STUDIO SUL TEMA DELL INTEGRAZIONE DELLA PROSPETTIVA DI GENERE NELLE POLITICHE DI SVILUPPO URBANO - SINTESI. A cura di S&T

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1 STUDIO SUL TEMA DELL INTEGRAZIONE DELLA PROSPETTIVA DI GENERE NELLE POLITICHE DI SVILUPPO URBANO - SINTESI A cura di S&T

2 INDICE SEZIONE 1. BACKGROUND, MOTIVAZIONI ALLA BASE DELLA RICERCA... 3 SEZIONE 2. PARTE GENERALE IL CONTESTO NORMATIVO DI RIFERIMENTO IL QUADRO PROGRAMMATICO DI RIFERIMENTO NEL PERIODO INQUADRAMENTO ED ANALISI DEL CONTESTO TERRITORIALE DI RIFERIMENTO... 4 SEZIONE 3. L ANALISI E LA SELEZIONE DELLE BUONE PRATICHE NAZIONALE ED INTERNAZIONALE...7 SEZIONE 4. METODI E STRUMENTI UTILIZZATI PER LA RICERCA...9 SEZIONE 5. LE INDICAZIONI STRATEGICHE PER GLI STAKEHOLDERS SEZIONE 6. INNOVATIVITÀ DELLE PROPOSTE SEZIONE 7. CONCLUSIONI... 16

3 Sezione 1. BACKGROUND, MOTIVAZIONI ALLA BASE DELLA RICERCA Lo studio in oggetto è stato finalizzato ad identificare ambiti e modalità per un efficace integrazione della prospettiva di genere nelle politiche di sviluppo urbano - con particolare riferimento a strumenti e modalità di governance degli interventi - nonché a presentare proposte ed esperienze operative riproducibili nei territori delle quattro Regioni Convergenza. La lettura di genere degli assi relativi allo sviluppo urbano dei PO FESR delle quattro Regioni, e delle rispettive disposizioni attuative, ha consentito una più puntuale definizione dell oggetto di analisi che ricomprende politiche e interventi volti allo sviluppo ed al rafforzamento delle condizioni che favoriscono la conciliazione tra vita familiare e lavorativa, all accesso ai servizi per le categorie svantaggiate e alla partecipazione culturale, sociale ed economica delle fasce deboli (disabili, immigrati, minoranze etniche e religiose, ecc.), secondo quella che è la declinazione delle pari opportunità per tutti definita a livello comunitario. Tale definizione, coerente con il principio strategico del QSN relativo alla competitività e attrattività dei sistemi urbani, è stata ritenuta quella più aderente alla natura degli interventi cofinanziati dal FESR che costituiscono l ossatura dei Programmi Integrati di Sviluppo Urbano e che rappresentano l ambito ultimo di analisi. Inoltre, il concreto svolgersi dello studio ha determinato, per gradi successivi, l affinamento e precisazione: dell oggetto di ricerca, dell ambito di analisi e raccolta delle informazioni, del carattere delle proposte operative ed esperienze prodotte. Sezione 2. PARTE GENERALE 2.1 Il contesto normativo di riferimento Lo Studio realizzato ha fatto riferimento al contesto normativo afferente al tema delle pari opportunità e non discriminazione, prioritariamente in riferimento al genere, secondo la finalità di cogliere la dimensione di equità nelle caratteristiche della programmazione dello sviluppo urbano e, soprattutto, in una logica di valorizzazione del lavoro condotto in questo ambito da parte delle Autorità di Gestione Regionali. Le attività promosse dal DPO, anche attraverso i Gruppi di lavoro locali a supporto delle Regioni Convergenza, e i relativi documenti prodotti hanno costituito la cornice indispensabile per lo svolgimento dello studio sia a livello di analisi che di proposta. L elaborazione della documentazione relativa all implementazione del principio di pari opportunità e non discriminazione nei programmi e progetti di sviluppo urbano integrato ha inteso rispondere in particolare a tre finalità: diffondere e scambiare informazioni sulle pratiche di programmazione regionale e progettazione locale nelle quattro Regioni Obiettivo Convergenza; proporre strumenti ed elementi di supporto e stimolo alla implementazione del principio di pari opportunità e non discriminazione attraverso la progettualità locale relativa ai programmi di sviluppo urbano integrato; definire una base dati documentaria relativa alla programmazione e progettazione dello sviluppo urbano e territoriale nei diversi contesti regionali.

