Istituzioni ed economia in Italia dal Trattato di Maastricht ad oggi

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1 E D I T O R I A L E 12 N O V E M B R E 2014 Istituzioni ed economia in Italia dal Trattato di Maastricht ad oggi di Angelo Maria Petroni Professore Ordinario di Scienza dell amministrazione Sapienza Università di Roma

2 Istituzioni ed economia in Italia dal Trattato di Maastricht ad oggi * di Angelo Maria Petroni Professore Ordinario di Scienza dell amministrazione Sapienza Università di Roma 1. E conoscenza acquisita che, accanto alle istituzioni formali, ogni sistema economico dipende per il suo funzionamento dalle istituzioni informali : ovvero l insieme delle norme e delle convenzioni sociali, dei valori religiosi, delle tradizioni e norme di comportamento che prevalgono in un determinato territorio e in un determinato spazio di sovranità. E altrettanto acquisizione comune della scienza economica che lo sviluppo di ogni Paese nelle diverse epoche dipende in maniera cruciale dalla qualità tanto delle sue istituzioni economiche formali quanto delle sue istituzioni informali. Il fenomeno della globalizzazione, che domina la vita economica da più di un ventennio, ha mostrato a sufficienza come l apertura al commercio internazionale non sia stata di per sé un fattore sufficiente di sviluppo economico per ogni Paese coinvolto, ma che i Paesi che sono maggiormente cresciuti in seguito all espansione dei mercati internazionali sono quelli che avevano e che hanno le migliori istituzioni, economiche e non economiche. 2. Questa visione istituzionalistica (e.g. A. Alchian, R. Coase, C.D. North, M. Olson, O. Williamson) non si oppone necessariamente alla visione tradizionale della scienza economica neoclassica, che pone al centro l individuo produttore/consumatore, massimizzatore di utilità, ma è complementare ad essa, perché tiene opportunamente conto delle risorse e dei vincoli che le istituzioni, formali ed informali, forniscono agli operatori economici in un mercato competitivo. Tuttavia, se questo è vero sul piano teorico, lo è stato è lo è molto meno sul piano della concreta realtà storica degli ultimi due decenni. Ovvero, il periodo che ci separa dal Trattato di Maastricht. * Testo della relazione tenuta in occasione del Convegno Le assicurazioni per il bene comune. Vent anni di CONSAP al servizio dei cittadini, svoltosi a Roma il 4 novembre federalismi.it n. 21/2014

3 3. Il Trattato di Maastricht (1992) rappresenta un momento simbolico e reale cruciale di mutamento del quadro di istituzioni formali dell economia per l Europa e per l Italia. Esso ha infatti determinato il mutamento della istituzione economica formale più importante di una economia capitalistica (la moneta) ed insieme ha accelerato il mutamento di molte altre istituzioni formali (regole della concorrenza, armonizzazione delle norme e degli standard produttivi, etc.) originatesi con la Comunità Economica Europea. 4. Il Trattato di Maastricht è probabilmente il punto più alto raggiunto dalla ideologia della Soziale Marktwirtschaft, o Economia sociale di mercato. Oggi questa è ufficialmente la visione economica dell Unione Europea, nonché del partito politico europeo di maggiori dimensioni. 5. L Economia sociale di mercato rappresentò la spina dorsale della politica economica della Repubblica Federale Tedesca sin dagli anni dell immediato secondo dopoguerra. Le idee elaborate da eminenti economisti e pensatori sociali, tra i quali vanno senz altro ricordati Alfred Mueller-Armack, Wilhelm Roepke, Vera Lutz, Walter Eucken, vennero messe in atto da politici come Konrad Adenauer e Ludwig Erhard. In Italia una visione molto simile venne condivisa da Luigi Einaudi, don Luigi Sturzo, e Ezio Vanoni. 6. Si può ben comprendere la peculiarità della ideologia dell Economia sociale di mercato mettendola a confronto con l ideologia prevalente del liberalismo economico anglosassone, ovvero il movimento di pensiero e di azione che ha dominato l altra sponda dell Atlantico e della Manica nel ventennio che ci separa dal Trattato di Maastricht, fino ai nostri giorni ed inclusi i nostri giorni. 7. Una delle linee fondamentali del pensiero economico liberale anglosassone ritiene che il mercato si caratterizzi per il suo carattere spontaneo, in un duplice senso. In primo luogo, perché la tendenza alla cooperazione ed allo scambio è una caratteristica naturale dell uomo. In secondo luogo, perché le sole situazioni efficienti sono quelle che risultano dal libero gioco dell offerta e della domanda. Qualsiasi intervento legislativo che alteri questo gioco equivale ad una distorsione del mercato. Il solo ruolo attribuibile allo Stato è quello di garante dei diritti di proprietà, e la sola attività legislativa utile all economia di mercato è la rimozione dei privilegi di cui godono certi gruppi di imprendori o di lavoratori-, e delle barriere tariffarie. 3 federalismi.it n. 21/2014

