SOMMARIO CAPITOLO 1 IL TEMPO DELL AZIONE AMMINISTRATIVA DOPO LE ULTIME RIFORME 1. Il tempo dell azione amministrativa... 1 2. L inerzia della P.A. dopo la legge n. 80/2005: la generalizzazione del silenzio-assenso e le novità in materia di silenzio-rifiuto... 3 3. Le riforme del triennio 2009-2011... 4 4. I rimedi all inerzia della P.A... 6 4.1. L inerzia rispetto agli interessi legittimi pretensivi... 7 4.1.1. I silenzi dell amministrazione: a) il silenzio-rifiuto... 7 4.1.2. b) Il silenzio-assenso... 9 4.1.3. c) Il silenzio-diniego... 11 4.1.4. d) Il silenzio-rigetto... 12 4.1.5. e) Il silenzio procedimentale... 13 4.2. Il principio della certezza del tempo dell azione amministrativa e le conseguenze dell inosservanza del termine nei procedimenti restrittivi della sfera giuridica del privato... 16 4.3. La tutela penale contro il silenzio della P.A... 17 4.3.1. Questioni problematiche in tema di omissione di atti d ufficio: a) il rapporto tra il termine previsto dall art. 2 legge n. 241/1990 e il termine previsto dalla norma penale... 22 4.3.2. (Segue) b) Omissione d atti d ufficio e silenzio significativo... 24 4.3.3. Riflessi in materia penale della nuova disciplina del silenzio-assenso introdotta dalla legge n. 80/2005 e modificata dalla legge n. 69/2009... 27 CAPITOLO 2 L OBBLIGO DI PROVVEDERE 1. Premessa... 31 V
2. L obbligo di provvedere per espressa previsione legislativa... 32 3. L obbligo di provvedere anche in assenza di una espressa previsione legislativa... 33 4. Obbligo di provvedere e interessi legittimi pretensivi... 34 4.1. L istanza diretta ad ottenere provvedimenti ampliativi. L obbligo di provvedere in astratto e in concreto... 35 4.2. L istanza diretta ad ottenere il riesame di atti inoppugnabili... 36 4.2.1. L istanza di riesame degli atti impositivi illegittimi. Differenza tra l autotutela nel diritto tributario e l autotutela nel diritto amministrativo... 39 4.2.2. La doverosità o meno dell autotutela nel diritto tributario... 44 4.2.3. L autotutela tributaria in caso di atto inoppugnabile e di giudicato... 45 4.3. Ipotesi di interesse pubblico in re ipsa all eliminazione del provvedimento amministrativo... 48 4.4. L istanza diretta ad ottenere l estensione del giudicato... 52 4.5. L istanza diretta ad ottenere provvedimenti sfavorevoli per terzi... 52 5. Le mere denunce e le denunce qualificate nei procedimenti d ufficio... 54 CAPITOLO 3 ILSILENZIO-RIFIUTO 1. La tutela contro il silenzio-rifiuto della P.A.: osservazioni generali... 59 2. Il procedimento di formazione del silenzio-rifiuto: il problema della necessità della diffida prima della legge n. 80/2005... 62 2.1. La necessità della diffida dopo l art. 2 legge n. 205/2000... 65 2.2. Le novità introdotte dalle riforme del 2005: non è più necessaria la diffida... 68 2.3. Gli argomenti a sostegno della scelta compiuta dal legislatore... 68 2.4. La diffida facoltativa e la diffida diretta a far valere la responsabilità del funzionario. Il danno da ritardo... 72 3. Il termine per ricorrere prima delle riforme del 2005... 73 4. Le novità in materia di termine per ricorrere contenute nella leggi n. 15/2005 e n. 80/2005... 74 4.1. La riproponibilità dell istanza di avvio del procedimento... 76 VI
