Stato della Città del Vaticano, dalla nascita, con la Legge Fondamentale. del 7 giugno 1929, fino alla riforma, promulgata il 26 novembre 2000 da

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1 INTRODUZIONE Oggetto della nostra ricerca è l analisi dell assetto costituzionale dello Stato della Città del Vaticano, dalla nascita, con la Legge Fondamentale del 7 giugno 1929, fino alla riforma, promulgata il 26 novembre 2000 da Giovanni Paolo II ed entrata in vigore il 22 febbraio Nell elaborato che segue, cercheremo di cogliere la natura, la struttura e le peculiarità, che il governo dello Stato della Città del Vaticano ha assunto fin dalle sue origini, il decorso del testo normativo del 1929, le innovazioni introdotte con la Legge del 2000 e le eventuali prospettive di riforma. Nella prima parte del nostro lavoro, analizzeremo in maniera analitica, i caratteri propri dello Stato, partendo dal rapporto con l antico Stato Pontificio, al più complesso legame tra lo Stato Vaticano e la Santa Sede, fino ad esaminare, attraverso un indagine storico-giuridica, la struttura governativa, con un riferimento alle leggi, che hanno regolato il governo dello S.C.V. dalla sua nascita fino ad oggi. Punto di partenza fondamentale per la trattazione dell argomento di questa ricerca, è il Trattato Lateranense, stipulato tra la Santa Sede e il Regno d Italia, l 11 febbraio Insieme alle altre convenzioni, che costituiscono i c.d. Patti Lateranensi, cioè il Concordato e la Convenzione finanziaria, il Trattato del Laterano, ha dato vita ad un 3

2 nuovo Stato sovrano: lo Stato della Città del Vaticano, componendo definitivamente la Questione romana e collocando un nuovo soggetto giuridico nell ordinamento internazionale. Lo Stato di città del Vaticano è senza dubbio uno Stato sui generis, se si considera il fine stesso per cui è sorto, come affermato dallo stesso Pontefice Pio XI, essendo destinato: a riconoscere e, per quanto hominibus licet, ad assicurare alla Santa Sede una vera e propria sovranità territoriale. 1 Lo Stato della Città del Vaticano è, dunque, nato con questo esplicito carattere strumentale, ma ben più complessa risulterà l analisi della sua ratio vitae 2, i suoi rapporti con lo Stato italiano, la sua collocazione nel panorama internazionale e la sua precipua struttura giuridica, costantemente in bilico tra l ordinamento statale e quello canonico. La nascita del nuovo soggetto ha fatto sorgere, sin dagli anni 30, numerose e complesse questioni giurisprudenziali, inerenti l attribuzione della qualifica di Stato e la definizione dei vari rapporti giuridici tra lo Stato della Città del Vaticano e le altre entità statuali. Anche se di proporzioni ridotte e quasi simboliche, sarà dimostrato, nel lavoro che segue, che lo Stato della Città del Vaticano, può fregiarsi della qualifica di Stato, ed esso, come ogni altra soggetto statuale, seppur 1 Così Pio XI parlando ai parroci di Roma l 11 febbraio 1929, giorno stesso della stipula dei Patti Lateranensi. Cfr. il testo del discorso in AAS 21, 1929, pag Cfr. A. C. JEMOLO, Carattere dello Stato della Città del Vaticano, in Rivista di Diritto Internazionale, n. 21, 1929, pag

3 mostri anche su questo aspetto notevoli peculiarità, è dotato di un corpo di norme, predisposte per soddisfare tutte le esigenze proprie. Infatti, il giorno stesso dello scambio delle ratifiche dei Patti Lateranensi, il Sommo Pontefice Pio XI, in qualità di sovrano dello S.C.V., ha emanato, con motu proprio, sei leggi, contraddistinte con i numeri romani da I a VI 3, per configurare e disciplinare giuridicamente l ordinamento interno del nuovo Stato. La prima di esse, individua gli organi incaricati alle varie funzioni di governo e determina i reciproci rapporti istituzionali, per cui viene qualificata come Legge Fondamentale ed è paragonabile ad una costituzione del lillipuziano Stato Vaticano. Questa Legge Fondamentale, oggi è stata sostituita da un nuovo testo, emanato da Giovanni Paolo II con motu proprio il 26 novembre 2000 ed entrato in vigore il 22 febbraio Lo S.C.V., benché sia uno Stato sui generis, è anch esso esposto ai mutamenti normativi, che secondo le esigenze dei tempi, investono qualsiasi ordinamento giuridico. Dunque, come evidenziato nell introduzione al testo della nuova Legge Fondamentale, l obiettivo preposto dal legislatore ha riguardato - la necessità di dare forma sistematica ed organica ai mutamenti introdotti in fasi successive 3 N. I - Legge Fondamentale della Città del Vaticano; n. II - Legge sulle fonti del diritto; n. III - Legge sulla cittadinanza e il soggiorno; n. IV - Legge sull ordinamento amministrativo; n. V - Legge sull ordinamento economico, commerciale e professionale; n. VI - Legge di pubblica sicurezza. 5