4 8. Dal punto di vista dell Economia sociale di mercato l eliminazione dei privilegi e delle barriere tariffarie non è sufficiente per avere una efficiente economia di mercato. La libertà economica ha bisogno di venire sostenuta e supplementata da regole ed istituzioni coscientemente ed accuratamente progettate, che non sono esse stesse il frutto del mercato, ma dell azione politica e del diritto. La fiducia nella libertà economica deve essere accompagnata dalla vigilanza nei confronti di quelle forze che agiscono in senso contrario alla libertà economica medesima. La mano invisibile di Adam Smith non produce automaticamente armonia, se gli interessi economici non sono adeguatamente guidati e contenuti da regole. Come disse Erhard, Il problema non si risolverà semplicemente lasciando crescere spontaneamente il sistema economico. La storia dello scorso secolo lo ha chiaramente dimostrato. Il sistema economico deve ricevere una strutturazione deliberata. 9. Più in generale, secondo i principi dell Economia sociale di mercato gli individui hanno la capacità di giudicare quali sono i loro interessi immediati, ma non quella di comprendere il funzionamento del sistema di mercato nella sua globalità. In termini diversi, si può affermare che l economia di mercato è un bene pubblico il cui mantenimento non è nell interesse specifico degli individui, i quali hanno invece interesse a perseguire comportamenti opportunistici, quali la ricerca di privilegi normativi, tariffari, sussidi. La situazione a Dilemma del prigioniero che si viene a creare può venire superata soltanto attraverso l imposizione da parte dello Stato di regole certe a tutti. 10. Per la Soziale Marktwirtschaft l economia capitalistica ed il mercato non esistono mai in vacuo. Capitalismo e mercato esistono perché esistono degli individui, delle persone concrete, storicamente situate, che producono e scambiano beni e servizi, all interno di un sistema di norme giuridiche stabilite ed implementate da parte dello Stato. Un sistema economico che tenga adeguatamente conto delle esigenze delle persone, dall istruzione alla protezione dai rischi di esclusione sociale, non sarà soltanto un sistema più giusto moralmente: sarà anche un sistema economicamente più efficace. 11. Pertanto, mentre il liberalismo anglosassone (nelle sue versioni più nettamente liberiste) tende ad assumere che la libertà individuale è una condizione necessaria e sufficiente tanto per una economia efficiente e prospera quanto per un sistema politico libero e democratico, l Economia sociale di mercato ritiene che vi sono delle condizione esterne che devono essere 4 federalismi.it n. 21/2014

