I Compendi Superiori. diretti da Roberto GAROFOLI

I Compendi Superiori diretti da Roberto GAROFOLI

propone: I COMPENDI SUPERIORI : DIRITTO CIVILE DIRITTO PENALE PARTE GENERALE DIRITTO PENALE PARTE SPECIALE DIRITTO AMMINISTRATIVO CONTABILITÀ PUBBLICA

Roberto GAROFOLI Compendio di DIRITTO AMMINISTRATIVO Aggiornato a: - L. 7 agosto 2015, n. 124, Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche - L. 6 agosto 2015, n. 125, legge di conversione del D.L. 19 giugno 2015, n. 78, Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali; disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio; razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali - L. 27 febbraio 2015, n. 18, Disciplina della responsabilità civile dei magistrati - D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, convertito, con modificazioni, in L. 27 febbraio 2015, n. 11, Proroga di termini previsti da disposizioni legislative: c.d. decreto Milleproroghe 2015), - L. 30 dicembre 2014, n. 190, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2015) e alla più recente giurisprudenza 2015 III edizione 2015-2016

SOMMARIO PARTE I FONTI, ENTI, ORGANIZZAZIONE CAPITOLO I LE FONTI 3 SEZIONE I LE FONTI DEL DIRITTO DELL UNIONE EUROPEA E LA CEDU 3 1. Premessa. L assetto delle fonti del diritto amministrativo. 3 2. Il rapporto tra diritto comunitario e diritto interno. 3 3. Il rango delle norme CEDU nell ordinamento interno. 6 4. Classificazione delle fonti dell Unione Europea. 9 4.1. Il diritto comunitario primario dell Unione europea. 10 4.2. Il diritto derivato dell Unione europea. 11 4.3. Gli effetti diretti verticali delle direttive non recepite. 14 5. L impatto della CEDU e del diritto comunitario sul diritto amministrativo nazionale. 18 SEZIONE II LE FONTI DELL ORDINAMENTO NAZIONALE 21 1. Le fonti secondarie del diritto amministrativo. 21 1.1. I tratti distintivi degli atti normativi secondari rispetto agli atti amministrativi generali. 21 2. I regolamenti: fondamento e limiti. 25 2.1. Titolarità della potestà regolamentare e procedimento di formazione. 26 2.2. Classificazione dei regolamenti. 28 2.3. Regime impugnatorio e disapplicabilità dei regolamenti. 31 3. Gli statuti. 38 4. Le ordinanze contingibili e urgenti: definizione e natura giuridica. 39 4.1. Potere di ordinanza e principio di legalità dell azione amministrativa. 40 4.2. Il rilievo della necessità nell ordinamento e nel diritto amministrativo: i c.d. atti necessitati. 41 4.3. I limiti del potere di ordinanza. 41 4.4. I presupposti per l esercizio del potere di ordinanza. 43 4.5. I poteri di ordinanza previsti dall art. 54, t.u. 18 agosto 2000, n. 267 e il recente intervento di Corte cost. 4 aprile 2011, n. 115. 45 5. Atti di incerta collocazione tra le fonti: piani regolatori generali; capitolati generali d oneri; bandi militari; Carta dei Servizi Pubblici; provvedimenti tariffari e provvedimenti prezzi. 46 6. Norme interne. 51 6.1. Le circolari: nozione, natura giuridica e valore vincolante. 52 6.2. Le diverse tipologie di circolare. 53 6.3. L impugnazione delle circolari. 54 7. La consuetudine. 55 LE TRACCE 57 VII