5. L oggetto del sindacato giurisdizionale nel ricorso contro il silenziorifiuto: l evoluzione dottrinale e giurisprudenziale fino al Codice del processo amministrativo... 77 5.1. La I fase: la giurisprudenza nega il sindacato sulla fondatezza dell istanza... 78 5.2. La II fase: la decisione dell Adunanza plenaria n. 10 del 1978 e la successiva evoluzione giurisprudenziale fino alla legge n. 205/2000... 79 5.3. La III fase: l oggetto della sindacato giurisdizionale nel ricorso contro il silenzio-rifiuto dopo l art. 2 l. n. 205/2000. La lettura restrittiva accolta dall Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 9 gennaio 2002, n. 1... 82 5.3.1. Le altre tesi sull oggetto del ricorso... 86 5.4. La IV fase: la riscrittura dell art. 2 legge n. 241/1990 ad opera della legge n. 80/2005... 88 5.4.1. Il Consiglio di Stato stabilisce i limiti del sindacato sulla fondatezza dell istanza... 91 6. La V fase: il Codice del processo amministrativo... 93 7. L ambito oggettivo di applicazione del rito speciale contro il silenzio della P.A.: il problema del silenzio significativo, del silenzio-rigetto, del silenzio su istanze volte a far valere diritti soggettivi... 94 8. Ricorso contro il silenzio e riparto di giurisdizione... 98 9. Diniego espresso sopravvenuto nel corso del giudizio contro il silenzio-rifiuto... 100 10. Ricorso contro il silenzio-rifiuto e tutela ai controinteressati... 102 CAPITOLO 4 LA TUTELA RISARCITORIA CONTRO IL SILENZIO 1. La tutela risarcitoria contro il silenzio non qualificato della P.A.... 107 1.1. Il risarcimento dovuto a prescindere dalla spettanza del bene della vita... 108 1.1.1. La questione della risarcibilità del danno da mero ritardo al vaglio dell Adunanza plenaria n. 7 del 2005... 112 1.1.2. L art. 2-bis, l. n. 241 del 1990, introdotto dalla l. 18 giugno 2009, n. 69... 112 1.2. I danni connessi al mancato o ritardato conseguimento del bene della vita... 115 1.3. La distinzione tra danno da ritardo e danno da disturbo... 125 VII
2. La giurisdizione sul danno da ritardo... 127 2.1. La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione a favore della giurisdizione amministrativa sul danno da ritardo... 130 3. I rapporti tra il ricorso contro il silenzio-rifiuto e domanda per il risarcimento del danno da ritardo... 131 3.1. L autonomia dell azione risarcitoria prevista dal Codice del processo amministrativo... 133 4. La possibilità di inserire la domanda risarcitoria nell ambito del rito speciale avverso il silenzio. La soluzione del Codice... 134 4.1. Le modifiche in materia di SCIA introdotte dall art. 5 d.l. 13 maggio 2011, n. 70 (convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106) processo amministrativo... 137 CAPITOLO 5 LA SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTI- VITÀ PRENDE IL POSTO DELLA D.I.A. 1. La denuncia in luogo di autorizzazione: caratteri generali... 139 2. L evoluzione dell art. 19 della legge n. 241/1990... 141 3. L originaria versione dell art. 19, legge n. 241/1990, e la sua completa sostituzione ad opera della legge n. 80/2005... 142 4. Il recente intervento del legislatore: la legge n. 122/2010 e l introduzione della segnalazione certificata di inizio attività in luogo della d.i.a.... 144 5. Dalla d.i.a. alla S.c.i.a.: quali sono le differenze?... 147 6. Differenze tra silenzio-assenso e segnalazione certificata di inizio di attività... 149 7. Vecchie questioni e nuovi problemi... 150 7.1. Il campo di operatività della S.c.i.a.: le autorizzazioni espressione di discrezionalità tecnica... 151 7.2. Le eccezioni previste al campo di applicazione della S.c.i.a. in particolare: gli atti imposti dal diritto comunitario... 153 8. La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio di attività... 153 8.1. Tesi della natura provvedimentale della S.c.i.a.... 154 8.2. La tesi secondo cui la S.c.i.a. è un atto del privato... 156 8.3. Se la S.c.i.a. è un atto privato, come si spiega il riferimento ai poteri di autotutela?... 158 8.4. La tutela del terzo controinteressato... 160 VIII
