Davide Gianluca Bianchi Strategie macro regionali dell Unione europea e multi level governance: innovazione reale o apparente? 1

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1 SISP Convegno 2014 (Perugia, settembre) Paper per la sezione 10. Studi regionali e politiche locali Pannel 10.5 Riassetti istituzionali e amministrativi nell attuazione delle politiche europee per lo sviluppo territoriale e la sostenibilità ambientale Davide Gianluca Bianchi Strategie macro regionali dell Unione europea e multi level governance: innovazione reale o apparente? 1 Sommario 1. Introduzione; 2. Le strategie UE per il Mar Baltico e il Danubio; 3. Operatività, governance e nuove strategie in progress; 4. Strategie macro regionali e multi level governance europea; 5. Conclusioni Abstract The European Commission defines a Macro region an area including territories from several countries that share common challenges: the main feature of the EU macro regional strategies consists of the "threeno s" rule no new legislation, no new institutions, no additional EU Funds since such strategies aim at improving public policies by simply working on multi level governance. The EU Strategy for the Baltic Sea Region (Eusbsr) came into being in 2009, followed in 2011 by the EU Strategy for Danube Region (Eusdr). Recently the European Council resolved to create two additional macro regions, the Adriatic Ionian and the Alpine, that will become operative between 2014 and 2015 and will involve some of the Italian Regions. Macro regional strategies are an interesting new approach to European territorial co operation, that must, however, strengthened its dynamics from bottom up. Furthermore it is also necessary to test such strategies in contexts where priorities are not dictated by environmental policies. Secondo la Commissione europea una macroregione è un area che include territori di diversi paesi associati da sfide comuni: la principale caratteristica delle strategie macroregionali dell Unione è la regola dei tre no no new legislation, no new institutions, no additional EU Funds perché le strategie puntano unicamente a migliorare le politiche pubbliche lavorando sulla multi level governance. Nel 2009 è nata la EU Strategy for Baltic Sea Region (Eusbsr) e nel 2011 la EU Strategy for Danube Region (Eusdr); recentemente il Consiglio europeo ha deliberato la creazione di due ulteriori macro regioni (l Adriatico Ionica e l Alpina) che interessano alcune delle regioni italiane (saranno operative fra il 2014 e il 2015). Le strategie macro regionali sono un nuovo approccio interessante alla European territorial co operation, in cui tuttavia devono essere rafforzate le dinamiche bottom up. E necessario inoltre testarle in contesti dove le priorità non siano date dalle politiche ambientali. Keywords Macro regional strategy; Territorial cohesion policy; European territorial co operation; EU strategy for Baltic Sea region (EUSBSR); EU strategy for Danube region (EUSDR) 1 Il paper è realizzato nell ambito delle attività di ricerca condotte dall autore all interno del programma Éupolis Lombardia per i giovani ricercatori, programma di borse di studio triennali ( ) di Éupolis Lombardia Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione ( La borsa in oggetto è di grado post dottorale. 1

2 1. Introduzione Nel periodo di programmazione , la politica regionale dell Unione europea che nel gergo tecnico è detta politica di coesione ha assorbito 348 miliardi di Euro: la stessa, distribuita nell ambito sociale, economico e territoriale, rappresenta il 35% del bilancio ed è la seconda voce di spesa, dopo la Common agricultural policy (CAP) 2. Si tratta di una delle policy chiamate a fare fronte agli squilibri e alle asimmetrie che da sempre l Unione ha dentro di sé. I temi prioritari della politica regionale identificati nell ultimo periodo di programmazione sono stati convergenza e competitività regionale, occupazione e cooperazione territoriale europea 3. Il rapido mutamento degli scenari internazionali ha imposto l esigenza di un ripensamento della regional policy dell Unione. Grazie alla competenza e all energia del commissario polacco Danuta Hübner, che ha avuto la responsabilità delle politiche regionali dal 2004 al 2009, si è aperta una stagione di riflessione profonda sugli strumenti e sulla metodologia d intervento in questo ambito. La direzione generale della Commissione per la politica regionale (d ora in poi DG Regio) nel 2008 ha pubblicato un green paper specifico sulla coesione territoriale, frutto di un ampia consultazione con regioni ed enti locali, ONG e società civile: in modo particolare, il documento richiamava l attenzione sui dati di realtà che rendevano difficoltosa la politica di coesione, e cioè la diversa densità di popolazione, e di conseguenza la distanza dai servizi essenziali, e i confini amministrativi non sempre funzionali agli interventi pubblici (CEC 2008). Il principale programma in materia Interreg dimostrava i segni del tempo, se messo a confronto con uno scenario in cui le asimmetrie erano sensibilmente aumentate qualitativamente e quantitativamente con l ingresso dei nuovi membri. Un anno più tardi, il commissario Hübner ha affidato a Fabrizio Barca 4 un report in cui, a proposito della politica di coesione e delle sue varie dimensioni, gli veniva richiesto di ragionare in termini propedeutici alla programmazione comunitaria , in vista della costruzione di Europe Il report, reso noto nel 2009 al termine del mandato del commissario, identificava 10 pilastri innovativi su cui incardinare il lavoro futuro: Pillar 1: An innovative concentration on core priorities and a conservative territorial allocation; Pillar 2: A new strategies framework for cohesion policy; Pillar 3: A new contractual relationship, implementation and reporting aimed results; Pillar 4: A strengthened governance for the core priorities; Pillar 5: Promoting additional, innovative and flexible spending; Pillar 6: Promoting experimentalism and mobilizing local actors; Pillar 7: Promoting the learning process: a more towards prospective impact evaluation; Pillar 8: Refocusing and strengthening the role of the Commission as a centre of competence; Pillar 9: Addressing financial management and control; A questo proposito è forse opportuno precisare che la coesione territoriale si è venuta ad aggiungere alle due dimensioni tradizionali delle politiche di coesione (economica e sociale) soltanto dopo la firma del Trattato di Lisbona (2007). 4 Barca era allora direttore generale del Mef (ministero dell Economia e delle finanze); come è noto successivamente è stato ministro per la Coesione territoriale del governo Monti (novembre 2011 aprile 2013), suggerendo (con successo) l utilizzo di una terminologia europea nell indicazione della delega ministeriale per le politiche regionali. 2