CAPITOLO II L ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 59 SEZIONE I PRINCIPI, CARATTERI E STRUTTURA DELLA P.A. 59 1. La nozione di Pubblica amministrazione e il modello prefigurato in Costituzione. 59 2. Il pluralismo della Pubblica amministrazione e gli enti pubblici. 61 2.1. I caratteri degli enti pubblici: autarchia, autotutela, autonomia, autogoverno. 62 2.2. Costituzione e vicende successive dell ente. 64 3. I rapporti intersoggettivi tra amministrazioni. 65 4. La struttura dell amministrazione: la distinzione tra organi e uffici. 66 4.1. Gli organi e il c.d. rapporto organico. 67 4.1.1. Classificazioni tra organi e relazioni interorganiche. Il controllo sugli organi. 69 4.2. Gli uffici e il c.d. rapporto di servizio. 71 5. I criteri di riparto dell attività all interno dell amministrazione: il criterio di competenza. 72 6. Il funzionario di fatto. 76 6.1. La questione dell imputabilità degli atti all ente pubblico. 78 6.2. La sorte dei provvedimenti adottati dal funzionario di fatto. 79 6.3. Le pretese economiche del funzionario di fatto. 81 6.4. La configurabilità di una gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c 84 SEZIONE II L AMMINISTRAZIONE DELLO STATO, DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI 86 1. L apparato amministrativo centrale dello Stato: i ministeri e la Presidenza del Consiglio dei ministri. 86 1.1. Le agenzie e le aziende autonome. 90 1.2. L organizzazione periferica dello Stato. 90 2. Il riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni. 92 3. Il riparto delle competenze amministrative tra Stato e regioni. 94 4. L organizzazione regionale. 96 5. L organizzazione e le funzioni degli enti locali. 97 6. L autonomia finanziaria e il federalismo fiscale. 104 7. I controlli sugli enti territoriali. 107 LE TRACCE 110 CAPITOLO III I SOGGETTI 111 SEZIONE I GLI ENTI PUBBLICI IN FORMA SOCIETARIA 111 1. Premessa. Il ricorso al modulo societario per l esercizio di attività VIII

pubbliche e la configurabilità di enti pubblici in forma societaria nell ordinamento nazionale. 111 2. Enti pubblici in forma societaria: il problema. 112 2.1. I limiti alla possibilità degli enti pubblici di costituire società contenuti nella legge finanziaria per il 2008: ambito di applicazione e ratio. 113 2.2. La configurabilità astratta di un ente pubblico in forma societaria. 115 2.3. Le condizioni concrete necessarie per configurare come pubblico l ente societario. 118 2.4. La responsabilità degli amministratori delle società in mano pubblica. 120 2.5. Società costituite o partecipate da enti pubblici e riparto di giurisdizione. 124 3. L intervento pubblico nell economia: gli enti pubblici economici e il fenomeno delle privatizzazioni. La delega al Governo in tema di riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche. 125 4. Le fondazioni. 127 5. Lo svolgimento di attività pubbliche da parte di soggetti estranei all amministrazione: i c.d. organi indiretti e la c.d. esternalizzazione. 128 SEZIONE II L ORGANISMO DI DIRITTO PUBBLICO E L IMPRESA PUBBLICA, L AFFIDAMENTO IN HOUSE E I SERVIZI PUBBLICI LOCALI 130 1. La rilevanza applicativa della nozione di organismo di diritto pubblico: assoggettamento alla disciplina sostanziale e processuale in materia di appalti pubblici, sull accesso agli atti, sui reati contro la P.A. 130 1.1. Nozione di organismo di diritto pubblico e nozioni comunitarie di Pubblica amministrazione. 133 1.2. La configurabilità di una nozione di organismo di diritto pubblico in parte qua ai fini della sottoposizione alla disciplina comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici. 134 1.3. Gli elementi costitutivi della nozione interpretati tenendo conto della ratio sottesa alla disciplina comunitaria in tema di appalti. L influenza pubblica dominante. 136 1.4. Il requisito teleologico: la preposizione al soddisfacimento di bisogni generali a carattere non industriale o commerciale. 138 1.5. La personalità giuridica. 142 2. La nozione di impresa pubblica. 143 2.1. Impresa pubblica e organismo di diritto pubblico. 143 2.2. Impresa pubblica e appalti estranei ai settori speciali. 144 3. L affidamento in house: origine, definizione e ratio. 145 3.1. I requisiti legittimanti l affidamento in house. Il controllo analogo nella giurisprudenza comunitaria e nazionale. 147 IX