8.5. La giurisdizione esclusiva in materia di S.c.i.a.... 163 9. La rimessione all adunanza plenaria del Consiglio di Stato della controversa questione circa la natura giuridica della D.i.a. (ora, S.c.i.a.) e delle relative conseguenze in punto di tutela del terzo controinteressato... 164 9.1. L Adunanza Plenaria (29 luglio 2011, n. 15) chiarisce la natura giuridica della S.c.i.a. e definisce gli strumenti di tutela esperibili dal terzo: aperte le porte alle azioni di accertamento e di adempimento... 167 9.2. Le novità introdotte dal d.l. 13 agosto 2011, n. 138: il legislatore smentisce la Plenaria e limita la tutela del terzo al ricorso avverso il silenzio-inadempimento... 189 10. La problematica estensione della S.c.i.a. alla materia edilizia... 191 CAPITOLO 6 ILSILENZIO-ASSENSO 1. Il silenzio-assenso... 197 2. La generalizzazione dell istituto del silenzio-assenso... 199 3. Le eccezioni al silenzio-assenso... 200 4. Profili di legittimità costituzionale... 202 5. Natura giuridica del silenzio-assenso... 204 5.1. a) Il silenzio come atto... 204 5.2. b) Il silenzio-assenso come fatto... 205 5.3. c) Il silenzio-assenso come valutazione legale tipica... 205 6. Il silenzio-assenso su domanda non conforme a legge... 206 7. Il diniego successivo alla formazione del silenzio-assenso e l autotutela... 207 8. Contestazione della formazione del silenzio-assenso da parte della pubblica amministrazione... 210 8.1. Sull ammissibilità di un azione di mero accertamento del silenzio-assenso proposta in assenza di contestazione da parte dell amministrazione... 211 9. Il nuovo silenzio-assenso in materia edilizia introdotto dall art. 5 d.l. 13 maggio 2011, n. 70 (convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106)... 214 CAPITOLO 7 ILSILENZIO-DINIEGO 1. Il silenzio-diniego: generalità... 219 IX
2. Natura giuridica del silenzio-diniego... 220 3. Il silenzio-diniego come una species del silenzio-rifiuto... 221 4. Il silenzio-diniego come silenzio significativo... 222 5. Rapporto tra la nuova disciplina del silenzio-assenso e le previgenti ipotesi di silenzio-diniego... 222 CAPITOLO 8 ILSILENZIO-RIGETTO 1. Origini giurisprudenziali dell istituto... 225 2. L art. 5, t.u. com. prov. n. 383/1934... 226 3. La decisione dell Adunanza Plenaria n. 8 del 1960... 227 4. La disciplina dell art. 6 del d.p.r. n. 1199/1971 e della l. n. 1034/1971... 229 5. La plenaria del 1978 opta per la tesi del silenzio come provvedimento tacito di rigetto. Conseguenze processuali... 229 6. La Plenaria del 1989 abbraccia la tesi del silenzio-inadempimento con funzione di mero presupposto processuale... 231 7. Gli effetti del nuovo rito del silenzio scolpito dall art. 2 della legge n. 205/2000 (oggi, art. 117, c.p.a.)... 233 CAPITOLO 9 LA VIOLAZIONE DEL TERMINE NEI PROCEDI- MENTI DIRETTI ALL EMANAZIONE DI PROVVEDI- MENTI SFAVOREVOLI 1. Premessa... 235 2. La posizione della giurisprudenza amministrativa... 236 3. Casi in cui la giurisprudenza afferma che il termine è perentorio... 238 4. La posizione critica della dottrina: la distinzione fra procedimenti ad istanza di parte e ad iniziativa di ufficio... 241 5. La tipologia di invalidità che affligge il provvedimento tardivo: nullità o annullabilità?... 245 Indice analitico... 247 X