4 nell ordinamento giuridico dello Stato della Città del Vaticano, allo scopo di renderlo sempre meglio rispondente alle finalità istituzionali dello stesso, che esiste a conveniente garanzia della libertà della Sede Apostolica e come mezzo per assicurare l indipendenza reale e visibile del Romano Pontefice nell esercizio della Sua missione nel mondo 4. La nostra analisi si soffermerà, nel primo capitolo sulla nascita, sulle caratteristiche e sull evoluzione storica dello Stato, nel secondo capitolo, cercherà di illustrare gli aspetti peculiari dell ordinamento vaticano, tracciando una panoramica storica, dal suo esordio fino ad oggi. Il terzo capitolo delineerà l assetto giuridico, che la nuova Legge Fondamentale ha costituito, facendo alcune premesse sul perché di un nuovo testo normativo, quali le valutazioni giuspubblicistiche che l hanno investito e gli eventuali percorsi riformatori auspicabili per uno Stato sorto ottant anni fa. La ricerca non verterà, in alcun modo, su problematiche di natura teologica o religiosa, non si occuperà dell ordinamento canonico, ma si limiterà a presentare, in forma obiettiva, la storia e l evoluzione dello Stato Vaticano, i suoi rapporti internazionali, il suo assetto costituzionale interno, le disposizioni normative che lo hanno caratterizzato in passato e il nuovo assetto conferitogli dalla riforma del Proemio, Legge Fondamentale dello Stato della Città del Vaticano, 26 novembre 2000, AAS Suppl. 71 (2000), pag

5 Capitolo I. IL CARATTERE DELLO STATO DELLA CITTÀ DEL VATICANO 1.1- Origine e cenni introduttivi Il Trattato del Laterano, accordo politico tra la Santa Sede e il Regno d Italia, stipulato l 11 febbraio 1929 e ratificato il 7 giugno 1929, ha messo fine all annosa Questione romana, sorta dopo il 2 ottobre del 1870 e inerente la perdita di indipendenza del plurisecolare Stato Pontificio. I pontefici che si susseguirono dopo il , avevano due obiettivi principali: accrescere il prestigio della Chiesa Cattolica nel mondo e cercare di riconquistare un indipendenza territoriale, venuta a mancare dopo la perdita dello Stato Pontificio. Con l emanazione della Legge 13 maggio 1871 n. 214, meglio nota come Legge delle Guarentigie, lo Stato italiano assicurò alla Santa Sede alcune garanzie necessarie per il libero esercizio delle sue funzioni. Tuttavia, tale legge, com è noto, non è stata mai accettata dalla Sede 5 Per gli eventi che precedettero l istituzione dello S.C.V., cfr. A. C. JEMOLO, Chiesa e Stato in Italia negli ultimi cento anni, Torino, Einaudi,