4 2.2 Il quadro programmatico di riferimento nel periodo Il processo analizzato è il rapporto sviluppo urbano integrato e principio di pari opportunità nella programmazione FESR peculiare di ogni organizzazione. È stato analizzato il sistema della programmazione regionale di cui sono evidenziati i caratteri interni in rapporto alle caratteristiche di un sistema esterno individuato nel sistema della progettazione locale. Il sistema regionale di programmazione è stato quindi assunto come organizzazione oggetto dell analisi con riferimento ad un ambiente operativo esterno costituito dai sistemi locali di progettazione. Il lavoro di raccolta documentaria e di analisi si è pertanto concentrato sulla programmazione del FESR, nella logica di leggere l azione programmatica e la governance regionale in una prospettiva non tanto di attività di programmazione finora svolta, quanto di prospettive future. Lo sviluppo della programmazione FESR è stato letto da due punti di vista: da un punto di vista generale (PO delle 4 Regioni Convergenza e le relative disposizioni attuative), per cogliere l approccio e lo stile di programmazione di ogni contesto regionale; dal punto di vista dell attuazione degli obiettivi specifici, attraverso gli strumenti di programmazione di sviluppo urbano integrato. 2.3 Inquadramento ed analisi del contesto territoriale di riferimento In merito ai sistemi regionali di programmazione e per quanto riguarda gli obiettivi specifici legati allo sviluppo urbano integrato e gli aspetti procedurali e di governance ad essi collegati, il principio pari opportunità e non discriminazione è stato incluso nei provvedimenti attuativi per la redazione dei programmi integrati di sviluppo urbano (Linee guida, Vademecum, ecc.) in termini generali. Il rispetto dei criteri di pari opportunità e non discriminazione è evocato tra i contenuti ed i criteri di valutazione dei progetti senza essere riferito, anche a titolo esemplificativo, a contenuti tecnici specifici. In generale i contesti di programmazione regionale forniscono, per quanto riguarda l integrazione con le politiche regionale ordinarie inerenti in qualche misura le pari opportunità e la non discriminazione, un quadro molto diversificato relativamente all attuazione dei programmi integrati. Quasi tutte le disposizioni attuative regionali fanno esplicito riferimento alla programmazione dei Piani Sociali di Zona. In alcuni casi il POR FESR prevede specifiche misure per cofinanziare le infrastrutture a sostegno delle previsione dei Piani di Zona. In altri si fa esplicito riferimento ai Piani Territoriali di Coordinamento degli Tempi. In particolare, anche per limiti normativi, per quanto attiene alla disciplina degli avvisi pubblici, e di opportunità, nonché per specifiche valutazioni dei referenti regionali rispetto alle risorse organizzative e conoscitive e alle competenze tecniche specifiche che i soggetti locali possono mettere in campo per la progettazione di programmi integrati di sviluppo urbano, per quanto riguarda le Linee guida, Vademecum e altri elaborati di supporto alla progettazione locale possono essere riportati i seguenti rilievi: - contengono di norma solo un richiamo generico ai seguenti elementi: previsione del coinvolgimento, nelle fasi di definizione del ciclo di vita del progetto, di soggetti che ricoprono ruoli significativi nel campo delle pari opportunità e non discriminazione e della cultura di genere e di istituzioni/organismi di rappresentanza delle pari opportunità; raccomandazione sull equa partecipazione dei generi e delle categorie discriminate nella scelta degli esperti da coinvolgere nel ciclo di vita del progetto; indicazione su di una composizione partenariale rappresentativa in chiave di genere e di categorie svantaggiate e le fasce deboli (portatori di interessi di genere nell ATS ecc. rilevanti rispetto alla strategia di progetto); previsione di un sistema interno di monitoraggio e valutazione dell intervento orientato al genere e alla non discriminazione;

5 - gli obiettivi e le finalità dei programmi integrati non sono articolati secondo una logica che incorpori in maniera esplicita le aree di impatto della metodologia V.I.S.P.O. e altre riferibili alla non discriminazione; - il contributo richiesto ai progetti in termini di pari opportunità e non discriminazione, perché generico, non è posto in relazione alle criticità di genere espresse dal territorio e disarticolato nelle specifiche azioni dell intervento; - i criteri di selezione lasciano un largo spazio alla libera interpretazione del principio di pari opportunità e non discriminazione; - non sono previsti criteri preliminari di ammissibilità dei progetti sensibili al genere o riferibili al tema della non discriminazione; - tutte le procedure attuative predisposte dalle Regioni prevedono una fase negoziale con i soggetti locali. I programmi integrati presentati dai soggetti locali alla data della chiusura del progetto (giugno 2010) sono progetti di massima; molti degli interventi, azioni e operazioni contenute sono formulate come idee progettuali. In teoria questa attività di negoziazione e concertazione permetterebbe di inserire anche attraverso una appropriata azione di accompagnamento dei soggetti locali opportuni elementi di pari opportunità e non discriminazione in particolare quelli riferiti: - all inserimento nel ciclo di vita del progetto, di soggetti che ricoprono ruoli significativi nel campo delle pari opportunità e della cultura di genere e di istituzioni/organismi di rappresentanza delle pari opportunità e non discriminazione; - all equa partecipazione dei generi e delle categorie discriminate nella scelta degli esperti da coinvolgere nel ciclo di vita del progetto; - alla composizione partenariale rappresentativa in chiave di genere nella governance del progetto; - alla costruzione di un sistema interno di monitoraggio e valutazione dell intervento gender oriented; - all orientamento delle scelte progettuali e tecniche dei singoli interventi, azioni e operazioni, a livello di SdF e/o di progettazione preliminare, attraverso un analisi comparata degli impatti che esse possono avere rispetto alle quattro tipologie di impatto individuate dalla metodologia V.I.S.P.O. e ad altri impatti riferibili alla non discriminazione; - investire le assistenze tecniche dei soggetti locali di una attività di sensibilizzazione volta ad una corretta declinazione delle idee progettuali contenute nei programmi integrati in termini di pari opportunità e non discriminazione. Come già segnalato si è deciso di analizzare i sistemi locali di progettazione per delineare le caratteristiche dell approccio locale, dal basso, ai temi della programmazione urbana integrata, concentrandosi sui Piani strategici promossi dalle delibere CIPE 20/2004 e 35/2005 di concerto con le Regioni Obiettivo Convergenza, laddove presenti (Calabria, Puglia, Sicilia) o su contesti locali indicati specificatamente dai referenti regionali (Campania). Questo ambito di analisi è stato definito della progettazione locale. Tale analisi è sembrata tanto più appropriata per due motivi: 1. perché, secondo il Governo centrale e le Regioni, i Piani Strategici avrebbero dovuto essere propedeutici all attuazione degli obiettivi di rigenerazione sviluppo urbano integrato attraverso i programmi elaborati dalle città beneficiarie nell ambito dell attuazione dei POR FESR; 2. perché essi permettono di cogliere nel loro autonomo formarsi le caratteristiche ed i contenuti della progettualità locale in ogni contesto regionale anche in rapporto al tema delle pari opportunità e non discriminazione. Inoltre, in terzo luogo si stabilito di analizzare - qualora fossero già disponibili - i primi schemi di PISU in forma aggregata e/o singola per identificare i tipici contenuti degli interventi, delle operazioni o azioni candidate al cofinanziamento FESR.