3.2. Controllo analogo nell affidamento in house e influenza pubblica dominante nell organismo di diritto pubblico. 151 3.3. Il requisito funzionale del prevalente svolgimento dell attività in favore dell ente controllante. 152 3.4. L in house: modello generale alternativo alla gara o modello eccezionale? 153 4. I servizi pubblici locali: modalità di gestione e affidamento. 155 4.1. Prima fase. 158 4.2. Seconda fase. 158 4.3. Terza fase. 159 4.4. Quarta fase. 159 4.5. Quinta fase. 160 4.6. Sesta fase. 162 4.7. Settima fase. 165 5. Le riforme introdotte dalla l. 27 dicembre 2013, n. 147 e gli interventi normativi del 2014. 166 6. La disciplina del servizio idrico integrato: dal referendum abrogativo al decreto Sblocca Italia. 168 SEZIONE III LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI 171 1. Le Autorità indipendenti: nozione, ratio, nascita del fenomeno, tratti distintivi, funzioni, tipologie. 171 1.1. Potere sanzionatorio della CONSOB. 177 2. I criteri di delimitazione degli ambiti di competenza propri delle diverse Autorità. 179 2.1. I rapporti tra AGCM e Banca d Italia in caso di illecito concorrenziale. 179 2.2. I rapporti tra AGCM e AGCom in caso di illecito concorrenziale. 180 2.3. La delimitazione delle competenze nel settore delle pratiche commerciali sleali disciplinate dal Codice del consumo e da discipline di settore: i rapporti dell Antitrust con la CONSOB, con la Banca d Italia e con l AGCom. 181 3. Le peculiarità genetico-ordinamentali: l indipendenza. 186 4. Natura giuridica delle Autorità indipendenti e copertura costituzionale. 188 5. La potestà normativa delle Autorità indipendenti. 190 6. La tutela giurisdizionale. 191 6.1. Il riparto di giurisdizione: le novità introdotte dall art. 133 c.p.a. e il contenzioso in tema di sanzioni. 192 6.2. I danni da omessa vigilanza CONSOB. 194 6.3. Il rito applicabile alle controversie aventi ad oggetto provvedimenti delle Autorità indipendenti. 195 6.4. La legittimazione a ricorrere avverso le pronunce dell Autorità antitrust. 196 X

6.5. Il sindacato sulla discrezionalità tecnica delle Autorità indipendenti. 198 6.6 La tutela giustiziale avverso gli atti delle Autorità indipendenti. 201 7. Il personale delle Autorità indipendenti. 201 8. I componenti le Autorità indipendenti: la natura del loro atto di nomina 203 9. La legittimazione a ricorrere delle Autorità indipendenti. 204 LE TRACCE 208 CAPITOLO IV IL RAPPORTO DI LAVORO ALLE DIPENDENZE DELLA P.A. 209 SEZIONE I IL RAPPORTO DI IMPIEGO PUBBLICO 209 1. Le categorie di lavoratori con rapporto di impiego pubblico. 209 2. Le fonti del rapporto. 209 3. La configurabilità di un diritto all assunzione. 210 4. La tutela giurisdizionale. 211 5. La tutela risarcitoria. 213 5.1. Il risarcimento del danno biologico e professionale da mobbing. 213 5.2. Il cumulo di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale. 216 SEZIONE II IL RAPPORTO DI IMPIEGO PRIVATIZZATO 218 1. Le fonti del rapporto di impiego privatizzato: l evoluzione legislativa. 218 1.1. La distinzione tra atti di macro-organizzazione e atti di microorganizzazione dopo la c.d. privatizzazione del pubblico impiego. 221 1.2. La contrattualizzazione del rapporto individuale di lavoro. 223 2. L accesso al lavoro nelle P.A.: la regola del concorso. 225 2.1. L ipotesi dello ius superveniens intervenuto a procedura concorsuale in corso di svolgimento. 227 2.2. L accesso al pubblico impiego e la legittimità costituzionale dei concorsi interni: la inderogabilità della regola del pubblico concorso. 228 3. La disciplina del rapporto di lavoro. 230 4. Le mansioni superiori. 233 5. La dirigenza. 233 5.1. La responsabilità dirigenziale. 237 5.2. La natura giuridica degli atti di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali: il riparto di giurisdizione. 241 5.3. La decadenza automatica dall incarico: il c.d. spoils system. 244 6. La tutela giurisdizionale dopo la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego. 246 6.1. La natura giuridica della giurisdizione del giudice ordinario. 248 6.2. Giurisdizione e disapplicazione. 250 6.3. La giurisdizione in materia di concorsi. 252 6.3.1. Giurisdizione in materia di concorsi interni. 254 XI

