Agende 21 Locali fra mito e (dura) realtà: una proposta metodologica di Gestione della Qualità

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1 Atti del 12 Convegno della Società Italiana di Ecologia, Urbino, Settembre 2002; Agende 21 Locali fra mito e (dura) realtà: una proposta metodologica di Gestione della Qualità Giulio A. De Leo 1,2, Alessia Agosta Del Forte 2, Francesca Mantovani 3 1 Settore Promozione e Sviluppo, ARPA Lombardia, Via Restelli 1, Milano. g.deleo@arpalombardia.it 2 Dipartimento di Scienze Ambientali, Università degli Studi di Parma, Parco Area delle Scienze, Parma. vispina78@tin.it 3 Dipartimento di Elettronica e Informazione, Politecnico di Milano, Via Ponzio 34/5, Milano. francymanto78@libero.it Parole chiave: Agenda 21, gestione della qualità, Project Management, Total Quality Management, linee guida Riassunto L Agenda 21 Locale (A21L) ha conosciuto una notevole popolarità negli anni recenti come strumento di pianificazione partecipata e di concertazione delle politiche socio-economiche ed ambientali. Sfortunatamente, le grandi aspettative che inizialmente accompagnano il lancio di un A21L su scala locale sono spesso deluse da risultati assai modesti. In questo lavoro, dopo una breve rassegna sullo stato di attuazione delle A21L, abbiamo analizzato le principali cause di insuccesso di questo strumento. Fra queste, risultano essere particolarmente critiche la mancanza di competenze tecniche, la difficoltà nella gestione delle risorse finanziarie e dei tempi di attuazione e le modalità di coinvolgimento di tutti gli attori. Dall analisi condotta emerge che la notevole flessibilità dell A21L, pur essendo l elemento caratteristico che permette a questo strumento di ben adattarsi alle specificità della scala locale, può diventarne anche l aspetto di maggiore debolezza a causa delle difficoltà che spesso si incontrano nel gestire un processo tanto complesso e articolato. Per correggere queste criticità viene discussa la possibilità di utilizzare nel contesto dell A21L l approccio e i metodi sviluppati per la gestione della qualità in ambito aziendale, con particolare riferimento al Project Management (PM) e al Total Quality Management (TQM). L analisi mostra che la traduzione dell esperienza aziendale in ambito di A21L non è affatto scontata, in quanto alcuni elementi caratteristici del PM e del TQM (la soddisfazione del cliente, il concetto di prodotto e di servizio, la gestione del personale, ecc.) non sono direttamente presenti in un A21L. Tuttavia, i sistemi per la pianificazione delle attività tipici del PM e del TQM, le procedure per la definizione delle responsabilità, il monitoraggio dei processi e dei risultati, l individuazione delle criticità ed i criteri per mettere in atto azioni correttive possono trovare applicazione anche nell ambito delle A21L al fine di renderne più efficace ed efficiente la realizzazione. Per questo motivo, si propone un approccio alla gestione della qualità dei processi di A21L basato su Linee Guida, Liste di Controllo ed Indicatori di Performance ispirati agli strumenti succitati, ma adattati alle caratteristiche dell A21L. Introduzione L Agenda 21 Locale (A21L) è uno strumento estremamente flessibile e potente per favorire i processi di pianificazione partecipata e di concertazione delle politiche socio-economiche ed ambientali. Attraverso l istituzione di una serie di forum tematici, infatti, i vari portatori di interesse possono mettere a fuoco le principali criticità ambientali, sociali ed economiche che caratterizzano il proprio abitato e che minacciano il benessere della comunità locale, diventare coscienti dell esistenza di obiettivi conflittuali e dell uso plurimo delle risorse, identificare obiettivi comuni di sviluppo sostenibile e promuovere iniziative di educazione e sensibilizzazione ambientale, nonché interventi specifici sulle differenti matrici ambientali e sulle politiche settoriali (trasporti, industria, energia, ecc.). Tuttavia, al di là delle potenzialità teoriche di questo strumento e delle numerose aspettative che esso genera, in buona parte dei casi le esperienze di A21L si dimostrano essere scarsamente efficaci, si perdono spesso lungo il cammino, solo raramente arrivano a formulare un Piano di Azione e quasi mai a rendere effettivamente operative le misure in esso previste. 1

2 Alla luce di queste problematiche gli obiettivi del presente lavoro sono: 1) comprendere le ragioni della scarsa efficacia dell A21L; 2) valutare la possibilità di applicare nell ambito dell A21L alcune delle strategie utilizzate in campo aziendale per la gestione della qualità; 3) definire la struttura e le caratteristiche di un sistema di gestione della qualità per A21L e degli strumenti specifici di cui è necessario dotarsi per favorire una gestione efficace ed efficiente del processo. Il lavoro è strutturato come segue. Nella prima parte, dopo aver richiamato sinteticamente significato, obiettivi e fasi dell A21L, presentiamo una breve rassegna dello stato di attuazione dell A21L nel mondo, in Europa ed in Italia. Nella seconda parte vengono messi in evidenza i principali elementi di criticità che ne accompagnano lo svolgimento e la necessità di un approccio all A21L basato sulla gestione della qualità. Successivamente, vengono brevemente descritte le principali caratteristiche di due degli approcci più diffusi alla gestione della qualità in ambito aziendale, ovvero il Project Management e il Total Quality Management. In seguito vengono discussi i principali problemi e difficoltà che emergono quando si calano questi strumenti all interno dei processi di A21L. Infine, vengono individuate le procedure e gli strumenti operativi grazie ai quali è possibile calare all interno dell A21L i concetti e le finalità della gestione della qualità. Cos è Agenda 21 e l Agenda 21 Locale Agenda 21, il documento programmatico del congresso di Rio del 1992, è un programma d azione volto ad individuare le migliori strategie da seguire nelle principali aree di contatto tra tutela dell ambiente e sviluppo sociale ed economico. Il modello di sviluppo scaturisce da un accurata indagine nella quale confluiscono in primo luogo la definizione delle problematiche ambientali, sociali ed economiche, quindi l individuazione delle possibili soluzioni ed infine la quantificazione delle risorse necessarie a finanziare i progetti per il superamento delle criticità. Secondo le indicazioni di Agenda 21, le linee guida delle nuove politiche di sviluppo dovrebbero poggiare su tre principi