3 Pillar 10: Reinforcing the high level political system of check and balances (Barca 2009, pp ). Sono indicazioni stimolanti, frutto del lavoro di un nutrito gruppo di studiosi di vari paesi e di differenti discipline accademiche. Sviluppando il concetto di politiche di coesione in esso si attribuisce maggiore importanza alla coesione sociale rispetto alla coesione territoriale, o meglio si muove dalla prima per arrivare alla seconda: in ogni caso è di tutta evidenza come i punti citati giochino un ruolo determinante nell European territorial co operation, vale a dire in quella famiglia di policies comunitarie, incluse nella regional policy, che hanno l obiettivo di avvinare i territori europei attraverso iniziative transfrontaliere, inter regionali e transnazionali (CEC 2010e). A questo riguardo si deve rilevare come il tasso d innovazione delle politiche europee sia stato piuttosto basso negli ultimi cicli di programmazione: a Interreg recentemente si è aggiunto soltanto lo strumento giuridico istituzionale degli European grouping of territorial cooperation (Egtc), le euroregioni di nuova generazione che hanno la possibilità di dotarsi di personalità giuridica anche di diritto pubblico (European Parliament and Council 2006; Pucher 2012). E una novità senza dubbio interessante ma d incidenza limitata, perché consente semplicemente a soggetti unitari (gli Egtc appunto) di presentare progetti che prima richiedevano il rispetto della bilateralità trans europea. Oltre all impatto limitato, gli Egtc scontano inoltre difficoltà tecniche d implementazione che sono state puntualmente rilevate dai giuristi (Carrea 2012, Engl 2012, Greco and Marchesi 2012; Obwexer 2012). L impulso offerto dal Commissario Hübner non si è limitato al terreno accademico, benché sia questo il suo ambito professionale 5. Sempre nel 2009, è nata la prima strategia macro regionale dell Unione europea, quella relativa al Mar Baltico (l acronimo anglofono è EUSBSR, che sta per EU Strategy for Baltic Sea Region). Come si vedrà in seguito, si tratta di un approccio innovativo alla cooperazione territoriale, che interpreta e sviluppa o tenta di farlo molte delle indicazioni contenute nel rapporto Barca: selezione e riduzione del numero delle priorità, miglioramento della governance multilivello, costruzione di framework e partnership territoriali, mobilitazione degli attori locali, valorizzazione delle competenze della Commissione attraverso il lavoro trasversale fra le DG, etc. (CEC 2007). Appena due anni più tardi, nel 2011, ha preso il via la seconda strategia, quella per il Danubio (EUSDR: EU Strategy for Danube Region), pensata secondo le stesse logiche: razionalizzare le policies pubbliche che riguardano una specifica area territoriale di dimensioni importanti, agendo sulla leva comunitaria per fare sintesi e identificare più agevolmente le priorità politicostrategiche. In altre parole, le strategie non pongono in essere nulla di nuovo, ma utilizzano meglio le risorse disponibili mediante la condivisione multilivello dall Unione europea fino ai governi regionali e locali delle priorità che si possono dedurre dalle caratteristiche e dalle vocazioni di un contesto (macro)regionale. Diversamente dagli Egct, si tratta di un ipotesi di lavoro ambiziosa, che ha conosciuto da subito un grande interesse, con la spinta a proporre e richiedere la creazione di diverse strategie macro regionali (soltanto fra quelle che andranno a interessare il territorio italiano, segnaliamo l Adriatica ionica e la Regione alpina, entrambe in corso di realizzazione come si vedrà in seguito). L articolo qui proposto studia le prime due strategie macro regionali (Baltico e Danubio) realizzate dall Unione europea, intendendole come una forma raffinata e innovativa di governance e di 5 E un economista dell Università di Varsavia militante del Gruppo Spinelli. 3

4 programmazione integrata fra più livelli di governo. Alla luce di questo dato costitutivo, e una volta descritte le loro caratteristiche, nella seconda parte del saggio le strategie macro regionali verranno interpretate alla luce della multi level governance (MLG) europea, in ordine quindi alla loro capacità d innovare lo stato delle cose. Nella parte conclusiva, infine, si offriranno spunti di riflessione per una valutazione complessiva delle esperienze sottoposte ad analisi, muovendo dal dibattito in corso sugli improvements da apportare. 2. Le strategie UE per il Mar Baltico e il Danubio Prima di entrare nel merito delle due esperienze pilota, di cui diremo fra breve, è opportuno chiedersi quale sia la nozione di macro regione, o più semplicemente di regione nell ambito delle strategie dell Unione europea. A questo riguardo emerge un primo dato importante: quello implicato non è un concetto tradizionale, costruito intorno a tratti geografici o amministrativi attraverso i quali offrire una (nuova) ripartizione del territorio; viceversa, siamo in presenza di un interpretazione funzionale delle regioni prese in esame. Le strategie macro regionali infatti configurano una forma evoluta di programmazione integrata, geograficamente referenziata, a cui sovrintende la Commissione europea quale livello di governo meglio situato per fare sintesi dei bisogni. In breve, si tratta di un classico esempio di policy place based. La nozione di macroregione è coerente con la sensibilità tecnico scientifica espressa in altre occasioni dagli organi di governo dell Unione: si pensi alla mappatura del territorio europeo operata dalla Nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS), che usa la statistica, anziché il diritto amministrativo, per classificare e ripartire il territorio interno agli stati membri. Come è noto, la metodologia è stata ideata da Eurostat alla fine degli anni Ottanta, ed è il principale elemento su cui si basa la gestione operativa dei fondi strutturali 6. Fatta questa premessa, occorre aggiungere che il regionalismo funzionale delle strategie europee è un concetto che avrebbe richiesto una migliore puntualizzazione teorica; infatti, lo troviamo indicato in modo molto rapido nella Comunicazione che ha introdotto la strategia per il Mar Baltico: «The Baltic Sea Region is a good example of a macro region an area covering a number of administrative regions but with sufficient issues in common to justify a single strategic approach. Other areas of the European Union are beginning to self identify as macro regions and the approach adopted in this strategy will offer important lessons as to the potential of the macro regional approach» (CEC 2009, p. 5 6). Come viene detto nello stesso documento, la macro regione non è definita a priori in modo rigido e sistematico, ma si viene identificando attraverso «an integrated multisectoral regional strategy» in cui agiscono le diverse public policies chiamate in causa dalle priorità tematiche su cui è costruita la strategia. Questo non significa naturalmente che ci si trovi davanti a un quadro indeterminato dal punto di vista geografico: le strategie intervengono nel contesto territoriale ed eco sistemico di un programma comunitario consolidato, il quale, proprio in ragione dei risultati soddisfacenti raggiunti in precedenza, viene superato da una forma di governance più impegnativa e ambiziosa (nel caso della strategia per il Mar Baltico il programma in questione era il Baltic Sea Region programme)