6.3.2. Il problema dei concorsi misti e dei concorsi interni misti. 256 6.3.3. La qualificazione giuridica della posizione del vincitore di concorso. 257 6.3.4. Il giudice da adire in caso di silenzio dell amministrazione. 258 6.3.5. Lo scorrimento della graduatoria. 259 6.4. La tutela risarcitoria. 263 6.5. L esperibilità del ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso gli atti di micro organizzazione. 265 LE TRACCE 267 CAPITOLO V I BENI PUBBLICI 269 1. I beni pubblici: principi generali e categorie. 269 1.1. I beni demaniali. 271 1.2. I beni patrimoniali indisponibili. 277 1.2.1. I beni patrimoniali disponibili. 280 1.3. I diritti reali pubblici su beni altrui. 281 1.4. I beni privati di interesse pubblico. 284 2. L utilizzazione dei beni pubblici: la concessione amministrativa e il diritto di insistenza. 285 3. L amministrazione dei beni pubblici. 289 4. La valorizzazione dei beni pubblici e la dismissione del patrimonio immobiliare. 289 5. La tutela dei beni pubblici. 294 5.1. Tutela possessoria e decorso del tempo. 295 5.2. Rapporto tra autotutela possessoria e azione di accertamento della proprietà. 296 6. Il riparto di giurisdizione in materia di concessioni di beni pubblici. 296 LE TRACCE 301 PARTE II L ATTIVITÀ CAPITOLO I I PRINCIPI DELL AZIONE AMMINISTRATIVA 305 1. L attività amministrativa in generale: attività di diritto pubblico e attività di diritto privato 305 2. Attività di amministrazione attiva, consultiva e di controllo. 308 3. Attività discrezionale e attività vincolata. 308 4. La semplificazione amministrativa. 309 4.1. La semplificazione del procedimento amministrativo. 311 4.2. Delegificazione, testi unici misti e codici. 311 4.3. Liberalizzazione di attività private. 312 4.4. Ulteriori strumenti della semplificazione. 316 4.5. L informatizzazione della P.A.: dal Codice dell amministrazione digitale (d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82) all Agenzia per l Italia digitale prevista dal d.l. 22 giugno 2012, n. 83. 318 XII

5. Il principi costituzionale di legalità. 324 5.1. La prevenzione della corruzione nella P.A.: la l. 6 novembre 2012, n. 190 e la l.7 agosto 2015, n. 124. 328 5.2. Ulteriori principi costituzionali. 331 6. I principi comunitari. 338 LE TRACCE 345 CAPITOLO II LA DISCREZIONALITÀ AMMINISTRATIVA 347 1. Principio di legalità, limiti all attività amministrativa e discrezionalità. 347 2. La nozione di discrezionalità amministrativa. 348 3. Legittimità e merito dell azione amministrativa. 349 4. Natura vincolata o discrezionale del potere e disciplina del procedimento. 350 5. Natura vincolata o discrezionale del potere e disciplina del processo. 351 6. La discrezionalità tecnica. 353 6.1. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica. 355 7. Discrezionalità tecnica e riforma del procedimento amministrativo. 360 8. Riflessi sul riparto di giurisdizione. 361 LE TRACCE 362 CAPITOLO III IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO 363 SEZIONE I FONTI DI DISCIPLINA E SINGOLE FASI DELL ITER PROCEDIMENTALE 363 1. Funzione e nozione di procedimento amministrativo. 363 2. La sfera applicativa della legge sul procedimento amministrativo e la sua estensione a regioni ed enti locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. 364 3. Le fasi del procedimento amministrativo. 368 3.1. Influenza dello jus superveniens nel procedimento in corso. 371 4. Il procedimento innanzi alle Autorità amministrative indipendenti. 373 5. Il responsabile del procedimento: modalità di individuazione. 373 5.1. I compiti e le responsabilità del responsabile del procedimento. 378 6. La comunicazione di avvio del procedimento. 381 6.1. Le deroghe all obbligo di comunicazione. 385 6.1.1. Le deroghe previste dalla legge. 385 6.1.2. Le deroghe di creazione pretoria. 388 7. Il preavviso di rigetto. 391 7.1. L ambito di applicazione dell art. 10 bis, l. n. 241 del 1990. 396 8. La conferenza di servizi: natura e ( ). 396 8.1. ( ) tipologie. 401 9. La procedura della conferenza di servizi e gli effetti del dissenso. 403 10. Profili processuali. 409 XIII