fondamentali: - il principio di condivisione delle responsabilità, secondo il quale è necessario rendere partecipi alle politiche ambientali tutte le forze sociali ed economiche; - il principio di integrazione, secondo il quale gli obiettivi di tutela ambientale vanno perseguiti non più in maniera autonoma bensì come aspetti complementari agli obiettivi di sviluppo; - il principio di sussidiarietà, secondo il quale occorre delegare le decisioni relative alle politiche ambientali al livello amministrativo più basso al fine di rendere le medesime più vicine alle realtà locali e quindi più rispondenti alle reali esigenze di ogni diversa collettività. E proprio partendo dal concetto di sussidiarietà che l Agenda 21 ha promosso i cosiddetti progetti di Agenda 21 Locale, che rappresentano la trasposizione su scala territoriale minore dei principi formulati su scala planetaria. Le finalità delle A21L trovano fondamento nel noto principio che recita pensare globalmente, agire localmente. Per questo le amministrazioni interessate, al fine di poter formulare le migliori strategie di sostenibilità, sono invitate a predisporre strumenti in grado di recepire le segnalazioni dei cittadini, nonché delle varie organizzazioni locali portatrici di interesse sul territorio (i cosiddetti stakeholders). Il processo attraverso il quale si realizza un A21L viene schematizzato brevemente in Tab.1. 2

3 Tab. 1- Le principali fasi di A21L (fonte Ambiente e Sviluppo, 5/2000). Fase Audit Attivazione del Forum Descrizione Analisi oggettive attraverso attività di auditing ambientale, quali la redazione del Rapporto sullo Stato dell Ambiente o l uso di indicatori ambientali, forniscono ai gruppi di lavoro i dati di base sull ambiente fisico, sociale ed economico su cui discutere Il Forum è il luogo di confronto e di coinvolgimento della comunità locale, dove tutti gli interessi sono coordinati per orientare il processo d elaborazione di Agenda 21; può essere articolato in diversi gruppi di lavoro tematici cui partecipano i rappresentanti di tutti i settori coinvolti Consultazione La partecipazione della comunità nel processo decisionale è alla base del processo Agenda 21, la massima condivisione deve portare ad indicare i bisogni, definire le risorse che ogni parte può metter in gioco, individuare i potenziali conflitti da gestire tra interessi diversi Target Piano d azione Monitoraggio e reporting Il lavoro di discussione dovrà portare, in prima battuta, alla definizione di obiettivi generali, formulati i quali, saranno individuate le priorità d intervento mediante target specifici e misurabili dell azione prevista, tenendo conto delle opzioni attuative, delle scadenze temporali, nonché del rapporto costi/efficacia La redazione del Piano d Azione rappresenta la stesura definitiva del programma di azioni concrete necessarie per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti, alla luce di osservazioni, suggerimenti, integrazioni e modifiche pervenuti, in termini di tempistiche, risorse economiche richieste, responsabili dell attuazione La fase di attuazione del Piano d Azione finale, da adottare ufficialmente dal Consiglio Comunale, è parallela all attività di monitoraggio per verificare la realizzazione e l efficacia delle azioni, eventualmente seguita dalla redazione periodica di rapporti, che segnalino i miglioramenti/peggioramenti della situazione Lo stato di attuazione di Agenda 21 Locale Agenda 21 Locale nel mondo Sul fronte internazionale altri appuntamenti riguardanti la sostenibilità urbana e sociale sono stati promossi prima e dopo Rio, da ultimo il Summit sullo Sviluppo Sostenibile tenutosi a Johannesburg, dove si è fatto il punto della situazione sullo stato di attuazione di Agenda 21. Facendo riferimento ad uno studio aggiornato al Febbraio 2002 effettuato dall ICLEI, risulta che Enti Locali in 113 Paesi sono formalmente coinvolti nell attivazione o nella conduzione di processi di A21L. Di questi, circa il 44% è effettivamente operativo, mentre il rimanente 56% si rivela partecipe solo con dichiarazione di intenti, ma tarda a dare avvio al processo. Negli ultimi anni, si è osservato comunque un incremento notevole di adesioni, a seguito degli incoraggianti sostegni, a livello di promozione e di finanziamento, avviati da Campagne Nazionali in 18 Paesi, favorendo il 41% del totale delle A21L attualmente rilevate, come illustrato in Tab.2. Tab. 2 - Sommario dei processi di A21L attivi a livello mondiale (fonte ICLEI 2002). Numero di A21L non promosse da Campagne Nazionali Numero di A21L promosse da Campagne Nazionali Africa Asia Pacifico Europa America Latina Nord America Medio Oriente TOTALE Agenda 21 Locale in Europa Dopo Rio, in numerosi Paesi membri dell Unione Europea sono stati varati programmi e progetti nazionali di settore ed intersettoriali per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile previsti da 3

4 Agenda 21. Tra i documenti politici e di programmazione intergovernativa, ricordiamo il V Programma d Azione Ambientale Verso uno sviluppo sostenibile dell Unione Europea, che focalizza l attenzione sulla necessità di sviluppare approcci dal basso che prevedano il coinvolgimento attivo del maggior numero possibile di attori istituzionali, sociali, economici e culturali nel perseguire lo sviluppo sostenibile. E da poco entrato in vigore il VI Programma d Azione Ambientale Un processo strategico per incoraggiare e promuovere uno sviluppo sostenibile dell Unione Europea, che pone l attenzione sulla necessità di attuare con pragmatismo ed efficacia programmi e misure d intervento concretamente perseguibili. Sempre sul fronte europeo, va ricordata la conferenza tenutasi nel maggio del 1994 ad Aalborg, ovvero la prima Conferenza Europea sulle Città Sostenibili, dove circa 80 Paesi si riunirono per sottoscrivere la Carta di Aalborg da cui prese avvio la Campagna delle Città Europee Sostenibili. Ad oggi aderiscono alla Campagna circa 450 amministrazioni, composte da città piccole, mediopiccole e grandi, province, nonché capitali e metropoli. Complessivamente la Campagna rappresenta 32 Paesi europei e 110 milioni di cittadini. Ogni autorità locale, o associazione di autorità locali, può partecipare alla Campagna firmando la Carta di Aalborg ed impegnandosi ad avviare un processo di A21L. L aggiornamento della Conferenza di Aalborg si è tenuto a Lisbona nell ottobre del 1996, dove ci si è misurati con i primi risultati delle azioni intraprese dopo Aalborg. Alla data di stesura di questo lavoro, i progetti di A21L a livello