6 A livello locale i rilievi sono speculari rispetto a quelli regionali limitatamente all ambito attuativo: le indicazioni sopra riportate non informano in modo autonomo le scelte progettuali dei soggetti locali. La prospettiva di pari opportunità e non discriminazione - così come quella di genere - non informa, almeno esplicitamente, le scelte strategiche e le scelte progettuali riferite agli interventi, azioni e operazioni nei piani strategici e nei PISU, non determina i punti di vista di analisi del contesto e di diagnosi, non contribuisce a definire criteri di monitoraggio, non influenza la governance dei progetti. Per quanto riguarda i piani strategici posso essere evidenziate le seguenti criticità: - le tematiche di genere e delle pari opportunità sono debolmente presenti nell analisi del contesto, nell ascolto del territorio e nella diagnosi propedeutica alla definizione delle strategie; - sono mediamente presenti a livello di definizione della visione del piano, dei principi programmatici e di articolazione della strategia. In particolare la presenza di tematiche di genere e di pari opportunità e non discriminazione è debole a questo livello; - le tematiche di genere e pari opportunità è mediamente presente a livello del sistema degli obiettivi e del processo di implementazione (progetti bandiera). Sono presenti azioni positive rivolte ad una maggior presenza femminile sul mercato del lavoro e di accessibilità ai servizi (Obiettivo di servizio 2) mentre non viene in genere adottato l approccio proprio del mainstreaming di genere; - la presenza di soggetti portatori di interesse nell ambito delle pari opportunità e non discriminazione e della parità di genere non è rilevabile in quanto il partenariato non è formalizzato 1. La loro presenza nella fase di ascolto del territorio è bassa; - la coerenza con le politiche ordinarie relative al welfare è medio/alta. L integrazione con il processo di elaborazione e attuazione del Piano di Zona appare media. In particolare a livello analitico non viene presa in considerazione la Relazione sociale e dal punto di vista attuativo il rapporto con le azioni del Piano di Zona è limitato a particolari tipologie di azioni e target di intervento. Per quanto riguarda gli schemi di piani integrati finora presentati (PISO PIST in Sicilia e PISU in Calabria) possono essere sinteticamente indicate: - è molto spesso chiara la coerenza e integrazione tra la strategia dei programmi integrati PISU (PIST nel caso della Sicilia) con i Piani Strategici di riferimento; - nel caso siciliano il rapporto tra PISU e PIST emerge come il ruolo svolto dalla/e città di maggiori dimensioni non sia servente all area vasta di riferimento per la progettazione; - la capacità complessiva dei programmi integrati di contribuire all attuazione del Piani di Azione regionali degli Obiettivi di Servizio ed al conseguimento dei target Mezzogiorno per aree di policy comune risulta spesso generica e non emergono gli interventi, azioni e operazioni che impattano in tale ambito di policy; - la capacità complessiva dei programmi integrati di promuovere il principio di pari opportunità e non discriminazione attraverso lo sviluppo ed il rafforzamento delle condizioni che favoriscono la conciliazione tra vita familiare e lavorativa, l accesso ai servizi per le categorie svantaggiate e la partecipazione culturale, sociale ed economica delle fasce deboli (anziani, disabili, immigrati, etc.) risulta spesso generica e non emergono gli interventi che impattano in tale ambito di policy; - la capacità del programmi integrati di esplicitare la sinergia dei medesimi con i Piani di Zona dei distretti sociosanitari di cui alla Legge 328/2000 risulta spesso generica e non emergono gli interventi che impattano in tale ambito di policy. Valgono in questi casi i rilievi rispetto al ruolo che può svolgere un azione di accompagnamento da parte dei referenti regionali e delle loro assistenze tecniche. 1 Ciò è dovuto al fatto che i Piani strategici promossi dal CIPE e dalle regioni non hanno il carattere strettamente volontario che lo connota nelle più diffuse esperienze internazionali. In termini molto schematici i Piani strategici volontari si presentano come agende di lavoro di coalizioni di decisori strategici, che orientano le loro scelte di investimento.

7 Sezione 3. L ANALISI E LA SELEZIONE DELLE BUONE PRATICHE NAZIONALE ED INTERNAZIONALE Di concerto con le Autorità di Gestione, sono state identificate pratiche trasferibili in merito a più aspetti: accompagnamento delle realtà urbane e territoriali titolate all elaborazione dei programmi beneficiarie dei cofinanziamenti da parte delle strutture regionali responsabili confronto con i criteri delle pari opportunità dei contenuti tecnici degli interventi dei programmi integrati di sviluppo urbano laddove presenti e disponibili per una lettura anche aggregata: la Campania ha messo a disposizione i Dossier di Orientamento Strategico delle candidature PIU; dalla Calabria sono state messe a disposizione le candidature degli enti beneficiari; per la Sicilia sono state disponibili letture di tipo aggregato; la Puglia ha messo a disposizione gli interventi oggetto di anticipazione per l attuazione integrata del POR FESR nelle aree vaste; identificazione delle caratteristiche della governance dei programmi a livello locale. In riferimento alla programmazione regionale, sono state focalizzate le modalità di implementazione del principio orizzontale di pari opportunità e non discriminazione per quanto riguarda in particolare l attività di negoziazione e di accompagnamento dei beneficiari da parte delle Regioni. Per ogni Regione sono state oggetto di analisi: la fase attuale e gli sviluppi previsti; il coinvolgimento dei Gruppi di lavoro locali del DPO nel processo, contributi forniti e prospettive; misure regionali di accompagnamento tecnico degli enti locali (o delle loro coalizioni). Le buone prassi individuate sono riferite ai contenuti tecnici degli interventi che relativamente ad ogni categoria di intervento nell ambito dello sviluppo urbano integrato meglio li connotano rispetto alla concreta attuazione del principio delle pari opportunità nell attuarsi del FESR attraverso i POR. A livello locale gli schemi di programmi presentati nell ambito dell attuazione delle previsioni dei POR FESR, sono state condotte le analisi della documentazione messa a disposizione, che hanno portato a una descrizione dei contenuti degli schemi dei programmi integrati presentati dalle Città e dagli ambiti territoriali di riferimento per la progettazione ed una prima rilevazione sulla coerenza tra questi e la pianificazione strategica e sugli elementi progettuali riferibili al principio di pari opportunità e non discriminazione. Laddove presenti, sono stati presi in considerazione i collegamenti con programmi regionali coerenti con lo sviluppo urbano integrato e con il principio di pari opportunità e non discriminazione. Ognuna delle quattro Regioni Obiettivo Convergenza ha sviluppato strategie attuative articolate e integrate, congruenti con la programmazione nazionale e comunitaria, ma allo stesso tempo, coerenti con le peculiarità del percorso seguito da ciascuna Regione nella progettazione e attuazione delle proprie politiche di sviluppo. Sono stati identificati alcuni caratteri che accomunano i diversi processi di attuazione delle azioni di sviluppo urbano, come di seguito sintetizzati. Un primo elemento comune è il fatto che gli assi strategici che in ogni POR raggruppano le azioni relative allo sviluppo urbano e territoriale si attuano per quanto riguarda le realtà urbane più significative attraverso programmi integrati di sviluppo urbano. Un altro elemento comune è quello di avere privilegiato un approccio sostanzialmente negoziale nei confronti delle Città beneficiarie proponenti dei programmi di sviluppo urbano. Un terzo elemento rilevante e che tutte le Regioni, in maggior o minor misura, hanno promosso la redazione da parte delle realtà urbane di piani strategici che rappresentano il quadro di riferimento per l elaborazione delle proposte di programmi di sviluppo urbano. A loro