LE TRACCE 411 CAPITOLO IV IL SILENZIO AMMINISTRATIVO 413 SEZIONE I IL SILENZIO INADEMPIMENTO 413 1. Il silenzio amministrativo: profili generali, tappe evolutive e tipologie. 413 2. Il silenzio asignificativo: dalla concezione attizia (silenzio rifiuto) a quella comportamentale (silenzio inadempimento). 418 3. I termini di definizione del procedimento. 419 3.1. L indennizzo da ritardo nella conclusione del procedimento. 423 4. I presupposti sostanziali del silenzio inadempimento: l obbligo di provvedere. 424 5. Il procedimento di formazione del silenzio inadempimento: la necessità della diffida prima della riscrittura dell art. 2, l. n. 241 del 1990, ad opera della l. n. 80 del 2005. 428 6. Rapporti tra il silenzio rifiuto e la comunicazione dei motivi ostativi all accoglimento dell istanza (art. 10 bis, l. n. 241 del 1990). 428 7. Il rilievo penale del silenzio. 429 8. I profili processuali: l azione avverso il silenzio. 429 8.1. Oggetto del sindacato giurisdizionale nel giudizio avverso il silenzio e poteri del giudice. 433 8.2. Effetti sul giudizio avverso il silenzio del provvedimento espresso sopravvenuto. 438 8.3. Ricorso avverso il silenzio e tutela dei terzi. 440 8.4. La fase di esecuzione: l ottemperanza anomala e il ruolo del commissario ad acta. 441 9. Il rito del silenzio e altri riti speciali. 444 SEZIONE II LE FORME DI SILENZIO SIGNIFICATIVO E LA S.C.I.A. 446 1. Il silenzio endoprocedimentale. 446 2. Il silenzio rigetto su ricorso amministrativo. 447 3. Il silenzio diniego. 449 4. Il silenzio assenso: natura giuridica e procedimento di formazione. 450 5. Rapporti tra il silenzio significativo e la comunicazione dei motivi ostativi all accoglimento dell istanza (art. 10 bis, l. n. 241 del 1990). 456 6. L evoluzione legislativa della disciplina della d.i.a. fino all introduzione della s.c.i.a. Le novità introdotte dalla legge 7 agosto 2015, n. 124. 457 6.1. La s.c.i.a.: disciplina, ambito di applicazione, procedimento. 462 6.1.1. Il problema dell applicabilità alla materia edilizia della nuova s.c.i.a. 463 6.2. Natura giuridica della s.c.i.a. e tutela del terzo. 466 XIV

7. Rapporti tra d.i.a. (ora s.c.i.a.) e la comunicazione dei motivi ostativi all accoglimento dell istanza (art. 10 bis, l. n. 241 del 1990). 470 8. L intervento del legislatore con la l. 7 agosto 2015, n. 124. Il nuovo istituto del silenzio fra amministrazioni pubbliche. 471 LE TRACCE 473 CAPITOLO V L ACCESSO AI DOCUMENTI 475 1. L istituto dell accesso nella legge sul procedimento amministrativo. 475 1.1. La trasparenza delle pubbliche amministrazioni e l accesso civico nel decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33. 476 2. La natura giuridica del diritto di accesso. 481 3. I soggetti legittimati. 483 4. L oggetto del diritto di accesso. 487 5. I soggetti passivi dell accesso. 490 5.1. Il diritto di accesso e le Autorità amministrative indipendenti. 492 5.1.1. La disciplina del segreto d ufficio relativo agli atti della Consob. 494 6. I limiti del diritto di accesso. 496 6.1. La disciplina dell accesso ai pareri legali. 504 6.2. I profili procedimentali e processuali della materia. 505 7. L accesso agli atti degli enti locali. 506 8. Gli strumenti di tutela. 508 8.1. Silenzio diniego sull istanza di accesso e rilievo penale dell inerzia. 509 8.2. Il giudizio in materia di accesso. 510 8.2.1. Natura giuridica dell ordinanza istruttoria. 514 LE TRACCE 516 CAPITOLO VI IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO 517 1. Definizione di provvedimento e teorie sull atto amministrativo. 517 2. Classificazioni di atti amministrativi. 519 2.1. L atto di conferma. 523 2.2. Atti di alta amministrazione e atti politici. 525 2.3. Provvedimenti concessori, autorizzatori e ablatori. 529 2.3.1. L autorizzazione. 531 2.3.1.1. Classificazioni. 533 2.3.2. La concessione. 535 3. I caratteri del provvedimento amministrativo. 541 4. Gli elementi essenziali del provvedimento amministrativo. 544 4.1. La motivazione dei provvedimenti amministrativi. 546 4.2. I profili processuali. 552 5. I requisiti del provvedimento amministrativo. 555 6. Le leggi provvedimento. 557 LE TRACCE 560 XV

