Laboratorio di Urbanistica. Il piano regolatore nella legislazione italiana recente: ruolo, critica, innovazioni. Prof.

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1 Laboratorio di Urbanistica Corso di Fondamenti di Urbanistica Il piano regolatore nella legislazione italiana recente: ruolo, critica, innovazioni Prof. Corinna Morandi 20 maggio Dalla iper-regolazione alla deregolamentazione Anni 70 caratterizzati da grande produzione legislativa, l che non rimette in discussione l impianto della legge del 1942 I piani regolatori assumono sempre più il carattere di strumento omnicomprensivo che tende, sulla carta, a regolare sia le trasformazioni minute che i grandi interventi 2 1

2 1967 Legge Ponte (legge 765). Spinta ai Comuni a dotarsi di strumenti urbanistici (Prg, PdF), forte limitazione delle possibilità edificatorie, perimetrazione centri abitati, lottizazione convenzionata 1968 (D.M. 1444). Zone omogenee e standard d urbanistici (min. 18 mq/ab) 1971 Legge 865. Edilizia pubblica, esproprio a valore agricolo rivalutato e cessione in diritto di superficie, Peep anche in recupero, PiP 1977 Legge Bucalossi (legge 10). Oneri costruzione e urbanizzazione,edilizia i i convenzionata, concessione meno onerosa nel recupero 1978 Legge 457. Piani di recupero, di iniziativa pubblica e privata 3 Dalla iper-regolazione alla deregolamentazione Vivace produzione di piani regolatori, con diversi livelli di qualità anche in relazione alla diversa produzione legislativa delle Regioni. In alcuni casi si tratta già di varianti generali ( nuovi prg) dei piani elaborati per la prima volta sulla base della legge del 1942 (es. Milano e Genova, Bologna)(cfr. RdT) Si introducono obiettivi di contenimento dello sviluppo insediativo e in particolare del terziario, di difesa delle attività manifatturiere urbane, di salvaguardia del territorio non edificato, di coordinamento sovracomunale 4 2

3 Dalla iper-regolazione alla deregolamentazione Si predispongono piani specificamente finalizzati alla tutela dei centri storici (1964, Carta del Restauro) A Bologna (1969, P.L. Cervellati) si sperimenta l applicazione della legge 865 al recupero edilizio pubblico, tendendo alla conservazione dell unitarietà tra morfologia urbana/tipologia edilizia/tessuto socioeconomico A Brescia (1975, L. Benevolo) si elabora un Peep per il centro storico Altri piani di attenta conservazione del centro storico a Bergamo, Como, Ancona, Urbino (De Carlo) 5 Piano per il recupero del centro storico di Bologna 6 3

4 Dalla iper-regolazione alla deregolamentazione Nei piani regolatori si accentua il carattere prescrittivo rispetto a quello programmatorio previsto nella legge 1150 Si sviluppano le pianificazioni separate Il PRG è uno degli strumenti di governo del territorio 7 Negli anni 70/ 80 cambiano sostanzialmente alcune condizioni di contesto - le principali città cominciano a perdere popolazione (spill over nelle corone periurbane) - anche se la produzione edilizia ha enormemente aumentato lo stock esistente - le attività manifatturiere urbane chiudono o si delocalizzano - si sviluppa una forte conflittualità sociale, sui temi della casa e dei servizi, della mobilità - alcuni eventi si dimostrano determinanti per convogliare risorse, accelerare decisioni, realizzare progetti di trasformazione (campionati di calcio, olimpiadi, expo, giubileo, capitale europea della cultura ) 8 4

5 Malgrado la qualità culturale e disciplinare di molti piani, è il prg che viene criticato come strumento non più in grado di governare una nuova fase delle trasformazioni territoriali Del piano regolatore tradizionale si criticano: - la mancanza di flessibilità - il mancato controllo della rendita differenziale - la lunghezza delle procedure - gli standard quantitativi e il mancato controllo della qualità della città pubblica 9 Una risposta non accettabile: i condoni e l abusivismo Le risposte della disciplina urbanistica: - piano e/o progetto - l approccio tradizionalista - l approccio riformista - l approccio incrementalista 10 5

6 Deregolazione e condoni 1982 Legge Nicolazzi: silenzio assenso sulle domande di concessione edilizia residenziale dopo 90 giorni 1985 prima legge sul condono nuovo condono ultimo (per ora) condono Esito perverso della deregolazione: tangentopoli 11 La critica al piano: piano e/o progetto Negli anni 80 si sperimentano forme di innovazione del rapporto piano/progetto che mettono in discussione lo schema a cascata e oppongono l urbanistica all architettura architettura In molte città europee si realizzano grandi progetti urbani che tendono ad aumentarne la attrattività, competitività, qualità insediativa A Milano la trasformazione delle aree della Pirelli alla Bicocca porta alla realizzazione di un nuovo pezzo di città con una sua autonomia formale e funzionale (variante al Prg, ma cambiamento sostanziale nelle destinazioni d uso; nuovi attori delle trasformazioni urbanistiche: capitale industriale-finanziario, università). Progettista Vittorio Gregotti. 12 6