8 volta questi ultimi sono strumenti attuativi di alcune delle azioni previste dal processo di pianificazione strategica. La maggior parte delle realtà urbane più significative di Calabria, Puglia e Sicilia hanno svolto un processo di pianificazione strategico, quasi contemporaneo all elaborazione dei PO regionali, che ha tenuto conto della coerenza con i medesimi. Un approccio in parte diverso è stato seguito dalle realtà urbane della Regione Campania dove i piani strategici sono meno numerosi: in questo caso tutte le città individuate per l elaborazione dei programmi integrati urbani non precedentemente coinvolte in un processo di pianificazione strategica, sono tenute all elaborazione di un Dossier di orientamento strategico (DOS) che tende ad esplicitare il quadro di riferimento strategico all interno del quale sono state operate le scelte contenute nei programmi integrati. In ultimo, pur con tempistiche diverse, si apre per tutte le Regioni la fase di implementazione degli obiettivi specifici dei PO che riguardano lo sviluppo urbano. La sfida che le Regioni si trovano ora ad affrontare è quella di accompagnare gli Enti Locali con strategie e strumenti diversificati regione per regione, per la parte più propriamente attuativa per garantire non tanto e non solo la qualità degli interventi dei programmi si sviluppo urbano, quanto l integrazione dei primi e la qualità complessiva dei secondi. Per quanto riguarda le esperienze di progettazione dello sviluppo urbano, tutte le Regioni hanno invitato nell ambito della ricerca ad approfondire le attività svolte da alcuni contesti locali nella direzione della definizione delle proprie strategie di sviluppo. In particolare: - la Regione Calabria ha indicato le realtà urbane di Cosenza Rende (Piano strategico ex del CIPE 20/2004 e PISU) e Catanzaro (Piano strategico ex del CIPE 20/2004 e PISU); - la Regione Campania ha indicato la realtà urbana di Salerno (PIC URBAN 1, Piano strategico ex del CIPE 20/2004, PIU DOS); - la Regione Puglia ha indicato i processi di pianificazione strategica per l area vasta che fa riferimento a Bari (Piano strategico Ba2015) e quello per l area salentina Salento Inoltre ha raccomandato di collegare questi processi oltre che all implementazione dell attuale programmazione ai Piani territoriali dei Tempi e degli Spazi presentati da alcune zone socio assistenziale riferibili a quei processi in particolare Bari e Casarano; - la Regione Siciliana ha indicato l area vasta dell Agro ericino e la città di Gela (Piani Strategici ex del. CIPE 20/2004 attenti ai temi delle pari opportunità e non discriminazione) e la città di Messina (Piano Strategico ex del. CIPE 35/2005, unico finora concluso dopo l elaborazione da parte della Task Force regionale del DPO delle linee guida per le pari opportunità nella pianificazione strategica ).

9 Sezione 4. METODI E STRUMENTI UTILIZZATI PER LA RICERCA La parte analitica dello studio è stata realizzata attraverso la raccolta e la lettura della documentazione delle 4 Regioni, secondo griglie di lettura consolidate e largamente diffuse, come: l analisi VISPO, lo schema logico degli obiettivi di servizio, linee guida e vademecum predisposti dal DPO stesso o dai Gruppi di lavoro locali. La lettura è stata finalizzata a comprendere i meccanismi e le scelte di programmazione e di attuazione regionali così come i caratteri delle progettualità locali ed in particolare ad evidenziare gli elementi afferenti al tema delle pari opportunità e non discriminazione come prima definito. In secondo luogo sono stati condotti degli incontri con i referenti regionali ivi inclusi, in alcuni casi, i nuclei di valutazione regionali. Gli incontri sono serviti a colmare i vuoti di documentazione, a contestualizzare e comprendere le scelte di programmazione e le scelte operative decise dai referenti regionali, a definire i casi e le modalità di analisi delle progettualità locali. La sintesi dei due percorsi complementari di analisi ha portato alla costruzione di quadri sintetici regionali che rappresentano e contribuiscono a comprendere le scelte di programmazione e attuative regionali e quelle riferite alle progettualità locali. La ricerca documentaria è stata realizzata contestualmente alla creazione di relazione con i territori attraverso la collaborazione delle esperte dei Gruppi di Lavoro locali POAT, con una partecipazione fattiva da parte di queste anche nella definizione e nel reperimento dei dati, oltreché nella strutturazione della presa di contatto con le Autorità di Gestione e i referenti regionali degli obiettivi specifici relativi allo sviluppo urbano integrato. È stata scelta un ottimizzazione delle modalità di coinvolgimento dei territori oggetto di analisi privilegiando incontri di tipo operativo e un intenso coinvolgimento delle Regioni non solo per quanto riguarda la raccolta e analisi della documentazione di ciascun ambito di ricerca, ma anche per selezionare e verificare le scelte operative di analisi ed il tipo di documentazione da analizzare. Pertanto, in accordo con il DPO, sono stati fissati alcuni elementi essenziali di tipo metodologico, quali: - potenziare il confronto diretto con le Regioni Obiettivo Convergenza, valorizzando il ruolo delle Autorità di Gestione, che sono stati interlocutori privilegiati; - valorizzare le competenze delle Regioni e la loro disponibilità al coinvolgimento; - evitare che nei rapporti con le Regioni e soprattutto nei documenti di sintesi e di restituzione delle analisi svolte fossero presenti elementi di valutazione sul loro operato; - sollecitare le Regioni a evidenziare caratteri peculiari delle scelte di programmazione e attuazione e gli elementi da leggere come fattori di particolare interesse in funzione delle caratteristiche del territorio, valorizzando le specificità programmatiche e progettuali delle singole realtà territoriali. Secondo le specificità e le disponibilità di ciascuna Regione, sono stati incontrati: - i referenti regionali che hanno in carico gli obiettivi specifici e operativi il cui raggiungimento prevede come strumento attuativo i Programmi Integrati di Sviluppo Urbano; - i tecnici delle assistenze tecniche regionali coinvolti; - i tecnici dei nuclei di valutazione coinvolti nella valutazione dei Programmi, come di seguito specificati.