CAPITOLO VII LA PATOLOGIA DELL ATTO AMMINISTRATIVO E IL POTERE DI AUTOTUTELA 561 1. La patologia dell atto amministrativo: nozioni generali. 561 1.1. Profili evolutivi della disciplina sull invalidità del provvedimento. 563 2. I casi di inesistenza e il regime dell atto amministrativo inesistente. 565 3. La nullità del provvedimento amministrativo. 567 3.1. La nullità per difetto assoluto di attribuzione. 567 3.2. La nullità strutturale. 568 3.3. La violazione ed elusione del giudicato. 570 3.4. Le nullità testuali. 572 3.5. La disciplina giuridica della nullità sul piano sostanziale e processuale. 573 4. L annullabilità del provvedimento amministrativo. 576 4.1. L incompetenza. 577 4.2. L eccesso di potere. 579 4.3. La violazione di legge. 582 5. L art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990: i vizi non invalidanti il provvedimento amministrativo. 583 5.1. La pronuncia adottabile per la definizione del ricorso. 590 6. L invalidità derivata. 591 7. L invalidità sopravvenuta. 592 7.1. L illegittimità costituzionale dell atto amministrativo. 593 7.2. L incompatibilità del provvedimento amministrativo con il diritto dell Unione europea. 595 7.3. La configurabilità del vizio di invalidità sopravvenuta in caso di legge retroattiva e sua possibile rilevabilità d ufficio. 597 7.4. La legge di interpretazione autentica. 597 7.5. Il decreto legge non convertito. 598 8. I vizi di merito del provvedimento amministrativo: l inopportunità. 599 9. L autotutela amministrativa: profili generali. 599 9.1. L annullamento d ufficio. 602 9.2. La revoca. 605 10. Il rapporto tra autotutela e nullità: gli atti di mero ritiro. 608 11. Limiti del potere di ritiro in via di autotutela di un atto contrastante con il diritto comunitario. 609 12. Ritiro di atto oggetto di giudizio pendente e improcedibilità del ricorso. 610 13. I provvedimenti ad effetto conservativo: convalida, sanatoria, conversione, riforma, rettifica e conferma. 612 LE TRACCE 615 CAPITOLO VIII I CONTROLLI 617 1. L attività amministrativa di controllo e la classificazione dei controlli. 617 XVI

2. Principi costituzionali, vincoli comunitari ed evoluzione del sistema dei controlli. 619 3. I controlli sugli organi e sugli atti degli enti locali dopo l entrata in vigore della Riforma del Titolo V della Costituzione. 620 4. Il controllo sugli atti. 623 5. Il controllo di gestione. 626 5.1. Il controllo interno di gestione e il ciclo di gestione della performance. 626 5.2. Il controllo esterno di gestione e l attività della Corte dei Conti. 629 6. I poteri della Ragioneria generale dello Stato. 638 LE TRACCE 641 CAPITOLO IX GLI ACCORDI 643 1. Le forme consensuali di esercizio dell azione amministrativa: profili generali. 643 2. Gli accordi tra pubbliche amministrazioni. 644 2.1. Gli accordi di programma. 645 2.2. Ulteriori forme di esercizio consensuale dell attività amministrativa tra Pubbliche amministrazioni. 650 3. Gli accordi tra soggetti pubblici e privati ex art. 2, comma 203, l. n. 662 del 1996. 654 4. Gli accordi sull esercizio delle competenze normative di cui alla l. n. 246 del 2005. 655 5. Gli accordi tra pubblica amministrazione e privati ex art. 11 della legge n. 241 del 1990: profili generali e differenza con i contratti di diritto comune. 655 5.1. I precedenti degli accordi: i contratti di diritto pubblico. 656 5.2. Tipologie, disciplina e natura giuridica degli accordi tra P.A. e privato. 657 6. Il recesso. 664 6.1. L autotutela. 666 7. La giurisdizione esclusiva e la sua estensione alle controversie sollevate dal terzo: le novità introdotte dagli artt. 7 e 133 c.p.a. 667 LE TRACCE 669 CAPITOLO X I CONTRATTI DELLA P.A. 671 1. La capacità del diritto privato della P.A. 671 2. I contratti atipici. 673 3. Il Codice dei contratti pubblici e il ruolo del diritto comunitario. 679 4. Gli appalti pubblici. 688 4.1. Il riparto di competenze legislative in materia di appalti. 695 5. Il procedimento ad evidenza pubblica. 698 5.1. La deliberazione a contrarre. 698 5.2. Il bando di gara. 699 XVII