5 Come si diceva, la nozione è stata originarimente disegnata a maglie molto larghe, al punto che il Consiglio ha chiesto alla Commissione di puntualizzare meglio il policy concept di strategia macroregionale. Tale richiesta ha generato un report della Commissione datato giugno 2013 che ad oggi è probabilmente lo strumento di lavoro più prezioso per chi si occupa del tema, perché come vedremo in seguito oltre alla valutazione della Commissione su EUSBSR e EUSDR, include una survey condotta su oltre cento stakeholders macro regionali. Cos è quindi una strategia macroregionale secondo questo documento? «( ) is an integrated framework relating to Member States and third countries in the same geographical area; adresses common challenges; benefits from strengthened cooperation for economic, social and territorial cohesion. A macro regional strategy should be endorsed by the European Parliament and Council» (CEC 2013b, p. 3). I princìpi a cui è ispirata la strategia sono l integrazione con il policy framework, la programmazione comunitaria e gli strumenti finanziari in essere; il coordinamento fra politiche, strategie e fondi per evitare la settorializzazione; la cooperazione funzionale allo sviluppo regionale; la multi level governance, senza però creare un nuovo livello di governo; la partnership interna/esterna all Unione (CEC 2013b, p. 3). In breve la filosofia di fondo delle strategie è quella di massimizzare il rendimento delle risorse date, senza aggiungerne di nuove. Con questo intendimento, esse agiscono su due versanti: quello delle sfide comuni (challenges) della regione, che possono essere di varia natura (ambientali, climatiche, connettive, etc.), e quello delle opportunità, in riferimento alle quali è interesse comune collaborare per unire gli sforzi, condividere esperienze, fare sistema (si pensi a ricerca, innovazione, bussiness, capacità progettuali e realizzative, ect.) in vista degli obiettivi di Europa Dalla definizione funzionale del regionalismo emerge, quindi, il carattere prevalentemente programmatorio delle strategie, che nel linguaggio comunitario s identifica con la cosiddetta dottrina dei tre no. Cosa significa? Semplicemente che le strategie non scaturiscono da una nuova legislazione ad hoc (no new legislation), non prevedono forme specifiche di finanziamento comunitario (no additional EU funds), e quindi non pongono in essere istituzioni ex novo (no new institutions). Sul punto è opportuno riportare ancora le parole del report valutativo della Commissione: «The two existing macro regional strategies operate with no additional EU funds, no new institutions, and no new legislation. This has required more coherence between funds, structures and policies. The strategies have created working structures around priority areas, selected in a bottom up process of consultation, with political leadership in each area taken by participating countries, regions or organisations, supported by the Commission as facilitator» (CEC, 2013b, p. 4). Per quanto come vedremo le ultime note non sono prive di criticità, appare chiaro che il principio della non addizionalità è indirizzato a favorire la complementarietà nei finanziamenti e il miglior risultato possibile sulla base delle risorse disponibili, il coordinamento degli strumenti istituzionali e l ottimizzazione dell organizzazione data, le progettualità e le iniziative innovative dirette a implementare e rafforzare l esistente 8. Come viene detto sempre dalla Commissione attraverso un espressione che non passa inosservata, le strategie macro regionali offrirebbero alle Questa impostazione esplicitata dal Consiglio europeo (EUCO 2011) ha spinto alcuni commentatori a parlare di regola dei tre sì, speculare alla dottrina dei tre no (Berionni 2012, p. 737). 5

6 regioni un set di politiche di respiro europeo, consentendo loro di marshalizzare (marshalling) gli approcci nazionali in un livello europeo d implementazione più coerente e ambizioso (Cec, 2013b, p. 5). Ciò che di positivo deriva da una macro regione è il risultato di fattori immateriali : in sostanza, le migliori performance scaturiscono da un utilizzo più razionale degli input (Schymik, pp ; Dühr, 2011, p. 7). Come è stato detto «il valore aggiunto della strategia macroregionale è nell approccio integrato di attori, politiche e strumenti finanziari, diretto a specifici obiettivi intorno ai quali viene costruita la Macroregione» (Berionni 2012, p. 737). Introdotta la nozione astratta, passiamo ora ad offrire un quadro di informazioni di base in merito alle due strategie finora realizzate: la EU Strategy for Baltic Sea Region (EUSBSR), che si è formalizzata nell ottobre 2009, e la EU Strategy for Danube Region (EUSDR) che seguendo lo stesso metodo di lavoro, è stata varata nel giugno Il procedimento istituzionale seguito è stato quello della deliberazione, in prima istanza, del Consiglio europeo, richiedendo la predisposizione da parte della Commissione del Piano d azione e della Comunicazione dopo 18 mesi, una volta operata la consultazione degli stakeholders locali (CEC 2009, 2010c). In sostanza, il Consiglio ha la responsabilità politica della strategia, mentre la Commissione supporta e coordina l operatività; quindi vi è una dinamica top down insieme a una bottom up: la prima identifica il decision making strettamente inteso, la seconda la fase preparatoria e l implementazione della strategia. La tab. 1 dà conto dei paesi coinvolti in EUSBSR e EUSDR, le relative popolazioni, l area considerata e il Pil, guardando esclusivamente alla dimensione interna dell Unione europea. Come si può vedere dalle percentuali riportate, siamo in presenza di ordini di grandezza importanti: guardando invece al dato geografico, il baricentro della due macro regioni è senza dubbio periferico verso le direttrici Nord Est e Sud Est (Schymik 2011, p. 11). TAB. 1 Paesi, popolazione, area e Pil di EUSBSR e EUSDR Macro Region Baltic Sea Danube EU member state Denmark Sweden Finland Estonia Latvia Lithuania Poland Germany Romania Bulgaria Hungary Slovenia Slovakia Czech Republic Austria Germania Hamburg, Schleswig Holstein, Mecklenburg Western, Pomerania Baden Württemberg, Bavaria Population in mls. 71 (14%) 89 (18%) Area in 1000 km (30%) 769 (18%) GDP il billions of 1375 (11%) 1620 (13%) Fonte: Eurostat Nota: in riferimento a popolazione, area e Pil fra parentesi si trova la percentuale relativa rispetto all Europa a 27. 6