10 La metodologia di conduzione degli incontri è stata interlocutoria, stimolando il più possibile il dialogo, al fine di dare il massimo ascolto alle sollecitazioni provenienti dagli attori regionali. Data questa impostazione, la conduzione è stata sempre libera da schemi, ma, in via indicativa, è stata seguita la seguente traccia: 1. Il periodo di programmazione in corso a. riassunto generale riferito in particolare alla prospettiva di genere per verifica di quanto riscontrato nei documenti b. successivi sviluppi c. le scelte o le componenti del processo di programmazione che hanno favorito l impostazione rilevata d. interesse, opportunità, aspettative sulla partecipazioni a reti di scambio e valorizzazione esperienze relative allo di Sviluppo Urbano (e Territoriale) Integrato, reti esclusive (Regioni Convergenza, Italia) o Europee 2. L esperienza degli strumenti di Sviluppo Urbano (e Territoriale) Integrato nella Regione a. Esistenza e Valutazione di esperienze di Sviluppo Urbano (e Territoriale) Integrato riscontrabili nei precedenti periodi di programmazione su fondi comunitari b. Esistenza e Valutazione di altri strumenti assimilabili in senso lato 3. Il lavoro di inclusione delle pari opportunità nella programmazione a. La collaborazione tra l Autorità di Gestione e il Gruppo di lavoro locale del DPO b. Elementi di forza 4. Richiesta di documentazione a. Documenti di programmazione operativa e di valutazione b. Documentazione casi studio alternativi: documenti di pianificazione strategica e/o dei programmi integrati di sviluppo urbano indicati dai referenti regionali per l analisi il livello della progettualità locale come controproposta relativa Un elemento di valore aggiunto da rilevare in riferimento agli incontri con le Regioni è stata l opportunità sottolineata come positiva in tutti i territori da parte degli stessi partecipanti non solo di avere uno spazio di riflessione sulla programmazione, ma anche che questo spazio sia stato condiviso tra più referenti regionali, andando così a creare condizioni positive di dialogo e di confronto abitualmente di difficile realizzazione per motivi operativi interni. Gli incontri con le Regioni in molti casi si sono così trasformati in veri e propri cluster di incontri con i soggetti e gli attori più significativi della programmazione e dell attuazione (referenti regionali per gli obiettivi specifici, Assistenza tecnica, Nuclei di valutazione, altri esperti, ecc.). Gli incontri hanno permesso di definire il quadro di programmazione e di attuazione anche per quanto attiene il principio di pari opportunità e non discriminazione e di raccogliere una base documentaria completa e articolata relativa ai documenti di programmazione (PO, indicazioni attuative di tipo politico per le scelte di programmazione, linee guida per la redazione degli strumenti attuative, vademecum e manuali per l attuazione, presentazioni e sintesi delle politiche regionali pertinenti) e, laddove presenti e accessibili, alle proposte dei programmi integrati di sviluppo urbano elaborate dalle città, ai piani strategici delle città. Tale base documentaria è stata utilizzata solo per la parte relativa alle indicazioni di approfondimento concordate con ciascuna Regione.