5.2.1. L impugnazione delle clausole del bando. 701 5.3. La partecipazione alla procedura di gara e i requisiti soggettivi. 704 5.4. Raggruppamenti temporanei di imprese e consorzi. 710 5.5. I sistemi di aggiudicazione e la selezione delle offerte. 716 5.6. L aggiudicazione, la stipulazione del contratto e l approvazione. 720 5.7. Annullamento dell aggiudicazione e sorte del contratto. 724 5.8. La giurisdizione e la tutela. 728 LE TRACCE 736 CAPITOLO XI IL GOVERNO DEL TERRITORIO E L ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITÀ 739 1. L ambiente e il governo del territorio. Il riparto di competenze tra Stato e regioni. 739 2. L urbanistica e l attività di pianificazione. 743 2.1. I vincoli conformativi e i vincoli espropriativi. 745 2.2. Le nuove tecniche pianificatorie: perequazione urbanistica, compensazione, misure incentivanti. 749 3. L edilizia. 752 3.1. I titoli edilizi e l attività edilizia libera. 755 4. Il regime della proprietà privata e l espropriazione. 759 4.1. Classificazione dei provvedimenti ablatori della P.A. 761 5. L espropriazione per pubblica utilità: presupposti ed effetti. 763 5.1. Il procedimento di esproprio: ambito oggettivo, soggetti coinvolti e fasi. 764 5.2. La cessione volontaria. 768 5.3. La retrocessione. 770 5.4. L indennità di espropriazione. 771 5.5. L occupazione del bene nella procedura espropriativa. Occupazione appropriativa e occupazione usurpativa. 775 5.6. La c.d. acquisizione sanante. 781 5.7. Acquisizione sanante e riparto di giurisdizione. 788 5.8. L usucapione ad opera della Pubblica Amministrazione. 790 LE TRACCE 791 PARTE III LA RESPONSABILITÀ CAPITOLO I LA RESPONSABILITÀ DELLA P.A.: PROFILI SOSTANZIALI 795 1. Il riconoscimento della responsabilità della P.A. nell evoluzione giurisprudenziale. 795 2. La natura della responsabilità della P.A. 796 2.1. La tesi della responsabilità extracontrattuale. 796 2.2. La tesi della responsabilità contrattuale da contatto sociale XVIII

qualificato. 801 2.2.1. Il danno da ritardo mero. 803 2.3. La tesi della responsabilità precontrattuale. 809 2.4. La tesi della responsabilità sui generis. 812 2.5. La tesi della qualificazione della responsabilità secondo il contenuto della domanda. 813 2.6. La tesi del concorso di responsabilità. 814 3. Il nesso causale. 814 4. L elemento soggettivo. 815 4.1. Il dolo della P.A. 815 4.2. La colpa della P.A. 816 4.2.1. Il concetto di colpa della P.A. dopo la presa di posizione della Corte di Giustizia del 2010 nel settore degli appalti pubblici. 818 5. Il risarcimento per equivalente e la quantificazione del danno. 821 5.1. La diligenza esigibile dal danneggiato: la pregiudizialità (rinvio), la proposizione di istanza cautelare, i ricorsi amministrativi e l invito all autotutela. 822 5.2. Il meccanismo previsto dall art. 34, comma 4, c.p.a. 824 6. Il risarcimento mediante reintegrazione in forma specifica e l azione di condanna. 825 6.1. Il risarcimento in forma specifica nel processo amministrativo. 825 6.2. I rapporti tra le due forme di risarcimento. 829 7. La responsabilità della P.A. per lesione di diritti soggettivi. 829 8. La responsabilità del pubblico dipendente. 831 8.1. La responsabilità amministrativa. 832 8.2. Il danno erariale, da disservizio e all immagine della P.A. 833 LE TRACCE 837 CAPITOLO II LA RESPONSABILITÀ DELLA P.A.: PROFILI PROCESSUALI 839 1. Il riparto di giurisdizione alla luce dell evoluzione della giurisprudenza costituzionale e nel Codice del processo amministrativo. 839 1.1. Danno da provvedimento favorevole con lesione dell affidamento incolpevole. 841 1.2. Ulteriori ipotesi applicative 842 2. Proponibilità della domanda risarcitoria per la prima volta in ottemperanza. 845 2.1. Le soluzioni date in via interpretativa prima del Codice del processo amministrativo. 845 2.2. L intervento del Codice del processo amministrativo. 847 2.3. Le novità introdotte dal primo correttivo. 848 3. Premesse ricostruttive. 849 3.1. Pregiudizialità e autonomia. 849 XIX