europeo risultano essere e si sviluppano in 36 Paesi. Sono da segnalare le notevoli differenze nella dimensione e nel numero di Enti Locali coinvolti per ogni Paese. Agenda 21 Locale in Italia A livello nazionale gli atti ufficiali che si riferiscono esplicitamente ad Agenda 21 sono molteplici ed abbastanza recenti. Il Governo Italiano ha deliberato a fine 1993, con Delibera CIPE, un Piano Nazionale per lo sviluppo sostenibile in attuazione dell Agenda 21, che seleziona da Agenda 21 gli obiettivi e le azioni più congruenti con l attuale condizione del nostro Paese, tenendo conto dei settori chiave d intervento già individuati dal V Programma d Azione della CE. Un fondamentale impulso nel contesto italiano dell A21L è rappresentato dall istituzione del Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali, costituito ufficialmente a Ferrara nell aprile del 1999; è, infatti, la Carta di Ferrara che sancisce ufficialmente la nascita e gli obiettivi del Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali. A marzo 2002, i membri del Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali sono 163, di cui 21 province, 115 comuni, 4 regioni e 23 soggetti sostenitori (consorzi, associazioni, ). Inoltre, il Bando di Co-finanziamento del Ministero dell Ambiente del ha assegnato fondi su progetti di A21L a 110 Enti locali su 709 domande. Incrociando i dati forniti dai referenti privilegiati quali la Campagna Europea delle Città Sostenibili, il Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali, il Ministero dell Ambiente, l ICLEI, è possibile giungere ad un quadro abbastanza veritiero ed esauriente della situazione del nostro Paese. I risultati ottenuti dall indagine sono mostrati in Tab. 3. Per quanto riguarda il reperimento di dati più aggiornati, è necessario attendere la scadenza del nuovo Bando del Ministero dell Ambiente, prevista per il 18 novembre Tab. 3 - Autonomie locali aderenti alla Carta di Aalborg in Italia (fonte Ambiente e Sviluppo, 4/2002). Autonomia Locale numero di adesioni % sul totale Comuni Province Regioni Comunità Montane Parchi Altri Enti Locali TOTALE

5 Le criticità delle Agende 21 Locali. Allo scopo di ottenere informazioni in merito all andamento dei processi di A21L, sono state avviate diverse indagini su larga scala tra le Pubbliche Amministrazioni mirate a monitorare il grado di attuazione dell Agenda 21 italiana e a fornire un quadro conoscitivo, sia quantitativo che qualitativo, il più possibile aggiornato, sulle criticità e i punti di forza del processo. Nel nostro lavoro ci siamo basati sia sull esperienza diretta sia sulle analisi condotte a partire dal 1998 da Avanzi (1999), dal CNEL (2000) e dal Laboratorio FocusLab (2002). Da queste emerge chiaramente un quadro di attuazione delle A21L tutt altro che incoraggiante. Infatti a fronte di un elevato numero di processi formalmente avviati, molte A21L si sono arenate fin dalle primissime fasi del percorso. In particolare: - troppo frequentemente non si sono neppure concluse le consultazioni previste dai Forum Tematici; - raramente si è arrivati a formulare un significativo e realistico Piano di Azione; - ancora più raramente l A21L ha realizzato azioni concrete volte a migliorare la sostenibilità e coerenti col Piano di Azione. Le ragioni di questa scarsa capacità di attuare gli obiettivi dell A21L sono molteplici e vengono brevemente analizzate qui di seguito. Disponibilità finanziaria La scarsa disponibilità finanziaria è uno degli aspetti cruciali delle A21L, non solo perché condiziona le spese per interventi di miglioramento sul territorio, ma anche perché incide sulla capacità di governare il processo stesso di A21L. Negli studi succitati è stata infatti osservata una relazione fra il grado di benessere di un Amministrazione e la sua capacità di agire sul territorio: gli Enti con maggiori disponibilità finanziarie sono quelli in fase più avanzata nell attuazione dell A21L e si mostrano disponibili ad impiegare risorse umane ed economiche proprie, dal momento che vedono in A21L un fattore di eccellenza e promozione sul territorio per venire incontro alle necessità dei cittadini. I Comuni con modeste o insufficienti disponibilità finanziarie, invece, devono ricercare risorse esterne a livello comunitario, nazionale o regionale per supportare i propri progetti di A21L. Le lungaggini burocratiche per l acquisizione dei fondi rallentano l attivazione e lo sviluppo del processo, mentre l esaurimento dei finanziamenti ottenuti (spesso finalizzati ad una sola fase dell A21L, come l avvio del Forum o la redazione del Rapporto sullo Stato dell Ambiente) blocca, spesso inesorabilmente, lo sviluppo completo del processo. Queste difficoltà, però, non appaiono insormontabili laddove l istituzione locale è solida e gode di legittimazione sociale ed esistono persone disponibili alla cooperazione e al coordinamento, che considerano A21L come un occasione per dare nuova potenzialità allo sviluppo e rivitalizzare il tessuto sociale. Capacità di gestione e conoscenza del processo Un grande ostacolo all avvio di A21L risiede nella scarsità di informazioni e conoscenze in merito alle caratteristiche del processo, per cui un Amministrazione mostra insicurezza e titubanza nell intraprendere un percorso che, per la sua naturale complessità, si prospetta piuttosto lungo e oneroso da gestire e rispetto al quale non si hanno garanzie di successo. Inoltre, A21L si propone come strumento volontario, formalmente privo di valore giuridico, soggetto al rischio di passare in secondo piano rispetto alle scadenze progettuali e agli obblighi di conformità normativa che ogni Amministrazione Locale deve rispettare. Infatti, se da un lato sono indispensabili parecchi mesi, a volte anche qualche anno, per definire le procedure operative, rilevare lo stato dell ambiente, raggiungere una visione condivisa sugli scenari futuri e sugli obiettivi prioritari e predisporre programmi e progetti specifici di intervento con effetti tangibili proiettati sul lungo periodo, dall altro i tempi della politica esigono spesso azioni (o dichiarazioni) immediate e ritorni visibili sul breve o medio termine. Non c è da stupirsi, quindi, se l impossibilità di definire un calendario vincolante delle attività previste dall A21L, impostate sempre su tempi abbastanza lunghi, finisca 5