11 Sezione 5. LE INDICAZIONI STRATEGICHE PER GLI STAKEHOLDERS Per quanto attiene all elemento specifico della ricerca possono essere delineati due quadri generali - a livello regionale e a livello locale - derivati dalla lettura dei documenti di programmazione a livello regionale e locale, degli incontri con le autorità di gestione dei POR, dei referenti per l attuazione degli obiettivi specifici e operativi, dei componenti dei nuclei di valutazione regionali coinvolti, dei tecnici di riferimento delle assistenze tecniche. In generale si può concludere che a livello regionale al di là della differente interpretazione data in ogni POR, la presenza e lo sviluppo del principio delle pari opportunità è in genere ampio e coerente dal livello strategico fino al livello attuativo: nelle linee guida e nei bandi per l attuazione degli obiettivi specifici relativi allo sviluppo urbano il principio è declinato, talvolta anche in forma dettagliata per la valutazione dei singoli interventi. A livello locale l approccio al tema delle pari opportunità e non discriminazione è meno rigoroso e più frammentario. Ne risulta, quindi, una integrazione del principio delle pari opportunità in forma episodica, con una scarsa declinazione di mainstreaming di genere e con una presenza di indicazioni perlopiù al livello dei principi di riferimento di tipo programmatorio per l articolazione delle azioni dei piani e programmi. Viene reso conto di aspetto particolare che attiene alla natura peculiare dei processi di pianificazione strategica sviluppati a partire delle delibere CIPE 20/2004 e 35/2005 (processo non volontario ma sollecitato dall alto ) Emerge, allora, come punto importante capire come affrontare la fase di implementazione, ovvero come introdurre le pari opportunità e non discriminazione nella progettazione e nell attuazione degli interventi e le azioni dei programmi di sviluppo urbano. Da un lato è importante valorizzare il più possibile quanto, per l attuazione, può essere orientato da parte della programmazione regionale, ovvero quanto dalle Regioni è stato fatto anche con approcci metodologicamente differenti e che può risultare efficace nella fase attuativa in ambito locale. Dall altro risulta importante identificare buone pratiche locali di progettazione quale concreta dimostrazione della fattibilità di una approccio coerente con il principio di pari opportunità e non discriminazione anche nell ambito dei vincoli posti dall attuale contesto di programmazione. La lettura di come le Regioni hanno differentemente operato e la lettura delle diverse situazioni regionali e locali ha portato alla individuazione di raccomandazioni, definite sulla base di quello che accade, suggerendo modi di intervento possibili affinché gli investimenti attivati possano avere una maggiore efficacia. Queste raccomandazioni si riferiscono in particolare alle indicazioni per l accompagnamento degli enti beneficiari (Città) nei cicli di attuazione e progettazione in corso di svolgimento e per il partenariato relativo ad ogni programma integrato, dossier o piano strategico. La loro descrizione è confluita in un Vademecum, che esprime raccomandazioni che possano guidare le Regioni ad applicare il principio di pari opportunità e non discriminazione nella loro attività di programmazione e implementazione delle linee di intervento relative allo sviluppo urbano e di attuazione dei programmi integrati di sviluppo urbano di concerto con gli Enti Locali, anche valorizzando le diversità emerse tra le singole Regioni dal punto di vista sia sostanziale che formale. Il Vademecum presenta i suggerimenti e le proposte in particolare con riferimento a tre ambiti: 1. le attività di accompagnamento; 2. i contenuti progettuali a partire delle concrete tipologie progettuali riscontrabili tra gli interventi e le azioni dei programmi di sviluppo urbano; 3. il partenariato (inteso anche come strumento di presidio delle pari opportunità) che accompagna l attuazione dei programmi di sviluppo urbano.

12 La parte degli elaborati della ricerca dedicata ai contenuti progettuali contiene un approfondimento che propone di utilizzare il tema della sicurezza urbana come filo conduttore per collegare da un punto di vista tecnico il principio di pari opportunità e non discriminazione con lo sviluppo o la riqualificazione urbana integrata, per quanto riguarda gli interventi e le azioni nello spazio pubblico. Il significato dato nella ricerca al principio di pari opportunità e non discriminazione lo sviluppo ed il rafforzamento delle condizioni che favoriscono la conciliazione tra vita familiare e lavorativa, l accesso ai servizi per le categorie svantaggiate e la partecipazione culturale, sociale ed economica delle fasce deboli (disabili, immigrati, minoranze etniche e religiose, ecc.) secondo quella che è la declinazione delle pari opportunità per tutti definita a livello comunitario può essere riassunto con il termine inclusività. Adottando questo termine si può affermare che lo scopo della riqualificazione urbana in un ottica di pari opportunità e non discriminazione è quello di aumentare il grado di inclusività delle città, dei suoi spazi fisici, delle politiche e dei processi di governance urbana. Ora le questioni legate alla partecipazione femminile e alla presa in carico delle ineguaglianze di genere e dei soggetti vulnerabili nello sviluppo urbano costituiscono una condizione essenziale per realizzare città inclusive. È quindi del tutto evidente che il mainstreaming di genere sul tema della sicurezza urbana può avere un ruolo determinante nella definizione di politiche di riqualificazione urbane di tipo inclusivo. È questa una delle indicazioni strategiche fondamentali emerse dalla ricerca. Infatti il clima di incertezza e di insicurezza che investe le città e l intera società e la crescente paura della criminalità, sono determinati solo in parte da dalla situazione oggettiva di aumento di fatti delittuosi che, pure sono più visibili e percepibili nello spazio pubblico. La crisi dei sistemi di sicurezza e protezione sociale, il diffondersi di una disoccupazione strutturale e di un mercato del lavoro sempre meno garantito, la caduta dei modelli valoriali, il riemergere e moltiplicarsi di povertà, vecchie e nuove, e il rischio che ciascuno di noi, a causa di un licenziamento, una malattia, o semplicemente l avanzare della vecchiaia, entri nella cosiddetta zona grigia influiscono in modo determinate sulla sensazione di sicurezza di ampie fasce di popolazione. La crescente distanza tra la povertà o quasi povertà e la ricchezza e gli effetti della globalizzazione, che con le grandi migrazioni hanno portato nelle nostre città gli immigrati e i diversi per cultura, abitudini e status, contribuiscono a destabilizzare il quadro sociale, creano ansie e paure profonde che spesso si esprimono con una richiesta di sicurezza dal nemico esterno e dalla città ostile. La domanda di sicurezza viene posta in modo forte alle istituzioni, a partire dalle più vicine, e cioè ai Comuni e ai sindaci, anche quando le decisioni e le responsabilità di politiche e di azioni sono collocate ad altri livelli istituzionali. I cittadini si aspettano comunque che la loro sicurezza personale venga garantita dalla loro città e dagli amministratori che conoscono più da vicino. Rafforzare il senso di sicurezza diventa quindi un compito primario delle istituzioni, a partire dalle amministrazioni locali. Per un problema così complesso e articolato non possono esserci risposte semplici e unidirezionali. 2 La questione della sicurezza coinvolge quindi l insieme dei programmi e delle strategie politico-amministrative delle città e con l obiettivo di produrre e rafforzare la comunicazione tra i cittadini, promuovere la convivenza pacifica tra persone incerte, impaurite, sempre più spesso diverse per lingua e costumi, in un contesto storico in cui le risorse economiche e sociali diminuiscono e le modalità tradizionali di aggregazione e di riferimento (sindacati, partiti politici e spesso anche le parrocchie, o più semplicemente l aggregazione spontanea negli spazi pubblici) vengono meno. 2 Per una rassegna delle politiche adottate e per i contributi tecnici mirati di seguito riportati si veda il volume Regione Piemonte Melting LAB 2008, La città si*cura L approccio di genere alla sicurezza urbana: manuale di interventi sulla città per la sicurezza delle donne e delle persone più vulnerabili (a cura di: Marita Peroglio, Luisella Dughera, Giulia Melis), 2009