3.2. Le soluzioni offerte dal Codice del processo amministrativo. 853 3.2.1. Il termine decadenziale. 854 3.2.1.1. Il regime applicabile agli illeciti anteriori all entrata in vigore del Codice. 856 3.2.2. Il grado di diligenza richiesto al danneggiato. 857 LE TRACCE 859 PARTE IV LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA CAPITOLO I I RICORSI AMMINISTRATIVI 863 1. La funzione giustiziale: profili generali. 863 2. Tipologie di ricorsi amministrativi. 866 2.1. I presupposti dei ricorsi amministrativi. 868 2.2. Il procedimento. 869 3. Il ricorso gerarchico proprio. 871 3.1. L impugnazione delle decisioni sui ricorsi alle Autorità indipendenti. 879 4. Il ricorso gerarchico improprio. 880 5. Il ricorso in opposizione. 880 6. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato. 881 6.1. Il procedimento e la regola dell alternatività. 885 6.2. Natura giuridica del ricorso straordinario. 888 LE TRACCE 895 CAPITOLO II L TUTELA GIURISDIZIONALE E IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE TRA G.A. E G.O. 897 SEZIONE I POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE, RIPARTO DI GIURISDIZIONE E TECNICHE DI TUTELA 897 1. Le situazioni giuridiche soggettive: diritti soggettivi e interessi legittimi. 897 1.1. Nozione di interesse legittimo. 898 1.2. La classificazione degli interessi legittimi. 900 1.2.1. L interesse alla tutela dell ambiente. 905 1.2.2. La tutela degli interessi collettivi: gli strumenti a tutela dei consumatori. 909 1.2.3. La class action pubblica. 913 2. Il criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi. 916 3. Profili problematici in tema di riparto. 921 3.1. Giurisdizione e diritti fondamentali. 921 3.2. Giurisdizione e società costituite o partecipate da enti pubblici. Rinvio. 925 XX

4. La translatio judicii. 925 5. Le azioni a tutela dell interesse legittimo previste dal C.p.a. e il dibattito sulle azioni atipiche. 930 SEZIONE II LA TUTELA INNANZI AL G.A. 937 1. L evoluzione storica della giustizia amministrativa italiana. 937 2. L ambito della giurisdizione del G.A. 939 3. La giurisdizione esclusiva. 939 3.1. Le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva. 941 3.1.1. Le regole del processo in sede di giurisdizione esclusiva. 949 3.2. La giurisdizione in materia di diritto sportivo. 951 4. La giurisdizione di merito. 954 SEZIONE III LA TUTELA INNANZI AL G.O. 956 1. L ambito della giurisdizione del G.O. 956 2. I poteri del G.O. 956 2.1. Il potere di disapplicazione. 959 3. La giurisdizione esclusiva del G.O. 962 4. La giurisdizione piena del G.O. 964 LE TRACCE 967 CAPITOLO III IL PROCESSO AMMINISTRATIVO 969 1. L evoluzione del processo amministrativo: dal giudizio sull atto a giudizio sul rapporto. 969 1.1. Il Codice del processo amministrativo. 970 2. Le parti del rapporto processuale. 971 3. Il ricorso: giudice competente, notifica, deposito e contenuti del ricorso. 972 3.1. I motivi aggiunti. 982 3.2. Il ricorso incidentale. 984 4. Il processo. 989 5. L appello. 996 6. I riti abbreviati. 1001 7. Il rito elettorale. 1003 8. L opposizione di terzo. 1004 9. La tutela cautelare. 1006 9.1. Il superamento del modello monistico. 1008 9.1.1. Le aperture giurisprudenziali anteriori alla l. n. 205 del 2000. 1009 9.2. L ammissibilità del c.d. remand. 1011 9.3. Tutela di interessi legittimi pretensivi e misure cautelari a contenuto positivo. 1012 9.4. La disciplina della tutela cautelare monocratica nel Codice del XXI

processo amministrativo. 1013 9.4.1. La valutazione nella fase monocratica del requisito del fumus boni juris 1014 9.5. La disciplina cautelare ante causam nel Codice del processo amministrativo. 1015 9.6. I presupposti di esercizio del potere cautelare. Il periculum in mora e il fumus boni iuris 1016 9.7. Il procedimento in caso di tutela cautelare collegiale. 1017 10. Il giudicato amministrativo. 1020 10.1. Giudicato amministrativo e diritto comunitario. 1022 10.2. Gli effetti nel tempo del giudicato di annullamento. 1024 11. Il ricorso per ottemperanza. 1025 LE TRACCE 1036 INDICE CRONOLOGICO DELLE SENTENZE 1037 INDICE ANALITICO 1042 XXII