6 inevitabilmente per distogliere l attenzione dal processo a fronte di impegni o emergenze più pressanti. Grado di coinvolgimento degli enti promotori e continuità politica degli Enti Locali Per quanto attiene l effettiva volontà di realizzare un processo di A21L, si rileva come nella maggioranza dei casi lo stimolo e la sollecitazione ad aderire all iniziativa provenga generalmente dall alto, da un singolo Assessorato (di solito quello dell Ambiente ed Ecologia) con una ratifica poco convinta della Giunta e del Consiglio alla quale di rado corrisponde un reale coinvolgimento del personale dell Amministrazione a tutti livelli. Risultano invece più efficaci quelle A21L in cui è stato creato un solido sistema di alleanze e una forte base di condivisione rispetto all opportunità di intraprendere il processo, sia sul fronte politico, puntando alla legittimazione istituzionale, con la convinta adesione del Sindaco e della Giunta, sia tra i funzionari dei vari uffici. Purtroppo, una variabile rilevante che mette a repentaglio la continuità del processo sono i frequenti avvicendamenti degli incarichi politici, nel passaggio da una legislatura ad una successiva, specie se di opposto schieramento. Per ovviare a questo inconveniente è fondamentale che il concetto di sostenibilità si radichi profondamente nella cultura della comunità locale, così da creare ampio consenso sulle finalità del percorso di A21L, indipendentemente dal soggetto promotore. In particolare i principi della sostenibilità vanno adottati a livello strategico al fine di operare delle scelte che siano efficaci ed efficienti per garantire la tutela dell ambiente, l equità sociale e l uso sostenibile delle risorse. Approccio settoriale vs. approccio sistemico Troppo frequentemente si riduce la sostenibilità alla sola dimensione ambientale, lontano dal concetto di pianificazione integrata che è auspicato. Si incorre nell errore di limitare la discussione alle questioni strettamente attinenti alla tutela e alla salvaguardia dell ambiente, lasciando in secondo piano la prospettiva sociale e quella economica, ugualmente importanti per il raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità globale. Si rende, dunque, indispensabile un approccio sistemico alla sostenibilità, in modo che i principi e i criteri che ne stanno alla base siano recepiti all interno di tutti gli strumenti di pianificazione e programmazione territoriale, attraverso un opportuna integrazione tra le politiche settoriali che rispondono a diversi criteri ispiratori e una collaborazione e cooperazione tra i diversi livelli dell Amministrazione. Questo, però, comporta evidenti difficoltà gestionali dovute alla molteplicità delle tematiche da trattare, alle numerose strutture che dovrebbero essere coinvolte e alla necessità di attuare meccanismi operativi di varia natura. Inoltre succede spesso che tematiche trasversali vengano percepite come lontane, non di propria responsabilità e pertinenza e diviene, quindi, indispensabile individuare uno staff impiegato a tempo pieno; questo personale deve essere attentamente selezionato e adeguatamente formato perché acquisisca le competenze necessarie ad operare in ambito di A21L. In molti casi, infatti, sono emersi problemi dovuti a mancanza di esperienza, ad insufficiente conoscenza ed informazione o a scarsa motivazione degli addetti ai lavori. Il problema della partecipazione Accanto al lavoro tecnico del personale dell Ente, si inserisce l attività di partecipazione allargata ai portatori di interesse sul territorio, che costituisce il vero punto di forza e di innovazione di Agenda 21, ma che presenta a sua volta parecchie criticità. La fase della partecipazione si rivela essere quella più delicata di tutto il processo perché è il momento in cui si pongono le basi per una visione realmente condivisa sugli scenari futuri di sviluppo e crescita della realtà locale. In primo luogo si nota che non è sempre facile identificare tutti gli stakeholders e capire in base a quali criteri debbano essere selezionati. Ne risulta che in molte occasioni gli attori coinvolti nel Forum non sono completamente rappresentativi, compromettendo la valenza politica degli orientamenti seguiti e delle decisioni prese. La gestione pratica del Forum è, poi, il passaggio più difficoltoso e necessita di parecchio tempo per decidere le modalità più idonee attraverso cui attuare la partecipazione, 6

7 mediante la sperimentazione e l utilizzo di strumenti e tecniche innovative, e per riconoscere i soggetti a cui affidarne la responsabilità. Per dare credibilità al processo partecipativo di A21L è essenziale che venga riconosciuta legittimazione reciproca tra la Pubblica Amministrazione e gli attori e tra gli attori stessi, così che si instauri un clima di fiducia indispensabile per creare una forte partnership. Purtroppo in qualche situazione il Forum viene percepito come sintomo di debolezza politica dell Amministrazione e come strategia per delocalizzare dal luogo naturale del confronto gli argomenti di più vivo interesse per la comunità locale. Lungi dal permettere un miglioramento della qualità delle decisioni, spesso la discussione partecipata è ritenuta priva di qualsiasi garanzia di qualità, anche in considerazione del fatto che i componenti del Forum possiedono un patrimonio di conoscenze e una base culturale estremamente variegate e difficili da far collimare. Il risultato è che gli obiettivi, che il dibattito fa emergere come prioritari, a fatica riescono poi a coordinarsi ed integrarsi con i piani e i programmi di settore per tradursi in azioni specifiche di intervento sul territorio. Dati, indicatori e il Rapporto sullo Stato dell Ambiente Particolare attenzione nell ambito del percorso di A21L è da attribuirsi anche alla redazione del Rapporto sullo Stato dell Ambiente, strumento indispensabile quale punto di partenza per decidere del futuro di un territorio. Indipendentemente dalla struttura con cui si decide di impostare il lavoro, si riscontrano alcuni ostacoli che vanno superati. I maggiori problemi riguardano il reperimento dei dati e la raccolta di informazioni. Non di rado non si sa a chi rivolgersi o dove cercare e, quand anche si riuscisse a recuperare del materiale, i dati si rivelano frammentari, obsoleti o provenienti da fonti poco attendibili; insufficienti sono i database completi, aggiornati e organizzati in maniera sistematica e ordinata. Un ulteriore difficoltà si riscontra nella definizione degli indicatori e soprattutto nel tentativo di affiancare i tradizionali indicatori ambientali con altri indici di carattere economico e sociale. Una possibile soluzione: la Gestione della Qualità Nel paragrafo precedente abbiamo mostrato che le cause della scarsa capacità