7 Le due strategie toccano anche paesi terzi esterni all Unione: Russia, Bielorussia e Norvegia non sono formalmente coinvolti nella strategia, ma collaborano attivamente a diverse iniziative che riguardano la qualità ambientale del Baltico 9. Diverso è il discorso per la strategia danubiana, in cui si possono identificare due categorie di paesi esterni all Unione: i candidati all ingresso (Serbia, Bosnia Erzegovina, Montenegro) e i paesi terzi in senso stretto (Moldavia, Ucraina) (CEC 2010b). Le strategie sono costruite intorno a dei pilastri tematici che identificano le sfide, la vocazione di un area e le sue potenzialità in termini di sviluppo. Come viene illustrato nelle Tab. 2 e 3, in riferimento alla strategia per il Mar Baltico, l Action plan pone i seguenti pilastri tematici: «1) to make the Baltic Sea region an environmentally sustainable place; 2) a prosperous place; 3) an accessible and attractive place; 4) a safe and secure place» (Cec 2010b). La Comunicazione e il Piano d azione per la regione danubiana identificano, invece, i seguenti pillars: «a) Connecting; b) Protecting the environment; c) Building prosperity; d) the Strengthening the Danube Region» (Cec 2010d). TAB. 2 Pilastri e aree prioritarie di EUSBSR Pillar/Priority area Coordinating country/ ies Number of Actions Number of Projects Pillar I: to make the Baltic Sea an environmentally sustainable place 1. To reduce nutrient input to the Sea to acceptable levels Poland; 6 3 Finland 2. To preserve natural zones and biodiversity, including Germany 2 3 fisheries 3. To reduce the use and impact of hazardous substances Sweden To became a model region for clean shipping Denmark To mitigate and adapt to climate change Denmark 3 3 Pillar II: to make the Baltic Sea Region a prosperous Place 6. To remove hindrances to the internal market in the Baltic Sea 7. To exploit the full potential of the region in research and innovation 8. Implementing the Small business Act: to promote entrepreneurship, strengthen SMEs and increase the efficient use of human resources 9. To reinforce sustainability of agriculture, forestry and fisheries Estonia 6 7 Sweden; Poland Denmark; Germany Finland; Lithuania; Sweden Pillar III: to make the Baltic Sea Region an accessible and attractive place 9 A conferma della definizione non geografica, ma funzionale dello spazio in cui una strategia macro regionale sviluppa la sua azione, dentro e fuori i confini stessi dell Unione, a titolo esemplificativo riportiamo il Geografical coverage di EUSBR: «The strategy covers the macro region around the Baltic Sea. The extent depends on the topic: for example on economic issues it would involve all the countries in the region, on water quality issues it would involve the whole catchment area, etc. Overall, it concerns the eight Member States bordering the Baltic Sea. Close cooperation between the EU and Russia is also necessary in order to tackle jointly many of the regional challenges. The same need for constructive cooperation applies also to Norway and Belarus» (CEC 2009, p. 5). 7

8 10. To improve the access to, and efficiency and security of, the energy markets Latvia; Denmark 11. To improve internal and external transport links Lithuania; Sweden 12. To maintain and reinforce attractiveness of the Baltic Sea Germany; Region in particular through education, tourism and health Northern Pillar IV: to make the Baltic Sea Region a safe and secure place 13. To become a leading region in maritime safety and security 14. To reinforce maritime accident response capacity protection from major emergencies 15. To decrease the volume of, and harm done by, cross border crime Fonte: CEC 2010a; 2010b Finland; 4 7 Denmark Denmark 2 3 Finland; Lithuania 1 5 TAB. 3 Pilastri e aree prioritarie di EUSDR Pillar/Priority area Coordinating country/ ies Number of Actions Number of Projects Pillar A: Connecting the Danube Region 1. To improve mobility and multimodality Austria; Romania; Slovenia; Serbia 2. To encourage more sustainable energy Hungary; Czech Republic 3. To promote culture and tourism, people to people contacts Bulgaria; Romania Pillar B: Protecting the environment in the Danube Region 4. To restore and maintain the quality of waters Hungary; Slovakia 5. To manage environmental risks Hungary; Romania 6. To preserve biodiversity, landscapes and the quality of air and soils Pillar C: Building prosperity in the Danube Region 7. To develop the knowledge society through research, education and information technologies 8. To support the competitiveness of enterprises, including cluster development Germany (Bavaria); Croatia Slovakia; Serbia Germany (Baden Württember); Croatia 9. To invest in people and skills Austria; Moldavia Pillar D: Strengthening the Danube Region 8

9 10. To step up institutional capacity and cooperation Austria (Vienna); Slovenia 11. To work together to promote security and tackle organized and serious crime Fonte: CEC 2010d Germany; Bulgaria Ambiente, economia, infrastrutture e sicurezza sono temi comuni alle due strategie: entrambe hanno una forte caratterizzazione ambientale (particolarmente avvertibile nel primo caso) e communicativo trasportistico, evidente nel secondo. Un ulteriore elemento è quello della sicurezza nelle sue varie declinazioni, che nel caso baltico significa safety, mentre in quello balcanico security. L inquinamento del Mar Baltico da fertilizzanti usati in agricoltura è stata una delle spinte determinanti verso la creazione della strategia: infatti, questo evento ha alterato l eco sistema marittimo determinando il fenomeno dell eutrofizzazione, cioè la produzione abnorme di fitoplancton causato dagli agenti chimici contenuti nei detergenti. La consapevolezza dell impatto ambientale sul Mar Baltico, e delle ricadute economiche sulla filiera ittica, ha spinto l Unione a intervenire in materia, vietando l uso di alcuni fosfati negli additivi destinati all agricoltura (CEC 2012). In questo caso è facile vedere la circolarità multifunzionale a cui mira la creazione di una strategia macro regionale: il Mar Baltico è un eco sistema marino su cui si fonda l economia del settore ittico e il sistema della mobilità regionale 10. Una significativa alterazione dell eco sistema senza una pronta risposta politica non avrebbe tardato ad avere delle ricadute negative sulla principale filiera regionale (pesca), alterando in questo modo gli equilibri sociali su cui si fonda la vita della regione (Dubois et al. 2009). La macro regione danubiana è più giovane, e quindi è più difficile esprimersi compiutamente sul suo conto, ma appare evidente, oltre alla valenza trasportistica a cui abbiamo accennato, il suo carattere border line sul piano politico, nel duplice senso di frontiere d accesso a Est e veicolo d alfabetizzazione al mood comunitario per i nuovi ingressi e per i paesi candidati (CEC 2013c). Guardando ora agli aspetti operativi, la Tab. 4 illustra i fondi strutturali e i programmi attraverso cui la Commissione ha dato impulso alle due strategie, tenendo conto come già si è detto che non vengono creati nuovi canali di finanziamento, nuova legislazione e/o nuove istituzioni, ma si agisce esclusivamente sulla programmazione in essere, dando alla stessa integrazione, coerenza e razionalità superiori. La Commissione impiega 13 programmi per la European territorial cooperation, la maggior parte dei quali come si può osservare sono direttamente o indirettamente implicati nelle strategie. Le due comunicazioni stimano un impegno di circa 50 miliardi di Euro per la regione baltica, e 100 miliardi per quella danubiana per il periodo di programmazione , attingendo ai fondi strutturali per le politiche di coesione (CEC 2009, p. 5; 2010c, p. 12). In proposito si deve ricordare che ai meeting annuali delle strategie partecipa regolarmente la European Investment Bank (EIB), la quale ha un ruolo finanziario complementare di grande importanza, tenuto conto della dottrina dei tre no. TAB. 4 Fonti di finanziamento e strumenti d implementazione di EUSBSR e EUSDR 10 «The region is united by the sea» (CEC 2009, p. 7) si dice nella Comunicazione di EUSBSR. 9