7 La critica al piano: piano e/o progetto Con un approccio parzialmente diverso, si introducono nel prg pgelementi prescrittivi per il controllo della morfologia (oltre a indici,h max o rc max, allineamenti, tipologie ecc.) e indicativi per il controllo della morfologia e della qualità progettuale (abachi, schede progetto, progetto di suolo, progetti norma ). Questo approccio viene sperimentato in alcuni piani d autore, con modalità diverse: G. Campos Venuti e P.Portoghesi Portoghesi a Bologna 1986, Campos Venuti e Oliva a Ancona 1988, Bernardo Secchi a Siena 1990, Vittorio Gregotti ad Arezzo 1987 e Torino

8 Bologna, Schema direttore piano intercomunale: tutela dei sistemi ambientali, aree a trasformazione intensiva (in giallo), nuovo sistema mobilità tangenziale 15 Bologna. Prg 1986 Salvaguardia del centro e collina, decentramento funzioni terziarie Crisi nell applicazione dell approccio per anticipazione dei progetti delle aree di trasformazione 16 8

9 Torino Progetto preliminare PRG 1991 Impostazione perequativa nelle aree di trasformazione Decentramento residenziale in area metropolitana Interramento della ferrovia e riutilizzo intensivo della spina centrale 17 Torino Progetto Preliminare Prg 1991 Disegno delle principali trasformazioni Progetti per le aree di trasformazione Previsioni per i sistemi ambientali 18 9

10 La critica al piano: piano e/o progetto Il passaggio dalla pianificazione a cascata alla trasformazione contrattata e negoziata viene sistematizzato e normato con le leggi nazionali/regionali degli anni 90 che definiscono la gamma di applicazione dei programmi complessi. I programmi complessi contengono elementi di tipo programmatorio, di pianificazione, progettuali e possono modificare le previsioni del piano regolatore senza che sia necessario approvare una variante 19 concertazione vs pianificazione a cascata 1990 conferenze dei servizi (pubblico-pubblico) accordi di programma (diversi soggetti pubblici e privati) programmazione negoziata (patti territoriali, contratti d area, contratti di quartiere.) 1992 programmi complessi (programmi di riqualificazione urbana-pru, programma integrati di intervento-pii, programmi di riqualificazione urbana per lo sviluppo sostenibile del territorio-prusst ): pianificazione,programmazione e progettazione/gestione; variante automatica piani 20 10

11 Innovare il piano. L approccio tradizionalista I programmi complessi sono solo invenzioni derogatorie Il piano regolatore è l unico riferimento per la trasformazione urbana Il piano regolatore deve comunque essere innovato nella sua forma, attraverso una nuova legislazione urbanistica, che riporti alla distinzione tra la funzione strategica e quella operativa del prg, mantenendo l approccio gerarchico L esproprio è ancora uno strumento ordinario per l attuazione del piano 21 La critica al piano. L approccio riformista Giuseppe Campos Venuti e Amministrare l urbanistica Il prg è lo strumento centrale di gestione del territorio ma non l unico E necessaria una riforma urbanistica che porti a una nuova legge quadro che affronti la complessità degli strumenti e livelli di pianificazione L attuazione delle trasformazioni previste dal prg ha come strumento ordinario la perequazione (attribuzione ai suoli di diritti itti edificatori) i) e come strumento t eccezionale l esproprio. La sostenibilità dello sviluppo diventa un elemento guida nella pratica di pianificazione 22 11

12 Roma PRG Il piano regolatore di Roma G. Campos Venuti coordinatore 2,7 mil di abitanti 3% città storica 20% città consolidata 8,7% città della trasformazione 68% sistema ambientale Revisione/ridimensionamento prg 1962 Schema strategico poster plan Planning by doing 24 12

13 Schema strategico Mobilità sistema ferroviario metropolitano, potenziamento rete metro, riqualificazione stazioni Ambiente la ruota verde e i cunei verdi Nuove centralità livello urbano, metropolitano e provinciale Progetti di riqualificazione urbana norme e regole per la rigenerazione ambientale

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16 31 Le proposte di nuova legge urbanistica Negli ultimi 10 anni sono stati presentati vari progetti, anche bipartisan La proposta p dell INU - legge di principi - consolidare le innovazioni delle leggi regionali - piano comunale articolato in componente strutturale (a tempo indeterminato) per le scelte generali, non prescrittiva e non conformativa dei diritti dei proprietari; operativa (durata quinquennale) prescrittiva e conformativa per le trasformazioni pubbliche e private, regolativa (a tempo indeterminato), prescrittiva e conformativa, per la gestione dell esistente - perequazione urbanistica come modalità ordinaria i per l acquisizione delle aree necessarie per la collettività - esproprio come misura straordinaria quando la perequazione non è possibile - perequazione territoriale, per la compensazione finanziaria tra amministrazioni coinvolte da progetti intercomunali 32 16

17 La critica al piano. L approccio incrementalista Il riferimento principale è al caso di Milano (specifica lezione) Importanza della negoziazione tra policy makers per dare efficacia alle decisioni Il prg non può regolare in forma rigida e definitiva l assetto urbano, ma solo regolare i diritti esistenti nella città consolidata Per le trasformazioni si fa riferimento a un documento strategico t di inquadramento, allo strumento t dei programmi integrati di intervento, alla valutazione dei progetti presentati dagli operatori sulla base della coerenza con gli obiettivi del documento strategico 33 Bibliografia di base P. Scattoni, L urbanistica dell Italia contemporanea, Newton&Compton,

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