5 realizzate se vogliamo che tutto questo avvenga. Queste condizioni esterne trovano la loro maggiore attuazione nella costruzione deliberata delle istituzioni: non solo le istituzioni politiche, ma anche le istituzioni economiche pubbliche. Esse non hanno lo scopo di modificare i risultati del mercato, ma di strutturare il funzionamento del mercato. Ogni loro azione, come ogni azione di politica economica, deve essere infatti marktconform, ovvero conforme ai principi di mercato. Questa è la caratteristica che rende l istituzionalismo dell Economia sociale di mercato non una forma di neocorporativismo come spesso si sente affermare ma come una forma coerente di liberalismo economico. 12. Sul piano propriamente scientifico, la debolezza del liberalismo anglosassone è che finisce inevitabilmente per considerare tutto ciò che non è offerta e domanda di beni e servizi come un qualcosa di esogeno rispetto al mercato, e soprattutto - come una interferenza nel suo funzionamento. Esso presuppone un antropologia estremamente ristretta, per la quale l individuo è visto nella esclusiva dimensione di massimizzatore di utilità attesa rispetto ad un insieme di preferenze date. In questo modo rimangono aldifuori del discorso economico sia il ruolo delle istituzioni e delle norme proprie di ogni specifica realtà sociale (e quindi di ogni specifico mercato), sia tutte le preferenze individuali ed aggregate che non corrispondono a specifici beni o servizi scambiabili nel mercato. Tipicamente, rimangono aldifuori del discorso economico tutte le preferenze per assetti distributivi del reddito o della ricchezza diversi da quelli che risultano dallo scambio di mercato effettuato sulla base dei diritti di proprietà esistenti ad una dato momento. Il liberismo anglosassone si pone nella logica di separare il sistema delle relazioni di mercato dalle altre relazioni sociali, una separazione che sul piano puramente fattuale non è mai esistita in nessuna società concreta. 13. Un esempio estrememente rilevante dal punto di vista pratico è la questione delle politiche a favore della concorrenza. I padri della Economia sociale di mercato davano una importanza enorme a quanto era avvenuto nella Germania dell anteguerra. La decisione della Corte Suprema tedesca del 1897 aveva riconosciuto che gli accordi di cartello erano giuridicamente leciti, e compatibili con la libertà di contratto.questo significò che essi potevano venir fatti rispettare davanti ai tribunali. Nei decenni successivi la Germania diventò il Paese dei cartelli. Nella Grande Depressione i cartelli reagirono alla diminuzione della domanda mantenendo alti i prezzi e licenziando, determinando un alto tasso di disoccupazione che fu una delle cause principali della crisi politica tedesca. 5 federalismi.it n. 21/2014

6 14. Da quella esperienza i padri dell Economia sociale di mercato trassero la conclusione che la sola maniera per evitare che un sistema di mercato si trasformasse nel suo opposto, un sistema dominato da uno Stato intervenzionista (come fu la Repubblica di Weimar) nel quale i processi economici vengono piegati alle opportunità politiche, fosse la presenza di una politica volta a mantenere una effettiva concorrenza. Ma proprio questo obbiettivo richiede che la politica della concorrenza non sia basata sulle decisioni discrezionali dei politici e dei burocrati. La protezione della concorrenza deve essere una parte della struttura giuridica fondamentale di una società. E un elemento essenziale dello Stato di diritto. Questa visione formò la base della costituzione dell autorità antitrust tedesca, il Bundeskartellamt come agenzia federale indipendente, non soggetta a specifiche istruzioni da parte del governo, e non strutturata gerarchicamente. 15. E importante comprendere la differenza tra l approccio alla tutela della concorrenza proprio della Economia sociale di mercato, e l approccio prevalente nella dottrina anglosassone. Come è noto, nel mondo anglosassone prevalgono due approcci diversi alla politica antitrust. Secondo il primo approccio l economia capitalistica di mercato ha una tendenza innata alla cartellizzazione. Questa tendenza deve essere contrastata da politiche attive antitrust, il cui criterio ispiratore sia quello del raggiungimento della massima efficienza globale del sistema economico o, in termini più astratti, la massimizzazione dell utilità globale. Per il secondo approccio è lo stesso processo di mercato che porta ad erodere le posizioni di monopolio, dominanti, ed i cartelli. Questi esistono ed esercitano la loro influenza negativa soltanto in tanto e per quanto lo Stato interviene a creare e a proteggerli attraverso una legislazione che garantisce loro privilegi giuridici e sovvenzioni. L'efficienza di un mercato non è mai definibile in termini di quote di mercato, ma delle condizioni di accesso ad esso. Se non esistono restrizioni legali all'ingresso in un mercato, è irrilevante che un certo produttore ne detenga il 10 od il 90 per cento. Una grande quota del mercato significa semplicemente che quel produttore fornisce un bene o un servizio che la gran parte dei consumatori reputa migliori di quelli offerti dai concorrenti. 16. Questa argomentazione si basa su due considerazioni fondamentali. La prima è di carattere storico. Di fatto, la gran parte dei monopoli (o degli oligopoli) destinati a durare nel tempo sono stati il risultato della protezione legale garantita dallo Stato. Quando questa protezione non vi è stata, il monopolio ha avuto carattere temporaneo. La seconda 6 federalismi.it n. 21/2014