10 Regional and Structural Funds Others EU Policy Areas Member States Financial Institutions Fonte: Schymik C. (2011), p. 18 European Fund for Regional Development (EFRE) Cohesion Fund for the Convergence, Competitiveness and Employment Programmes European Social Fund (ESF) European Territorial Co operation (within the EFRE framework) Common Agricultural Policy (European Agricultural Fund for Rural Development) Common Fishes Policy (European Fisheries Fund) LIFE Programme 7 th Research Framework Programme Competitiveness Neighbourhood and Partnership Instrument and Cross Border Co operation (ENPI CBC) Framework Programme for Establishing an Area of freedom Security and Justice Civil Protection Financial Instrument National, regional and communal initiatives on the financing of individual projects European Investment Bank European Bank for Reconstruction and Development Nordic Investment Bank (Baltic sea) Fatte queste premesse appare evidente come un approfondimento sul modus operandi delle macro regioni si possa condurre più agevolmente sull esperienza baltica, in ragione della sua maturità. Operatività e governance, due facce della stessa medaglia che tratteremo congiuntamente nel prossimo paragrafo, riguarderanno quindi EUSBSR in modo analitico. 3. Operatività, governance e nuove strategie in progress Quali sono i passaggi formali e informali, politici e giuridici che conducono al varo di una strategia macro regionale? In primo luogo vi dev essere una domanda politica dal basso, o almeno un gradimento che trovi qualche forma d espressione (dinamica bottom up). Nel caso baltico, questo compito è stato disimpegnato in modo efficace da due organismi di intermediazione tecnico politica molto attivi nella fase preliminare: Helcom 11 per le problematiche ambientali e Vasab 12 in riferimento alla pianificazione territoriale. Sul piano strettamente politico, un ruolo importante è stato svolto dall intergruppo baltico al Parlamento europeo (Baltic Europe Intergroup) presieduto dal britannico Christopher Beazley (Baltic European Intergroup, 2005; Schmitt and Dubois 2008; Joenniemi 2009). Questi passaggi sono importanti perché iscrivono 11 E l acronimo di Helsinki Commission, un organizzazione intergovernativa che ha sede a Helsinki di cui fanno parte l Unione europea accanto a Germania, Svezia, Danimarca, Polonia, Finlandia, Estonia, Lettonia, Lituania e Russia che si occupa specificamente della tutela ambientale del Mar Baltico ( 12 Acronimo di Vision and Strategies around the Baltic Sea : si tratta sempre di un organismo intergovernativo che ha sede a Riga (Lituania) e in cui sono coinvolti 11 paesi dell area baltica, che si occupa di programmazione del territorio e sviluppo socio economico ( 10

11 opzioni che si estendono poi alla fase operativa della strategia: nel caso specifico, Helcom continua ad essere il principale partner tecnico di cui si serve la Commissione per l implementazione. Dopo i passaggi citati, la Commissione ha condotto una serie di consultazioni a livello locale con gli stakeholders pubblici e privati: queste si sono situate fra il momento in cui il Consiglio ha dato mandato alla Commissione di predisporre la Comunicazione e il Piano d azione, e la sua deliberazione. L Action plan della strategia dà percezione della sua natura cross border, lungo tre assi fondamentali: una dimensione geografica, in cui le policies assumono il valore aggiunto della transnazionalità, una orizzontale data dal carattere inter e multisettoriale degli interventi, e una dimensione verticale attraverso i diversi livelli di governo. Da parte sua, la Commissione si fa carico di una serie di azioni orizzontali che disegnano il quadro complessivo della strategia, in termini finanziari collocabili nell ambito della programmazione comunitaria. Il passaggio da questa componente alle altre dimensioni chiama in causa il concorso delle politiche nazionali, regionali e locali sulle quali la Commissione si pone il compito di fare regia e coordinamento (a titolo esemplificativo, la Tab. 5 illustra il quadro finanziario iniziale della Strategia baltica seguendo l itinerario di alcuni pilastri). TAB. 5 Quadro finanziario di EUSBSR identificato dal Piano d azione per la fase iniziale Pillar Pillar I: To make the Baltic Sea an environmentally sustainable place Pillar II: To make the Baltic Sea region a prosperous place Financing Convergence and competitiveness and employment programmes ( , Erdf and Cohesion Fund) in the Baltic Sea region in the field of environmental: Waste water treatment: 3.1 billion Clean urban transport: 2.3 billion Household and industrial waste: 1.6 billion Water distribution: 1.2 billion Others 13 : 1.6 billion Total: 9.8 billion Plus other EU community programmes (7 th research framework programme, Life programme, European territorial cooperation programmes (Erdf); Enpi Cbc; Eafrd; Eff and the competitiveness and innovation programme) and national, regional and local policies Convergence and competitiveness and employment programmes ( , Erdf and Cohesion Fund) in the Baltic Sea region in the field of prosperity: Innovation in Smes and entrepreneurship: 2.4 billion Investment in firms: 2.0 billion Rtd activities: 1.2 billion Rtd infrastructures: 1.1 billion Total: 6.7 billion Plus other EU community programmes (7 th research framework programme, Life programme, Esf, the European territorial cooperation programmes, Enpi Cbc, Eafrd, Eff and Competitiveness 13 Include qualità dell aria, promozione della biodiversità e prevenzione del rischio. 11

