello: Disponibilità a fornire dati e informazioni richiesti da esperti esterni (N.B.: I dati non servono al controller ma al dirigente) Critica costruttiva versus ostracismo preconcetto La nostra attività non è misurabile Sviluppo cultura dell autocontrollo 57 19

20 Fattori di inefficacia dei controlli Differenze di attuazione nelle varie pp.aa. Fattori di inefficacia Tecnici Di contesto Fattori di inefficacia dei controlli Tecnici Confusione terminologica Utilizzo di approcci di cui erano stati sottolineati i limiti nella dottrina e nella prassi Visione finalistica degli strumenti Accento sugli aspetti tecnico-strutturali e minore attenzione a quelli soft Progettazione degli strumenti coerente con logiche tradizionali Fattori di inefficacia dei controlli Introduzione degli strumenti e non utilizzo Coerenza tra strumenti e impostazioni strategiche 20

21 Fattori di inefficacia dei controlli Di contesto Logiche decisionali non coerenti con la filosofie dei sistemi di management adottati Fattori relativi alle risorse Visione ristretta dell approccio economico-aziendale Fattori di inefficacia dei controlli Alcune eccellenze specifiche (come contesto e come tipologia) Mancanza di proposte vs. utilizzo adeguato dei modelli a disposizione Validità dell idea di fondo QUALI (CI SONO) PROSPETTIVE? PENSARE IN PROSPETTIVA STRATEGICA (MANAGEMENT CAPACE DI IDENTIFICARE OBIETTIVI E LE AZIONI NECESSARIE PER RAGGIUNGERLI ATTIVARE SISTEMI DI MANAGEMENT COERENTI E CONDIVISI 63 21