dell A21L di incidere significativamente sul governo del territorio sono molteplici e in alcuni casi dipendono da fattori esogeni alla gestione del processo stesso, come il repentino cambiamento delle giunte comunali o provinciali e la scarsa disponibilità di dati e informazioni sullo stato dell ambiente. Queste diverse cause sono comunque riconducibili, sebbene a livelli e in modi diversi, ad una radice comune, ovvero le difficoltà di gestione e controllo di un processo particolarmente complesso e articolato, che coinvolge una molteplicità di attori con ruoli e obiettivi diversi e si sovrappone a procedure amministrative consolidate e con finalità e tempistica definite. Quello che dovrebbe essere il punto di forza dell A21L, ovvero la flessibilità di uno strumento ad adesione volontaria capace di adattarsi alle peculiarità specifiche del tessuto amministrativo e territoriale in cui viene applicato, finisce per diventarne anche il principale punto di debolezza. Infatti, come già evidenziato, la mancanza di norme, procedure e schemi gestionali cogenti e ben definiti inducono a mettere sistematicamente in secondo piano i problemi e le necessità dell A21L rispetto ad altri più pressanti problemi di politica sociale, sanitaria, economica e occupazionale che le Amministrazioni Locali devono quotidianamente affrontare. Il problema, a questo punto, è quello di capire se, pur conservando la necessaria flessibilità dell A21L, sia possibile adottare al contempo degli strumenti che permettano di mantenere un adeguato livello di controllo sul processo al fine di gestirlo in modo efficiente - ovvero senza spreco di risorse - ed efficace - raggiungendo cioè gli obiettivi prefissati nei tempi previsti e con le risorse (umane, finanziare e scientifiche e tecnologiche) a disposizione. In questo senso, intendiamo focalizzare la nostra attenzione non sugli indicatori di sostenibilità né sulle azioni per migliorare le prestazioni ambientali (questo è di per sé uno degli obiettivi dell A21L), ma sugli strumenti e i criteri per favorire e assicurare la migliore qualità dei processi di A21L, assumendo così implicitamente che un A21L ben gestita sarà anche in grado di sortire effetti positivi sull ambiente. 7

8 Concentrare l attenzione sugli aspetti qualitativi dell Agenda 21 Locale significa individuare le condizioni che ne favoriscono o ne ostacolano l avvio e l intera gestione, analizzare i meccanismi attraverso cui il processo si inserisce nel complesso sistema decisionale della Pubblica Amministrazione, chiarire le modalità organizzative che l Ente Locale deve far proprie per far fronte alle nuove esigenze di multidisciplinarietà e partecipazione che lo contraddistinguono e, infine, comprendere e verificare in che modo e in che misura tale processo riesca a produrre effettivi cambiamenti rispetto alla qualità delle politiche locali. La gestione della qualità è una questione ampiamente studiata negli ultimi vent anni nell ambito dell economia e della gestione aziendale, relativamente ai processi di produzione e più recentemente ai servizi. Mentre i primi modelli di gestione della qualità riguardavano essenzialmente i criteri coi quali assicurare la conformità di un prodotto a delle specifiche tecniche e/o di sicurezza, successivamente, con la famiglia di norme ISO9000, si è esteso il concetto di qualità dal solo processo produttivo a tutto il sistema di organizzazione aziendale, includendo così anche aspetti relativi alla gestione del magazzino, della logistica e della distribuzione, per aumentare l attenzione verso il cliente al fine di ridurre lamentele e di controllare rischi ed anomalie. Nella seconda metà degli anni 90, seguendo la progressiva dematerializzazione del mercato, l ultima evoluzione delle norme ISO9000, le Vision2000, ha esteso la gestione della qualità dai prodotti ai servizi per i clienti. Un percorso di qualità si articola tipicamente in quattro momenti fondamentali: l organizzazione, la gestione operativa, la valutazione e controllo dei risultati e le azioni correttive, secondo il ben noto ciclo Plan/Do/Check/Act, orientato al miglioramento continuo e sistematico della qualità dei processi che offrono prodotti o servizi. Definire un programma di qualità significa stabilire politiche, assegnare ruoli e responsabilità e pianificare azioni, tenendo presente quali sono i punti critici e individuando le priorità. Gestire un programma di qualità richiede di instaurare pratiche di buona comunicazione e cooperazione interna tra i diversi livelli dell organizzazione ed esterna con i clienti e i fornitori e di implementare correttamente le procedure, gli strumenti, le conoscenze e le abilità che si hanno a disposizione. Indirizzare un programma di qualità verso il miglioramento necessita di procedimenti di audit (ovvero di valutazione) e revisione periodica e costante, attraverso il confronto con altre esperienze, la formazione del personale coinvolto e il potenziamento degli strumenti utilizzati. Le tecniche per la Gestione della Qualità Tra le possibili strategie per gestire la qualità ci si può ispirare a due strumenti ampiamente utilizzati in ambito aziendale, ovvero il Project Management ed il Total Quality Management. Di seguito vengono brevemente riassunte le caratteristiche principali di questi due strumenti. Il Project Management Secondo la definizione del Project Management Institute ( per Project Management (PM) si intende: una combinazione di uomini, risorse e fattori organizzativi, riuniti temporaneamente, per raggiungere obiettivi unici, definiti e con vincoli di tempo, costi, qualità e risorse limitate. In estrema sintesi possiamo dire che è un sistema gestionale orientato ai risultati. In generale, l obiettivo del Project Management è gestire il progetto, raggiungendo gli obiettivi nei tempi e nei costi pianificati. Per ogni progetto è necessario definire chiaramente la data di inizio e fine e le diverse fasi di sviluppo, assegnare un budget per il consumo di certe risorse, indicate gli obiettivi, da realizzare con determinate specifiche. Un progetto può considerarsi completato con successo quando è stato possibile raggiungere in modo efficiente ed efficace gli obiettivi prestabiliti, ovvero rispettando i tempi, i costi ed il livello tecnico/qualitativo previsti con le risorse a disposizione. 8