12 and innovation programme) Plus national, regional and local policies Pillar III: To make the Baltic Sea region an accessible and attractive place Plus loans and co financing from the Eib Convergence and competitiveness and employment programmes ( , Erdf and Cohesion Fund) in the Baltic Sea region in the field linked to accessibility and attractiveness: Information society: 1.4 billion Transport: 23.1 billion Energy: 2.6 billion Total: 27.1 billion Plus Ten t programme and other community programmes (i.e. 7 th research framework programme, Life programme, European territorial cooperation programme, Enpi Cbc, Eafrd, Eff and Competitiveness and innovation programme Plus national, regional and local policies Pillar IV: To make the Baltic Sea region a safe and secure place Plus Loans and co financing from Eib Convergence and competitiveness and employment programmes ( , Erdf and Cohesion Fund) in the Baltic Sea region in the field of risk prevention: Total: 697 billion Plus other Community programmes (three framework programmes providing support to an area of freedom, security and justice, 7 th research framework programme, and Civil protection financinal instrument) Plus national, regional and local policies Fonte: CEC (2010b) Plus loans and co financing from Eib Note: ERDF = European regional development fund ESF = European social fund EAFRD = European agriculture fund for rural development EFF = European fisheries fund ENPI CBC = European neighbourhood and partnership instrument cross border cooperation programmes EIB = European investment bank Interreg IVB = European territorial cooperation programme ( ) TEN T = Trans European transport network programme TEN E = Trans European energy network programme Come abbiamo detto, al vertice di una strategia abbiamo i pilastri e le aree prioritarie. Le azioni specifiche possono essere strategiche o cooperative, a seconda della loro importanza in 12

13 relazioni ai pilastri: scorrendo ulteriormente verso il basso, giungiamo così ai progetti operativi. Fra questi, il Piano d azione ne identifica alcuni con l etichetta di flagship, di cui è leader uno dei paesi partecipanti (inoltre viene definita da subito una deadline conclusiva e alcune progettualità fast track ). Come sintesi finale, la Tab. 6 dà conto a titolo esemplificativo del complesso itinerario operativo che, partendo da un pillar tematico, arriva ai flagships progettuali. 13

14 TAB. 6 Esempio di azioni e progetti tratti da EUSBSR Pillar I: To make the Baltic Sea and environmentally sustainable place Priority area Actions (strategic) Actions (cooperative) Flagship projects 1. To reduce nutrient inputs to the sea to acceptable levels Implement actions to reduce nutrients (key directives, Helcom action plan); Promote measures and practices which reduce nutrient losses from farming and address eutrophication (EU nitrates and water framework directives, Cap cross compliance requirement); Full implementation of the water framework directive to maximize the environmental benefits for the Baltic Sea Establish and restore more wetlands to recycle nutrients and mitigate floods; Set up the Bonus 185 scheme (Joint Baltic Sea research and development programme); Facilitate cross sectoral policy oriented dialogue on integration of agricultural, environmental and rural development issues 1.1 Timetable for phasing out of phosphates in detergents (fast track) 1.2 Waste water treatment plants around the Baltic Sea (building/upgranding) 1.3 Analyse results of pilot actions funded through Erdf, Life and Baltic 21 on prevention of eutrophication 1.4 Putting best agricultural practices into work ( Baltic Deal ) (funded by Interreg IVB Bsr programme and Nefco/Nib Bsap trust fund) 1.5 Assessment of regional nutrient pollution load and identification of priority project to reduce nutrient inputs from Belarus to the Baltic Sea Pillar III: to make the Baltic Sea region an accessible and attractive place 10. To improve the access to, and efficiency and security of the energy markets Establish an integrated and well functioning market for energy (implementation of Baltic energy market interconnection plan Bemip) Increase use of renewable energies ensure more cross border cooperation Fonte: CEC 2010d 10.1 Monitor the implementation of the Baltic energy market interconnection plan (Bemip) (fast track) 10.2 Demonstration of coordinated offshore wind farm connection solutions (fast track) 10.3 Implement the Baltic Sea region bioenergy promotion project 10.4 Extend the Nordic electricity market model (Nordel 14 ) to the three Baltic states 14 Nordel è un organizzazione che riunisce alcuni TSOs (Transmission system operators) promossa da Danimarca, Finlandia, Islanda, Norvegia e Svezia 14

15 Schematizzando il processo operativo di cui sopra, la governance della strategia macro regionale per il Mar Baltico assume la struttura indicata nella Fig. 2. Fig. 2 Governance di EUSBSR Fonte: region strategy.eu/governance A livello apicale, troviamo gli stati membri e i loro punti di contatto. La governance è poi ripartita in tre settori: decision making (denominato policy), coordinamento e operatività. Al primo livello (Policy level) afferiscono il Consiglio, la Commissione e l High Level Group di cui fanno parte i rappresentanti dell Unione a 28 e alcuni membri del Comitato delle Regioni che la Commissione consulta per gli indirizzi strategici. Il livello di coordinamento (Coordination level) riguarda principalmente le priority areas e le azioni orizzontali poste in essere dalla Commissione; a livello operativo (Operational level), infine, troviamo i progetti con la loro gerarchia interna al vertice dei quali abbiamo i fragships e i relativi leader. A questo proposito, si deve ricordare che la DG Regio della Commissione organizzata un Forum annuale della strategia, in cui vengono discussi e trattati i singoli progetti (CEC 2010f). In termini non dissimili è architettata la strategia per il Danubio (CEC, 2010c), e secondo questa falsariga si dovrebbero muovere anche la EU Strategy for the Adriatic Ionian region (EUSAIR) e la EU Strategy for the Alpine Region (EUSAR), che sono state deliberate dal Consiglio europeo rispettivamente nel dicembre 2012 e del dicembre 2013 (EUCO 2012, 2013), di cui si attende il varo dei relativi Action plans fra la fine del 2014 e la metà del La strategia Adriatica ionica coinvolge 4 stati membri (Italia, Croazia, Grecia e Slovenia) accanto a 4 stati terzi (Albania, Bosnia Erzegovina, Montenegro e Serbia) identificando come pilastri la crescita sostenibile, la connettività intermodale e qualità dell ambiente. Quella per la Regione alpina, accanto al nostro Paese, vede la partecipazione di altri 4 stati membri (Germania, Francia, Austria, Slovenia), a cui si aggiungono 15

16 Svizzera e Liechtenstein quali paesi terzi. Il dibattito sui pillars ha posto finora l attenzione su sviluppo e occupazione, mobilità sostenibile e tutela delle risorse naturali 15. Si viene definendo così un quadro piuttosto esteso, con due strategie macro regioni in vita da alcuni anni, due già deliberate sul piano politico, e diverse altre in cantiere, alcune delle quali a uno stadio piuttosto maturo di elaborazione (alludiamo in particolare all Atlantic Strategy e all European North Sea Strategy). La Fig. 3 dà conto del quadro complessivo della strategie macroregionali in Europa tenendo conto di quelle già operative, quelle approvate sul piano politico e quelle in fase di studio per un totale di nove unità. Fig. 3 Mappa delle strategie macro regionali europee Fonte: Dühr 2011, p