13 Le azioni positive che si sono sviluppate in quest ultimo decennio nelle nostre città attraverso il recupero di molte periferie, il risanamento dei centri storici, l attivazione di progetti di quartiere per l inclusione sociale, la promozione di attività collettive nei parchi e nelle strade, le decine di piccoli e grandi interventi, finalizzati a diminuire il rischio e ad ampliare le opportunità che la città offre, sono il frutto di programmi e progetti complessi nati dall impegno congiunto dello Stato, delle Regioni e dei Comuni. L aspetto e la cura della città, la pianificazione e la gestione degli spazi per la sicurezza ne fanno parte. Quindi la complessa problematica della sicurezza urbana può essere una linea argomentativa e progettuale per introdurre il tema delle pari opportunità e non discriminazione nei programmi e nelle pratiche di sviluppo urbano integrato anche per quanto riguarda gli interventi e le azioni nello spazio pubblico. In questo modo è possibile costruire la cornice di confronto sui temi della riqualificazione e sviluppo urbano proprio sul terreno degli interventi materiali di riqualificazione che caratterizzano i programmi di riqualificazione urbana in questa fase di attuazione dei POR. Si tratta d altra parte di una pratica diffusa in alcuni contesti urbani italiani soprattutto per quanto attiene all approccio partecipato al problema della riqualificazione e della sicurezza urbana. Un approccio integrato volto a combattere il degrado fisico e sociale di aree periferiche e centrali contrastando i problemi di insicurezza alla radice. Nei Programmi di Recupero Urbano, che hanno interessato negli ultimi decenni le periferie e i centri storici di molte città in Italia, la riqualificazione dei quartieri, attuata con risorse pubbliche e private, si è svolta attraverso un processo di progettazione partecipata che ha coinvolto in modo significativo gli abitanti e che è stato accompagnato da azioni di inserimento sociale e opportunità formative e lavorative. Nell attività di ricerca sono emerse sia indicazioni di metodo che di merito riguardo agli interventi materiali di riqualificazione. Per dare un idea del grado di dettaglio delle indicazioni fornite vengono richiamati gli ambiti progettuali a cui porre attenzione per la costruzione di spazi sicuri nell ottica delle pari opportunità illustrati nel Vademecum. 1) ILLUMINAZIONE a) Percorsi pedonali b) Percorsi ciclabili c) Fermate autobus d) Parcheggi in superficie e) Portoni/accessi f) Luoghi di aggregazione 2) VISIBILITA /CAMPO VISIVO a) Visuali nascoste dal verde: pista ciclabile b) Visuali nascoste dal verde: fermata autobus c) Visulali nascoste dal verde: parcheggio d) Luoghi nascosti e) Posizione fermate mezzi pubblici 3) BARRIERE PROTETTIVE a) Riparo marciapiede/strada b) Percorsi ciclabili c) Recinzione giochi bimbi 4) FACILITAZIONI a) Parcheggi rosa b) Monitoraggio dell accesso ai parcheggi

14 c) Fermata a richiesta mezzi pubblici 5) RICHIESTA TEMPISTICHE CON SMS a) Taxi rosa b) Orientamento/segnaletica, c) Attività sportive di gruppo con accompagnatore d) Servizio di accompagnamento per persone sole 6) RICHIESTA DI SOCCORSO a) Segnalazione numeri utili b) Paline SOS c) Segnalatori di pericolo d) Sportello sicurezza 7) MANUTENZIONE E RIQUALIFICAZIONE a) Arredo urbano: panchine e sedute b) Arredo urbano: tipologie di verde per arredo c) Arredo urbano: tipologie di recinzioni/barriere 8) VISIVE - PROTEZIONE a) Arredo urbano: tipologie di illuminazione b) Interventi di riqualificazione urbana c) L esperienza dei Programmi di Recupero Urbano 9) AZIONI DI ACCOMPAGNAMENTO - PRIVATI a) Bollino amico e punti disponibili per soccorso b) Bancomat con protezione c) Servizio di sorveglianza/ accompagnamento nei luoghi di lavoro notturni d) Sorveglianza con telecamere (TVCC) nei punti sensibili In generale tutte le indicazioni fornite dalla ricerca in questo ambito tendono a promuovere tra progettisti e amministratori una cultura della sicurezza intesa come safety (prevenzione di tipo passivo e/o attivo 3 ) piuttosto che come security (intervento repressivo o risarcitorio 4 ex-post). L approccio di genere in materia di sicurezza urbana pone attraverso l equivalenza Città sicure per le donne = Città sicure per tutti. Un utile benchmark per gli interventi di riqualificazione urbana che collega la qualità ed efficacia degli interventi al fatto di creare condizioni di maggiore sicurezza per le donne e le persone più vulnerabili. 3 L approccio attivo alla safety va inteso come la partecipazione degli abitanti alla progettazione di interventi di riqualificazione di spazi pubblici e strutture ed alla presa incarico degli spazi pubblici attraverso, per esempio, tecniche come la mappatura partecipata della sicurezza urbana anche in collaborazione con la polizia locale. 4 Per esempio attraverso il modello di intervento broken windows. La famosa teoria delle broken windows si basa sull assunto che il disordine e il crimine siano strettamente collegati in sequenza di tipo causale e usa la metafora della finestra rotta, che se non viene riparata, produrrà altre finestre rotte, il progressivo degrado, abbandono e frequentazione criminale dell area