9 Per sua definizione il Project Management adotta tecniche di controllo della qualità, in quanto ha lo scopo di migliorare la funzionalità interna dell azienda operando per obiettivi e per livelli di responsabilità diffusi, nonché con circolazione delle informazioni e ricerca del miglioramento. Le metodologie del Project Management offrono supporti operativi nella definizione degli obiettivi, nelle modalità di coinvolgimento delle risorse umane, nella pianificazione e nel controllo dei costi e dei tempi, nonché delle altre risorse necessarie nello svolgimento di un progetto. Il Project Management richiede pertanto un adeguata pianificazione ed il monitoraggio del progetto che si sviluppano concretamente nelle attività descritte in Tab. 4. Tab. 4 - Le due principali fasi del Project Management con una descrizione delle attività di cui si compongono Fasi Pianificazione Controllo Descrizione - avviamento del progetto; - WBS (Work Breakdown Structure - scomposizione del progetto - metodologia per suddividere elementi caratteristici del progetto in livelli legati gerarchicamente tra loro, partendo da un livello generale per arrivare a livelli di più' o meno spinto dettaglio); - pianificazione dei costi, dei tempi (diagrammi di Gantt e/o diagrammi PERT), delle finanze; - pianificazione multi-progetto. - controllo dei tempi, dei costi, delle prestazioni tecniche; - valutazioni e decisioni al termine di ogni fase, per autorizzare il passaggio alla fase successiva; - monitoraggio e reporting, ovvero l'attività di controllo periodica dell'avanzamento rispetto alla schedulazione di riferimento iniziale, che consente di evidenziare eventuali ritardi sul completamento del progetto, determinarne le cause e adottare quindi le necessarie azioni e contromisure; - valutazione finale del progetto. Un efficace Project Management esige inoltre: - un idonea organizzazione, con chiara definizione delle responsabilità individuali e collettive dei soggetti coinvolti nel progetto (Direzione Generale, responsabili di Funzione, Team di Progetto, Project Manager); - un elevato grado di partecipazione da parte di tutte le funzioni aziendali coinvolte nel progetto e la capacità di lavoro in team, tenendo conto dei problemi dell'azienda nella loro globalità; - idonee metodologie di pianificazione, controllo e reporting. Per una descrizione più dettagliata dell argomento rimandiamo alla vasta letteratura sviluppata in materia (si veda ad esempio Bruce & Langdon 2001, Nepi 2001, Maylor 2002, Scialla 2002, Mochal 2002). Il Total Quality Management Il Total Quality Management (TQM) si propone come un sistema strutturato finalizzato alla soddisfazione dei clienti e dei fornitori. La sua forza risiede nella sua capacità di integrare gli aspetti organizzativi con le risorse umane in gioco, per andare incontro alle richieste e alle necessità dei clienti. Per realizzare il TQM è fondamentale delineare in partenza la struttura organizzativa in cui ci si muove, identificando gli obiettivi da raggiungere, avendo ben presente quante e quali sono le risorse umane e finanziarie di cui si dispone e pianificando in anticipo tutte le attività da portare a termine. In seguito ci si concentra sulla struttura del prodotto, per progettare il sistema della produzione e articolarlo nei sotto-processi necessari. La chiave del successo verso la qualità, poi, sta nel coinvolgimento del personale a tutti i livelli; per questo è indispensabile che siano definite le responsabilità di ciascuno, che siano assegnati i compiti che ognuno deve svolgere entro tempi prestabiliti, che sia riservata sempre maggior attenzione ai clienti, non solo quali destinatari del prodotto finito, ma come compartecipi del processo produttivo in corso e che sia avviata una forte collaborazione anche con i fornitori. La qualità di queste interrelazioni si fonda sull innovazione 9

10 delle tecniche di comunicazione, sulla possibilità di accedere alle informazioni in tempo reale, su una sempre crescente abilità nella risoluzione dei conflitti e sulla diffusione di una nuova cultura improntata al miglioramento continuo. Per una descrizione più dettagliata dell argomento rimandiamo alla vasta letteratura sviluppata in materia (si veda ad esempio Galimberti & Maiocchi 1998, Galgano 1990, Conti 1992). Gestione della Qualità ed A21L: un binomio possibile? Oltre vent anni di studi sulla gestione dei processi e della qualità hanno permesso di raccogliere una grande mole di esperienze presentate in migliaia di rapporti e di testi sottoforma di strategie, schemi e linee guida generali e di settore. Che cosa, di tutta questa ricchezza di conoscenze, è utilizzabile per migliorare la gestione dei processi di A21L? Un primo confronto tra le caratteristiche peculiari dei processi di A21L e quelle dei processi aziendali, a cui si applica tipicamente la gestione della qualità, mostra che l uso degli strumenti del PM e del TQM nell ambito di un A21L non è semplice né scontato. In primo luogo, l A21L non può essere assimilata per sua natura ad un prodotto e neppure ad un servizio, essendo un processo partecipato e condiviso, che evolve secondo tempi e modalità diverse da realtà a realtà e che si costruisce in corso d opera. Anche il concetto di customer satisfaction, fondamentale nella gestione della qualità, è difficilmente trasferibile in un A21L se non a costo di qualche forzatura, dal momento che nel processo di A21L non è possibile identificare un cliente o un committente (e neppure i fornitori), essendo tutti i partecipanti ugualmente chiamati (almeno in linea teorica) a dare il proprio contributo in termini di osservazioni, proposte, idee, elaborazioni ed analisi. Risulta poi critico anche un accostamento tra la finalità ultima di un azienda - la realizzazione di profitto da parte della proprietà o dei detentori del capitale di rischio - e quella perseguita da A21L che si rivolge, invece, ad un intera comunità. Non è neppure scontato ricondurre il processo di A21L all interno di limiti temporali assolutamente rigidi e predefiniti, dal momento che A21L stessa deve entrare a far parte degli strumenti di governo locale; pertanto lo sviluppo dell A21L si deve all occorrenza adattare ai tempi della politica e dell amministrazione ordinaria e straordinaria del territorio e degli enti interessati. Infine, non risulta semplice neppure prevedere con dettaglio i costi di ciascuna fase del processo, data la sua flessibilità e l imprevedibilità delle conseguenze di certe azioni intraprese. Nonostante queste limitazioni, esistono molti altri aspetti del PM e del TQM che ben si adattano alle peculiarità dei problemi dell A21L. Questi strumenti, infatti, aiutano a superare le cause ricorrenti di una gestione inefficace di progetti e/o attività