17 Si deve concludere allora che, attraverso le strategie macro regionali si stia creando un livello di governo intermedio posto fra gli stati membri e l Unione, in grado di rivoluzionare la multi level governance europea? A questo quesito cercheremo di rispondere in modo problematico nel prossimo paragrafo. 4. Strategie macro regionali e multi level governance europea Come è noto, il dibattito intorno al regionalismo, insieme alla sottolineatura del valore della autonomie locali, ha accompagnato fin dall inizio la nascita delle istituzioni europee. In questo contesto la regione figurava come l istanza politico amministrativa più estesa all interno degli stati membri, meritevole quindi di considerazione. Su questa impostazione ( valoriale ma priva d incisività) è intervenuto il Trattato di Maastricht (1992) con la creazione della Committe of the Regions (COR). E nata così la teorizzazione accademica della multi level governance (MLG), interpretata come il superamento sia della dottrina intergovernativa, che in chiave realistica vedeva negli stati membri gli unici attori del gioco politico europeo, che del funzionalismo, la prospettiva alternativa che nella politica europea riconosceva soprattutto un fenomeno amministrativo affidato all azione della Commissione. In altre parole, da un lato le tesi funzionaliste e neo funzionaliste insistevano nel ritenere che fosse in atto un integrazione fra le competenze statuali e le istanze sopranazionali rappresentate dall Unione, che, risalendo dal basso la gerarchia dell agenda setting, avrebbe raggiunto con il tempo la vetta delle questioni più importanti; dall altro, i teorici dell intergovernamentalismo, ragionando secondo i paradigmi del realismo politico, sostenevano invece che gli stati membri continuavano ad essere gli unici soggetti forti nei processi comunitari, il cui decision making era attivato dai loro esecutivi, senza che le istituzioni europee riuscissero a dotarsi veramente di una legittimazione propria. La multi level governance europea aveva come obiettivo intellettuale quello di superare entrambe queste prospettive: il primo teorico, e ancora oggi il suo più autorevole studioso è il politologo britannico Gary Marks (1952) 16, che nel 1993 ne ha offerto una nozione divenuta classica, posta in stretta relazione e qui viene alla luce il punto decisivo rispetto alla nostra trattazione con le politiche strutturali, vale a dire con quelle politicies rivolte a ridurre in gap di sviluppo regionale e di ricchezza all interno dell Unione europea. In breve, la tesi di Marks era che fossero state le politiche strutturali della CEE a dare un protagonismo politico alle regioni, che al termine dei primi cicli programmatori che allora erano di 5 anni si videro riconoscere il proprio ruolo politico con la nascita della Committee of the Regions. Di conseguenza Marks annotava che «( ) we are seeing the emergence of multilevel governance, a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers supranational, national, regional, and local as the result of a broad process of institutional creation and decisional reallocation that has pulled some previously centralized functions of the state up to the supranational level and some down to the local/regional level» (Marks 1993, p. 392). 16 Allievo di Seymour M. Lipset e Gabriel Almond. 17

18 Nata in questo modo, la riflessione ha seguito itinerari diversi (Piattoni 2005, 2009, 2010): da un lato si è fatta molto teoretica cercando di delineare i contorni di una multilevel governance, che nel frattempo aveva perso l aggettivo europea per divenire globale (Enderlein et al. 2010); dall altro ha continuato a studiare la multilevel governance nel contesto comunitario con dei contributi di varia natura (istituzionali, dottrinari, empirici) sul regionalismo e sulle sue proiezioni nella dimensione istituzionale europea (Hooge 1996; Jeffery 1997; Hooge e Marks 2001; Scharpf 2002; Fabbrini e Morata 2002; Schmitter 2004; Bobbio 2005; Ferrera e Giuliani 2008; Keating 2009). In riferimento alla prima impostazione, dieci anni più tardi dalla prima uscita, Gary Marks ha firmato con la moglie un famoso articolo pubblicato sull American Political Science Review molto ambizioso dal punto di vista teorico: in esso venivano delineati due tipi di governance multilivello, intesi a fotografare la decostruzione (unreveling) del centralismo statuale (Hooge e Marks 2003, pp ). Naturalmente al tema di questo articolo interessa soltanto il secondo itinerario di ricerca quello relativo alla multi level governance europea per tentare di venire a capo del quesito che abbiamo anticipato: le strategie macro regionali hanno aperto le porte a una nuova stagione? Costituiscono un innovazione di carattere storico, oppure devono essere ancora testate per coglierne la porta? Facile optare per la seconda ipotesi, che tuttavia richiede d essere adeguatamente argomentata alla luce come abbiamo visto della complessa interazione dei vettori che agiscono orizzontalmente e verticalmente (Gänzle and Wulf 2014). A questo proposito per un attimo ritorniamo al report di carattere valutativo sulle due esperienze macro regionali, licenziato dalla Commissione nel giugno 2013, il quale, fra le altre cose, raccoglie l opinione degli stakeholder in ordine ai primi anni d attività. Come è stato osservato, infatti «Macro regionalism [ ] seems to be far from establishing its own institution, legal and financial frameworks, but it boosts functional cooperation at the transnational level and thus has the potential to reshape the existing architecture of multi level governance in Europe» (Kern and Gänzle 2013, p. 17). In questa ottica è tutt altro che marginale il fatto registrare le sensibilità che sono presenti, ai diversi livelli, da parte degli attori della partita macro regionale. In relazione a EUSBSR e EUSDR, sebbene sia molto positiva la valutazione sul maggior grado di cooperazione attivato dalla strategia e le sue potenzialità in ordine alla coesione sociale, economica e territoriale, gli stakeholders consultati attraverso le survey condotte dalla Commissione hanno dato un giudizio positivo nella misura del 55% rispetto alla prima, e solo del 33% sulla seconda, in ordine alla capacità delle strategie di mobilitare al meglio le risorse locali. Da parte degli attori territoriali, viene segnalata l esigenza di migliorare l implementazione: per esempio, gli intervistati ritengono che le strategie fronteggino le sfide aperte, ma propongano delle aree prioritarie che come abbiamo visto sono l attuazione dei pillars condivisibili solo al 60%. E ancora: soltanto il 38% degli intervistati ritiene che il commitment politico della Commissione e degli stati membri all interno dell High level group sia elevato, mentre il 50% pensa che il matching fra policy making e funding non sia ottimale, soprattutto perché sono insufficienti le risorse a disposizione dei paesi terzi. In definitiva, gli intervistati chiedono una leadership più forte alla guida della strategia (CEC 2013b, p. 5 8; CEC 2013a), che significa qualcosa di più complesso rispetto all immaginare che la Commissione possa (o debba) avere un compito più direttivo. Vuol dire invece dare sostanza politica alla dinamica bottom up, che sino ad oggi ha avuto un ruolo essenzialmente consultivo: in breve, le regioni e gli altri soggetti locali chiedono di avere più responsabilità nel decision 18