7 considerazione è che l evidenza storica mostra come le politiche antitrust non sono affatto neutre. Di fatto, la regolamentazione è sempre diretta a favore di quei gruppi economici e di interesse che sono in grado di esercitare una influenza decisiva sul processo legislativo e quasigiudiziario. Poiché nessun economista e nessuna autorità è in grado di stabilire in maniera rigorosa quali siano le quote di mercato al di sopra delle quali vi è una posizione di monopolio, o quali siano le pratiche commerciali lesive della concorrenza, lo spazio per le decisioni discrezionali è ben ampio, come hanno d altronde mostrato le ricerche della scuola di Public Choice. Anche questo secondo approccio condivide l assunto della posizione utilitarista. La questione del se, ed eventualmente quale politica antitrust adottare, viene ricondotta alla massimizzazione dell utilità complessiva. 17. La posizione dell Economia sociale di mercato è diversa perché sono innanzitutto diversi i presupposti filosofici. La libertà economica di ogni singolo individuo viene infatti posta come un valore in sé, che è indipendente da ogni considerazione sulla massimizzazione della ricchezza. E la stessa visione utilitaristica dell uomo che viene rifiutata. I pensatori della Economia sociale di mercato assumono una prospettiva kantiana nel senso ampio del termine, per la quale gli individui hanno una finalità propria, e non possono essere trattati solo come strumenti per altri scopi. Di conseguenza, la libertà economica di un singolo rappresenta un diritto che deve venire fatto rispettare dallo Stato, e che non può venire conculcato in nome dell efficienza generale del sistema, considerata nel suo complesso e vista nel lungo periodo. 18. Di fronte alle oramai note difficoltà strutturali dell economia italiana e della sua incapacità sia ad avere tassi di crescita adeguati sia a competere con le economie più avanzate, ci si deve porre la domanda di quanto questa situazione derivi dalla inadeguatezza delle istituzioni formali dell economia, e quanto dalla inadeguatezza delle istituzioni informali. Se il Trattato di Maastricht è stato visto (e giustamente) come una pietra miliare del processo di modernizzazione delle economie europee ovvero, del mutamento delle istituzioni formali nel senso di una maggiore efficienza economica - ci si deve quindi porre la domanda del perché esso non abbia determinato in Italia un processo sufficientemente forte e coeso in questa direzione. Credo che rispondere a questa domanda sia un momento di analisi indispensabile per ogni eventuale proposta di riforma e cambiamento politico. 7 federalismi.it n. 21/2014