complesse, quali: - obiettivi poco realistici o mutevoli - pianificazione imprecisa - risorse insufficienti - responsabilità non chiaramente individuate - procedure poco chiare - controllo carente - conflitti tra i diversi soggetti coinvolti, tutti problemi comuni alla maggior parte delle A21L e responsabili della conseguente scarsa capacità di incidere significativamente sul governo locale del territorio. L approccio modulare per processi e sotto-processi nell organizzazione delle attività e nella gestione delle risorse previsto sia dal PM che dal TQM, è una strategia che ben si adatta anche all A21L ed, in particolare alle varie fasi che la caratterizzano. L attenzione alla gestione dei rischi, al monitoraggio dei processi, alla rilevazione dei ritardi, al controllo delle situazioni anomale e degli incidenti di percorso e all individuazione di azioni correttive e di piani di riserva (back-up plan) sono pure fattori che dovrebbero essere presenti in un sistema di gestione delle A21L. 10

11 Altri elementi del PM e del TQM traducibili in un contesto di A21L riguardano la pianificazione dei tempi, l organizzazione delle attività, la definizione delle responsabilità e la partecipazione al processo e sono qui di seguito discussi. La pianificazione dei tempi La pianificazione dei tempi - uno degli elementi cardine del PM - stabilisce l ordine e la priorità con cui le diverse attività vengono svolte, tenendo conto della saturazione delle risorse e della loro allocazione. Una pianificazione dei tempi accurata, e ragionevolmente fattibile, è indispensabile per consentire al team di progetto di lavorare con efficacia e conseguire i risultati stabiliti entro i tempi e i costi previsti. Nel preventivare i costi è necessario considerare che essi aumentano al diminuire del tempo a disposizione per il completamento delle singole attività e, quindi, potrebbe essere opportuno aggiornarli dopo aver pianificato i tempi di esecuzione. L uso di schemi di flusso stile PERT e di rappresentazioni delle varie fasi con diagrammi di Gantt risulta particolarmente utile non solo per definire ma anche per mantenere sotto controllo lo svolgimento delle varie fasi dell A21L. Numerosi software commerciali tipo Microsoft Project e Project Management Lite possono costituire un supporto tecnico a tal fine. Le responsabilità Troppo spesso viene dato per scontato il problema della responsabilità operativa nella gestione dell A21L. Come il Project Management individua nel Project Manager colui che presiede il team di progetto, così il processo di A21L richiede l attribuzione delle responsabilità ed, in particolare, l affidamento della gestione ad un team qualificato che possieda le seguenti caratteristiche: - esperienza nel settore e conoscenze tecniche relative alle diverse attività specialistiche, per cavarsela in ogni circostanza - conoscenza delle metodologie per un efficace project management - capacità di persuadere ed eventualmente di imporsi - abilità nel risolvere i conflitti - predisposizione alla comunicazione - capacità di creare relazioni interpersonali - propensione a capire e rispettare le persone in funzione della loro personalità e delle circostanze - capacità organizzative - flessibilità e spirito di adattamento. La partecipazione Punto di forza dell A21L deve essere il giusto coinvolgimento di tutti i portatori di interesse per raggiungere una visione condivisa sul futuro della realtà locale. Tale coinvolgimento risulta garantito se vengono definiti chiaramente i ruoli che ogni persona riveste e gli eventuali compiti ed obiettivi che le sono assegnati. In questo modo, come prevede la teoria del TQM, tutte le persone coinvolte saranno consapevoli del proprio ruolo, motivate ed affidabili. La capacità di far interagire tra loro persone diverse è anche un opportunità unica per aumentare le competenze, favorire lo scambio di esperienze e condividere conoscenze nell ambito dei gruppi di lavoro. Perché questo avvenga, è però necessario che ciascuno faccia propri gli obiettivi dell organizzazione e, allo scopo, è utile educare, addestrare e allenare le persone, promuovendo una comunicazione aperta tra tutte le parti in gioco. Solo così è possibile accordare i vari soggetti, per trasformare la visione condivisa sul futuro in obiettivi e traguardi misurabili e implementare le strategie adatte al loro raggiungimento. Il ciclo del miglioramento continuo Il classico ciclo di gestione della qualità ispirato al TQM è volto a favorire il miglioramento continuo attraverso l implementazione di quattro macro-fasi: pianificazione delle attività, esecuzione delle varie task, verifica e controllo periodico dei risultati con individuazione delle 11

12 situazioni anomale e implementazione di azioni correttive. Tale approccio alla gestione dei progetti complessi è di validità generale e sicuramente trasferibile nel contesto delle A21L. Anche l organizzazione di A21L, infatti, deve porsi come obiettivo il miglioramento continuo del processo in atto. E essenziale portare avanti con costanza una puntuale opera di autovalutazione per scoprire eventuali scostamenti tra gli obiettivi stabiliti e i risultati via via raggiunti, per individuare le aree di potenziale miglioramento e garantire l efficienza e l efficacia di tutti i sotto-processi. Per questo si rivelano essere determinanti l utilizzo di sistemi di pianificazione di tutte le attività da svolgere, la promozione di forme di prevenzione e l acquisizione delle tecniche di problem-solving per riconoscere le cause che generano un problema e sapere come intervenire per evitare che si riproponga di nuovo. Una proposta operativa: linee guida, liste di controllo e indicatori di prestazione. L analisi fin qui condotta evidenzia la necessità di definire un sistema di gestione della qualità per l A21L che tenga conto, passo dopo passo, dei problemi che emergono in seno alla conduzione del processo, al fine di sviluppare possibili miglioramenti. Tale sistema deve essere in grado di rispondere a queste tre necessità: - in che modo è possibile favorire una gestione efficace ed efficiente di un processo di A21L - in che modo si possono monitorare i progressi, valutare lo stato di attuazione e rilevare eventuali ritardi ed anomalie di un A21L - in che modo si possono confrontare fra loro le diverse esperienze di A21L per monitorare lo stato di attuazione a livello regionale o nazionale, identificare i fattori di successo e valutarne le prestazioni medie Il sistema di gestione della qualità che qui proponiamo deve soddisfare