19 making e nell implementazione. Non a caso nei documenti preparatori delle nuove strategie compare il termine sussidiarietà, che in EUSBSR e EUSDR non era stato utilizzato. Segnali analoghi vengono da altre fonti altrettanto autorevoli nell esprimere la sensibilità regionale. Per esempio, la Conferenza della regioni periferiche e marittime d Europa ha segnalato la necessità di una maggior flessibilità e sinergia nell agire gli strumenti finanziari, nell ambito di un miglior coordinamento delle diverse direzioni generali della Commissione DG Regio (Regional and Urban policy) e DG Mare (Maritime Affairs and Fisheries) coinvolte nelle strategie. Inoltre si sottolinea come la debole leadership sconti il rischio che, nel medio periodo, le strategie possano essere riassorbite nelle dinamiche nazionali (CPMRE 2013). Se questo dovesse avvenire sarebbe senza dubbio paradossale: infatti, chi conosce la letteratura sulla multilevel governance europea sa che questa nasce, specialmente nel lavoro di Gary Marks, come reazione all interpretazione intergovernativa dell integrazione europea, disponibile come abbiamo detto a riconoscere un ruolo soltanto agli stati membri, e non anche agli altri livelli di governo subnazionali (regioni ed enti locali), il cui concorso alla politica europea, al contrario, è tutt altro che trascurabile, in modo particolare nell implementazione dei fondi strutturali. Se la creazione delle strategie macro regionali invece che introdurre un capitolo nuovo nella storia politica del regionalismo europeo, dopo la nascita della Comitato delle Regioni, rappresenta un innovazione apparente più che reale, non resterebbe che affermare che si tratta di vino vecchio in botte nuova (Stocchiero 2010). Del resto, la Commissione stessa, licenziando un report valutativo specificamente dedicato alla governance delle strategie macro regionali, ha riconosciuto che i National Contact Points avrebbero bisogno di vedere lavorare insieme, e molto strettamente, ministeri nazionali e governi regionali, com è avvenuto nei paesi federali (per esempio per l Austria in EUSDR) (CEC 2014, p. 7). Tuttavia, l impostazione che viene data al problema della governance identifica negli stati membri i principali (e a tratti gli unici) interlocutori a cui rivolgersi. Il paradosso è il segno delle questioni che rimangono aperte, di cui diremo nelle conclusioni. 5. Conclusioni Chiudendo il saggio ci soffermeremo soltanto sugli aspetti critici, nella convinzione che quanto finora esposto esprima adeguatamente l interesse indiscutibile rappresentato dalle strategie macro regionali. Per avviare la discussione ritorniamo in un certo senso alle origini: un documento preparatorio delle strategie, licenziato dalla DG Regio, indicava due possibili set up macroregionali: uno incardinato prevalentemente sull ambiente, l altro integrato e multifunzionale (Samecki, 2009). Il punto, che si poneva in termini problematici nella fase di progettazione, resta ancora aperto a distanza di alcuni anni dalla prima implementazione, e ci sembra uno dei punti focali su cui riflettere soprattutto in riferimento al varo di altre possibili strategie. Può accadere come è avvenuto nel caso della regione Baltica che muovendo da tematiche ambientali si riesca a guadagnare un profilo operativo integrato, ma è una possibilità non garantita a priori, che dipende molto dalla struttura economica locale (come abbiamo visto, nella regione Baltica la filiera prevalente è quella ittica, la cui produttività risente molto della equilibri eco sistemici) (Schober and Ionescu 2011). Ciò detto, un integrazione efficace, che muove sempre da una 19

20 sensibilità ecologica, può venire anche da un approccio integrato alle politiche energetiche, com è avvenuto per la regione danubiana (Petrescu and Ionescu 2013c). E avvertibile uno sforzo da parte della Commissione nel definire sempre più accuratamente le strategie in relazione alle vocazioni economiche dei territori (CEC 2014, p. 2) e, di conseguenza, alle diverse leve multifunzionali che dovrebbero essere attivate. In questi termini si è espressa la Conferenza delle regioni marittime periferiche, che in un recente documento invita l Unione a distinguere le strategie macro regionali, da un alto, e le strategie di bacino marittimo o fluviale (Sea or River basin strategies) dall altro. Nel novero delle strategie realizzate, e in progetto, queste ultime sono largamente prevalenti (CPMRE 2013): la Tab. 7 riprende le strategie indicate nella Fig. 3, indicando quelle marittime o fluviali, che come appare evidente sono la totalità a parte un solo caso (EUSAR). Tab. 7 Identificazione delle strategie di bacino marittimo fra le strategie macro regionali Macro regional strategies Sea or River basin Others Existing Baltic sea Danube Adopted Adriatic Ionic Alpine Under discussion Atlantic European North Sea Mediterranean Black sea synergy Northern dimension Questa sottolineatura ci spinge a chiederci se il dato geografico periferico delle macro regioni realizzate (e in cantiere) sia occasionale oppure costitutivo: detto altrimenti, le strategie macroregionali sono senza dubbio uno strumento adeguato per la tutela dell ambiente nei bacini marittimi (e al limite fluviali) che si trovano sul perimetro esterno dell Unione (Carsten and Peer 2010, European Parliament 2011, 2012; Petrescu and Ionescu 2013a); ma possono avere la stessa efficacia anche in altri eco sistemi? Non possiamo escluderlo, ma non disponiamo neppure delle evidenze empiriche che ci consentano di rispondere in modo affermativo (Cugusi 2012, 2013). Senza dubbio le strategie Sea and River basin sono efficace per due ordini di motivi: sono uno strumento per gestire le politiche ambientali, e per questa via costituiscono un ottimo driver di alfabetizzazione comunitaria per i paesi candidati all ingresso secondo il mood tradizionale della European Neighbourhood policy (ENP) (Bialasiewicz 2013). In questi termini, la perifericità di cui si diceva non sembra occasionale, ma potrebbe essere intrinseca, e quindi scarsamente idonea a configurare un aspetto della multi level governance in grado di replicarsi in modo esteso ai territori core dell Unione. In altre parole, la messa in opera di una strategia macro regionale è senza dubbio costosa in termini di tempo e di energie richieste: è necessario quindi che vi sia uno screening preliminare molto attento, in grado di accertare la possibilità d agire risorse inesplorate, produttive di un reale valore aggiunto: 20