8 19. Nessuna istituzione economica, formale od informale, si regge da sola. Ogni istituzione si pone in un sistema di istituzioni, così che ogni cambiamento in una o più istituzioni comporta necessariamente che anche le altre istituzioni si modifichino. Questo è uno degli insegnamenti più forti della Soziale Marktwirtschaft. Il successo economico di un Paese dipende in maniera cruciale dal fatto che i cambiamenti avvengano in maniera sufficientemente armonica tale da dar vita ad un sistema che generi risorse e le allochi in modo efficiente. 20. Si può sostenere come, dal punto di vista delle istituzioni economiche, l Italia degli ultimi venti anni sia un caso emblematico di modernizzazione asimmetrica. In sintesi: le istituzioni economiche formali sono fortemente mutate in conseguenza della pressione evolutiva conseguente al Trattato di Maastricht (e, ovviamente e più generalmente, dalla creazione dello spazio economico e giuridico dell Unione Europea, nonché dei vincoli della WTO). Al contrario, le istituzioni informali, sia di tipo economico sia sociali in generale, sono rimaste sostanzialmente statiche, legate tanto ad una cultura autarchica quanto ad uno spazio di interazione nazionale oramai anacronistico. Perché questo sia avvenuto pone una questione di ordine diverso, e che richiederebbe una diversa considerazione. 21. Le istituzioni informali, economiche e non, non possono essere cambiate per decreto. Certamente non possono esserlo in un sistema democratico liberale. Le istituzioni formali invece possono venire cambiate entro un quadro di consenso democratico. Poiché abbiamo molti esempi nel mondo di mutamenti di istituzioni formali che hanno retroagito, con effetti positivi, sulle istituzioni informali, la domanda che ci si deve porre è duplice. In primo luogo, quali sono i mutamenti delle istituzioni formali, economiche e non, che se messi in atto possono modificare in senso positivo il sistema delle istituzioni, e quindi anche le istituzioni informali, del nostro Paese. In secondo luogo, quali tra i mutamenti teoricamente possibili possono trovare un sufficiente consenso democratico, ovvero quali di essi comportano il minore contrasto con le istituzioni informali ma hanno la maggiore potenzialità per dare al sistema economico italiano quel grado di efficienza che è indispensabile raggiungere per evitare il declino relativo. 22. Vi sono buone ragioni per ritenere che le istituzioni formali che potrebbero essere riformate con un vasto consenso democratico, e che potrebbero avere effetti molto positivi sulle istituzioni informali (ovvero, in definitiva, sui comportamenti dei cittadini/attori economici) sono precipuamente due. La prima è il sistema educativo. La seconda è il sistema della protezione dei 8 federalismi.it n. 21/2014

9 cittadini e degli attori economici dall incertezza che è tipicamente generata da un economia molto aperta e con alti tassi di evoluzione. 23. Uno dei punti di debolezza del sistema economico italiano è la (comparativamente) scarsa qualità del capitale umano, specialmente nei settori tecnologici e scientifici. L assoluta eccellenza di alcune istituzioni formative non ovvia a questa constatazione statistica. Lavoratori con una alta qualificazione sono più propensi a mutare il loro comportamento dalla difesa dello status quo alla accettazione del cambiamento, perché questo viene visto non come un pericolo per la loro posizione economica ma come una opportunità di miglioramento. 24. Il ruolo delle istituzioni è da sempre quello di ridurre l incertezza per gli individui e per le associazioni di individui, incluse le imprese economiche. Tutta la logica della modernità è quella di trasformare l incertezza in un rischio calcolabile. Mentre individui ed associazioni di individui non possono fare nulla davanti all incertezza, possono invece agire nei confronti del rischio, o assumendo comportamenti più adeguati (ad esempio, in campo sanitario e degli stili di vita) o assicurandosi. 25. Per questa ragione le istituzioni formali, pubbliche e private, che operano con una corretta logica assicurativa, sono una parte essenziale di una società e di una economia moderna. Gli individui e le associazioni di individui che possono contare su di un sistema efficiente di assicurazioni muteranno in senso positivo i loro comportamenti, adottando regole di condotta maggiormente favorevoli al cambiamento, in quanto protetti dalle conseguenze negative dei mutamenti dell ambiente. Una società resa più sicura attraverso gli strumenti assicurativi, pubblici e privati, sarà una società maggiormente dinamica e, quindi, maggiormente in grado di crescere dal punto di vista economico. 26. Un forte sistema assicurativo è perfettamente in accordo con i principi della Economia sociale di mercato. Esso è tecnicamente marktconform, perché non altera il gioco positivo del mercato attraverso la protezione di rendite di posizione o attaverso redistribuzioni anticompetitive, e allo stesso tempo favorisce una più ampia inclusione del capitale umano. 27. Naturalmente, cambiare le istituzioni formali pubbliche compresi i mercati, nella logica dell Economia sociale di mercato - è compito primario, se non esclusivo, del potere esecutivo e 9 federalismi.it n. 21/2014