15 Sezione 6. INNOVATIVITÀ DELLE PROPOSTE Il tema della sicurezza urbana utilizzato per dare un contenuto concreto e tecnico al principio di pari opportunità e non discriminazione nelle attività di progettazione degli interventi riconducibili ai programmi di sviluppo o riqualificazione urbana integrata, in particolare per quanto riguarda gli interventi e le azioni nello spazio pubblico costituisce senza dubbio un aspetto innovativo delle indicazioni emerse dall attività di ricerca. Questo tema soprattutto se interpretato in modo integrato e complesso può sostanziare l attività di accompagnamento dei soggetti locali che le regioni svolgono in vista dell attuazione dei programmi integrati. Un altro elemento innovativo riguarda gli aspetti metodologici della ricerca. Ci si riferisce in particolare alla proposta sintetica di lettura delle attività di analisi condotte. Coerentemente con quanto deciso in rapporto al criterio di non produrre nell ambito dello studio valutazioni sulle attività delle Autorità di Gestione e dei referenti regionali per gli obiettivi specifiche, è stato applicato lo strumento della SWOT Analisys declinandola innovativamente come Equality SWOT 5 e, a questo scopo, si è deciso di non utilizzare le categorie classiche (Forza, Debolezza, Minaccia e Opportunità) ma di far riferimento nelle colonne della tabella ad elementi additivi (colonna a sinistra) o sottrattivi (colonna a destra) rispetto ad una situazione media sia del sistema di programmazione (ed attuazione) regionale (organizzazione analizzata) che dei sistemi locali di progettazione (ambiente o contesto esterno nel quale opera l organizzazione analizzata). Cornice concettuale per l'analisi del rapporto tra sviluppo urbano e principio di pari opportunità I quadri di analisi vanno eletti come quadri interpretativi differenziali rispetto ad una situazione media dove rispetto al un problema rappresentato dal rapporto sviluppo urbano integrato e principio di pari opportunità nella programmazione FESR si collocano le diverse scelte di programmazione e attuazione operate dai referenti regionali nell ambito delle proprie tradizione di programmazione e nel quadro delle diverse politiche regionali autonome rispetto al FESR. Queste scelte sono difficilmente collocabili in un rapporto virtuoso o critico rispetto al problema analizzato ma semplicemente descritte come il risultato di un processo estremamente complesso che origine con la cosiddetta Nuova programmazione che con riferimento al Mezzogiorno viene elaborata e varata a partire dalla fine degli anni 90 dal Dipartimento di Politiche di Sviluppo. 6 5 La lettura della programmazione regionale FESR sullo sviluppo urbano secondo una logica di Equality SWOT Analysis si pone integra e relaziona con l applicazione della Gender SWOT Analysis per la progettazione sul FSE. 6 Vedi: Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica, La nuova programmazione e il Mezzogiorno. Orientamenti per l azione di Governo, Roma, Donzelli, 1998

16 Sezione 7. CONCLUSIONI Il lavoro condotto e i suoi risultati sono principalmente indirizzati ad utenza di addetti ai lavori formata dai referenti del Dipartimento Pari Opportunità, i Gruppi di Lavoro locali dello stesso Dipartimento, i componenti delle Autorità di Gestione regionali e dei Nuclei di Valutazione regionali, i responsabili regionali degli Assi, Obiettivi specifici, Misure e Linee di intervento relative allo sviluppo urbano e alle Unità di Assistenza Tecnica impegnate. In aggiunta a questi si può comunque pensare ad una categoria di fruitori più ampia formata da tecnici ed esperti in sviluppo urbano, pari opportunità, programmazione concertata e partecipata, ecc. Per quanto riguarda gli aspetti di processo si sottolinea come l attività del DPO, condotta attraverso il POAT FESR, è stata molto efficace nell interazione con i referenti regionali e nel determinare ed assicurare l attuazione del principio orizzontale di pari opportunità e non discriminazione almeno in termini procedurali e di contenuti tecnici generali nei PO FESR. Positiva è stata anche la costituzione dei partenariati regionali che hanno accompagnato le consultazione per la stesura dei PO regionali. In alcuni casi si prevede la costituzione di una Autorità di Gestione per sovrintendere alle scelte in materia di pari opportunità e non discriminazione. Tutte le Regioni negli incontri svolti hanno ritenuto che l attività di ricerca promossa dal DPO nell ambito del PON GAT, possa fornire un contributo efficace in termini di pari opportunità di genere e di non discriminazione utile al processo di attuazione che ogni Regione ha avviato e adeguato ai vari contesti procedurali di intervento. È stata inoltre riscontrata una domanda di informazioni da parte dei referenti regionali sulle scelte effettuata dai soggetti omologhi nelle Regioni Obiettivo Convergenza e sulla loro contestualizzazione che motiva le scelte medesime nel quadro e nella tradizione programmatoria propria di ogni regione. Per quanto riguarda i contenuti è possibile rilevare come la ridefinizione dell ambito di ricerca ha permesso l identificazione delle pratiche trasferibili in merito all accompagnamento delle realtà urbane e territoriali titolate all elaborazione dei programmi e beneficiarie dei cofinanziamenti da parte delle strutture regionali responsabili, ai contenuti tecnici degli interventi dei PISU confrontati con i criteri delle pari opportunità (come sopra ridefinite), alle caratteristiche della governance dei programmi a livello locale. Ciò ha comportato la possibilità del trasferimento e messa a disposizione delle esperienze regionali di sviluppo urbano integrato alla platea di addetti ai lavori coinvolti amministratori coinvolti nella definizione e concertazione e negoziazione dei programmi integrati, dirigenti e tecnici degli enti regionali e degli altri enti territoriali coinvolti, assistenze tecniche a livello regionale e locale in primo luogo attraverso la stessa organizzazione e stesura degli elaborati prodotti dallo studio, in secondo luogo attraverso la messa a disposizione di una base documentaria ragionata relativa alla documentazione delle varie esperienze regionali (e locali) dei programmazione e attuazione dello sviluppo urbano integrato. L intento ultimo di queste scelte è stato quello di contribuire e facilitare la creazione di una rete tra i soggetti, volta alla condivisione di analisi, esperienze e approcci metodologici, alla diffusione e approfondimenti di buone pratiche prodotte in ambito Convergenza o riferibili a contesti più ampi (italiano, europeo).