queste esigenze attraverso la definizione di tre strumenti distinti: - linee guida operative per indirizzare lo svolgimento delle task di progetto - liste di controllo per seguire lo stato di attuazione delle varie fasi - un sistema di indicatori qualitativi e, laddove possibile, quantitativi per valutare le performance di un A21L, e sviluppare analisi comparative di prestazioni in termini di benchmarking. Linee guida Si tratta di uno strumento di supporto pratico, sintetico e facilmente consultabile, definibile come manuale di linee guida per la gestione di A21L. Il testo è attualmente in fase di redazione e intende esplicitare nel dettaglio le indicazioni su come procedere fornendo agli addetti ai lavori di A21L consigli pratici, il più possibile operativi, che permettano di testare in corso d opera l efficienza e l efficacia del percorso intrapreso. Le linee guida verranno presentate in forma modulare, preferendo una stesura articolata in elenchi puntati rispetto a trattazioni discorsive che possono risultare pesanti ed eccessivamente generiche e che non aiutano il lettore a focalizzare l attenzione sui punti cruciali del processo. Liste di controllo Ogni fase del processo deve essere affiancata da una lista di controllo (in seguito anche indicata come checklist) che consenta di verificare via via l effettiva congruenza con i requisiti necessari per poter considerare il percorso intrapreso di qualità. Le checklist sono domande di verifica, suddivise secondo i processi della macroprocedura Agenda 21, che permettono, dopo ogni fase o al termine della stessa, di controllare se sono state eseguite tutte le azioni ritenute necessarie per la sua corretta implementazione. Le checklist sono uno strumento diretto, impiegabile a qualsiasi livello decisionale all interno dell Amministrazione; possono risultare particolarmente utili per valutare le implicazioni di un provvedimento potenzialmente complesso. E da notare, però, che la redazione di una checklist richiede grande attenzione per l individuazione delle opzioni chiave realmente di 12

13 supporto ad una decisione ponderata ed informata. Nella sua formulazione infatti non vengono date tutte le risposte possibili e spesso si evidenziano elementi incerti che richiedono ulteriori analisi. Indicatori di prestazione Considerata la grande importanza della fase di autovalutazione, è utile abbinare alle linee guida un insieme di indicatori di prestazione (o di performance) di tipo quantitativo, da calcolare al termine della realizzazione di ogni singola fase, per comprendere il livello di efficacia raggiunto. Strada facendo i coordinatori dell A21L riescono ad avere una chiara idea di come stanno procedendo le attività e accorgersi per tempo di eventuali problemi a cui poter porre rimedio in corso d opera. Inoltre l uso di indicatori di performance permette di strutturare un sistema di benchmarking per la valutazione comparata dei processi di A21L. In questo senso, non solo è possibile formulare un giudizio qualitativo medio sull efficacia del processo su scala regionale o nazionale, ma anche comprendere con maggior precisione le ragioni del differente stato di avanzamento delle varie iniziative di A21L, al fine di rafforzare il controllo del processo ed aumentare le chance di successo di uno strumento potenzialmente molto efficace ma la cui applicazione ha raramente corrisposto alle aspettative. Conclusioni Quella della gestione della qualità dei processi di A21L è una questione che interessa non solo il nostro Paese, infatti, una recente analisi condotta dagli autori del presente lavoro fra gli associati di Fedarene - la Federazione Europea delle Agenzie Regionali per l Energia e per l Ambiente - mostra che quello della scarsa incisività dei processi di A21L è un problema sentito in modo trasversale in tutta Europa. Non a caso, la stessa Unione Europea in questi anni ha preferito adottare strumenti regolamentari molto ben definiti per il governo del territorio, piuttosto che affidarsi a generici Accordi Volontari, la cui scarsa strutturazione si traduce generalmente in una mancanza di controllo ed efficacia. In questo lavoro abbiamo mostrato che un approccio più rigoroso e formale alla gestione della qualità dei processi di A21L è possibile e può ispirarsi ai principi del PM e del TQM, usati in campo aziendale. Partendo, quindi, da questi strumenti strategici abbiamo rilevato alcuni elementi chiave che ci hanno permesso di ideare un sistema di gestione della qualità di A21L che fa uso di linee guida, di checklist e di un set di indici ed indicatori qualitativi e quantitativi, che costituiscano un valido supporto per la realizzazione di un A21L di qualità e permettano di valutare i risultati raggiunti. Ringraziamenti Gli autori sono particolarmente grati a Sonia Rumi, coordinatore del progetto su Agenda 21 Locale dell Agenzia Regionale per la Protezione dell Ambiente della Lombardia, per aver reso possibile questo lavoro ed a Cristiana Candellari che, nell ambito di uno stage presso l ARPA, ha sviluppato la prima bozza di linee guida per la gestione della qualità. Gli autori desiderano inoltre ringraziare Annelise Ricci della struttura Azioni per lo Sviluppo Sostenibile, D.G. Qualità dell Ambiente, Regione Lombardia, per aver supportato il presente lavoro. Bibliografia Avanzi. Idee, ricerche e progetti per la sostenibilità, A21L in Italia. II indagine sullo stato di attuazione - Campagna Europea Città Sostenibili, luglio Baldizzone, G L Agenda 21 come strumento cardine delle politiche di sviluppo sostenibile. Ambiente e Sviluppo, 5/2000: Bruce, A. & Langdon, K. 7/ Project Management. Ed. Calderini. Candellari C., De Leo G., Rumi S., Sistema Gestione Qualità applicato al processo di A21L. Rapporto interno ARPA. Conti, T Come costruire la qualità totale. Sperling & Kupfer. 13

14 Ecosistemi per il CNEL Rapporto sullo stato di attuazione di A21L in Italia. FocusLab A21L in Italia, Indagine sullo stato di attuazione dei processi di A21L in Italia. Galgano, A Qualità Totale. Il Sole 24 Ore libri. Galimberti, R. & Maiocchi, M La gestione totale della qualità come strategia per il successo dell impresa. Franco Angeli. Lodrini, S A21L: bisogna passare ai fatti. Ambiente e Sviluppo, 4/2002: Maylor, H. 8/ Project Management. Ed. Financial Times. Nepi, A. 10/ Introduzione al Project Management. Ed. Guerini e Associati. Scialla, V Think Tank s.a.s. Il Project Management. Disponibile on line sul sito: T. Mochal Ten Step Project Management Process. TenStep, Inc., Disponibile on line sul sito: 14