10 del potere legislativo. Si è all inizio ricordato che nei vent anni che ci separano dal Trattato di Maastricht vi è stato un cambiamento notevole delle istituzioni formali economiche pubbliche. Probabilmente i cambiamenti e le innovazioni maggiori sono stati nell ambito regolatorio, che hanno reso diversi ambiti precedentemente caratterizzati da monopoli o da oligopoli dei mercati almeno relativamente competitivi. Questi cambiamenti in senso positivo nel senso di una maggiore efficienza hanno riguardato anche alcune delle grandi imprese economiche delle quali lo Stato ha mantenuto il controllo sostanziale. I cambiamenti sono avvenuti essenzialmente sia in conseguenza delle decisioni politiche comunitarie, sia in conseguenza dell apertura dell economia italiana alla concorrenza internazionale. 28. Ma se cambiamenti in senso positivo vi sono stati, essi non hanno certamente riguardato tutte le istituzioni economiche formali pubbliche. Situazioni di forte inadeguatezza alle esigenze dei cittadini e delle imprese continuano ad esistere nei settori delle utilities e delle infrastrutture, specialmente in quelle possedute dagli enti territoriali. La qualità della regolazione non direttamente conseguente alle norme comunitarie è comparativamente scadente, e comunque inadeguata rispetto alle esigenze di una moderna economia di mercato. 29. Complessivamente, si deve concludere che negli ultimi venti anni in Italia i processi decisionali delle istituzioni politiche ed i loro prodotti non hanno saputo tenere il passo con l evoluzione dell economia, e con l evoluzione necessaria delle strutture sociali con essa complementari. Vi è stata e vi è ancora una convergenza oggettiva tra la staticità delle istituzioni informali, sia di tipo economico sia sociale in generale, e l incapacità decisionale del potere legislativo e del potere esecutivo. L indebolirsi delle ideologie, da sempre fortissime nella storia unitaria italiana, e molto più forti che in Paesi come la Germania o la Gran Bretagna, invece di rappresentare un elemento favorevole alla creazione di processi decisionali più efficienti e favorevole alla modernizzazione ed alla razionalizzazione della società e dell economia, come era prevedibile ed auspicabile, ha prodotto una frammentazione della rappresentanza dei valori e degli interessi. Una frammentazione per la quale le maggioranze parlamentari e di governo hanno così spesso preso o decisioni non adeguate ai cambiamenti necessari, o decisioni emergenziali, per corrispondere a drammatiche esigenze di bilancio, senza una autentica dimensione progettuale di medio e lungo periodo. 10 federalismi.it n. 21/2014

11 30. Il modo per rimediare a questa situazione è il tema cruciale delle riforme costituzionali la cui necessità è largamente sostenuta, e non da oggi, nel nostro Paese. Un tema che evidentemente esula dagli obiettivi di questa esposizione. Tuttavia crediamo sia doversoso rimarcare come i progressi che negli ultimi venti anni sono stati fatti nella costruzione e nelle riforme delle istituzioni economiche pubbliche, o almeno di una parte significativa di esse, dimostrano che il problema non risiede in una incapacità della mano pubblica a gestire situazioni nuove e complesse. E una constatazione sulla quale forse merita riflettere, aldilà di pessimismi sistemici che forse non hanno ragion d essere. 11 federalismi.it n. 21/2014