6 Apostolica 6, perché unilaterale, sottoposta al mutevole capriccio delle maggioranze parlamentari, e soprattutto perché la risoluzione della Questione romana, ponendo un problema di carattere internazionale, necessitava di un atto formalmente riconosciuto nella Società degli Stati 7. Queste, in sostanza, le premesse storiche del Trattato Lateranense, che hanno sancito la nascita dello Stato della Città del Vaticano 8, per usare le parole di Pio XI «rivolto a riconoscere e ad assicurare alla Santa Sede una vera e propria sovranità territoriale». Il Trattato fu stipulato nel Palazzo del Laterano insieme alle altre convenzioni facenti parte i c.d. Patti Lateranensi (cioè il Concordato e la Convenzione finanziaria, costituente l allegato IV al Trattato), per mano dei Plenipotenziari: il Card. Pietro Gasparri, Segretario di Stato di Sua Santità, e Benito Mussolini, Presidente del Consiglio dei Ministri del Regno d Italia. La Questione romana poteva dirsi così composta definitivamente e raggiunto l obiettivo di conferire un effettiva indipendenza della Santa Sede, attraverso la costituzione di un entità statuale e territoriale, unica forma di sovranità universalmente riconosciuta. Gli oltre sessant anni di polemiche e di lotte, volte ad affermare la personalità internazionale alla Santa Sede in assenza di un suo dominio temporale, mostrano 6 PIO IX definì tale legge, mostruoso prodotto della giurisprudenza rivoluzionaria, in risposta a quelli che considerava, futili privilegi e immunità che volgarmente sono detti guarentigie. 7 G. DALLA TORRE, voce Vaticano (Stato della città del), in Enciclopedia Giuridica, XXXII, Roma, 1994, pag 2. 8 Nella designazione dello Stato della Città del Vaticano, si adotterà da ora in avanti l abbreviazione S.C.V., consigliata da A. C. JEMOLO ed entrata nell uso corrente negli scritti giuridici. 8

7 esplicitamente come l esistenza di una base territoriale su cui affermare una sovranità nazionale, fosse indispensabile 9. In relazione all entità territoriale è opportuno delineare i tratti essenziali del rapporto intercorrente tra l antico Stato Pontificio e il nuovo S.C.V. La dottrina si è espressa con due tesi opposte e contrastanti. La prima, detta tesi continuista 10, affermava la stretta connessione e dipendenza tra i due soggetti statuali, la seconda invece negava qualsiasi legame tra il nuovo Stato e quello precedente. In realtà il problema è decaduto con la Conciliazione senza che fosse stata esplicitamente accolta né una né l altra tesi, questo soprattutto grazie alla volontà delle parti contraenti di evitare qualsiasi polemica sull argomento e porre l accento esclusivamente sul nuovo ordine costituzionale. Premesso che la Santa Sede, quale ufficio centrale di governo della Chiesa Cattolica 11, si considerasse già prima del 1870 distinta ed indipendente dallo Stato Pontificio, la ragion d essere, tanto dell antico Stato Pontificio, quanto di S.C.V., è sempre stata quella di assicurare e garantire l indipendenza del Romano Pontefice. La tesi continuista, che considera S.C.V. come l erede di un ultimo residuo del antico Stato 9 Acta Ap. Sedis, 1929, Pio XI la esplicò nel suo discorso dopo la conclusione degli Accordi, quel tanto di territorio che basti come supporto della sovranità stessa, senza la quale questa non potrebbe sussistere perché non avrebbe dove poggiare. 10 Nota anche come Teoria Vaticanista: la prima teoria accolta dai giuristi di diritto ecclesiastico, che sosteneva la continuità tra l antico Stato Pontificio e il nuovo S.C.V. 11 F. PETRONCELI HUBLER, voce Santa Sede (diritto canonico), in Enciclopedia giuridica, XXXII, Roma, 1994, pag. 1. 9

8 Pontificio 12, è stata sostenuta deducendo che uno Stato non può cessare di esistere, se non vi è un trattato con il suo governo che ne decreti la fine, se non avviene un occupazione totale e assoluta del suo territorio, oppure la debellatio integrale di tutta la sua popolazione. Fu rilevato minuziosamente da illustri giuristi, che nessuno di questi elementi si era effettivamente verificato 13. Infatti, secondo le disposizioni del ministro Lanza, l occupazione dello Stato Pontificio non doveva interessare la Città Leonina, cioè il quartiere al di là di Ponte Sant Angelo 14, inoltre la dichiarazione aveva carattere di temporaneità e nessuna debellatio si era verificata. D altra parte, partendo dal presupposto che il Trattato Lateranense non voleva creare alcun collegamento col passato, ma poneva esclusivamente soluzioni proiettate al futuro, l ipotesi del riconoscimento di uno Stato già esistente è da escludersi. Questo appare evidente dal contenuto dell art. 26 comma 2 del Trattato in cui, «la costituzione», «la creazione», «il riconoscimento» della Città del Vaticano, sembrano espliciti riferimenti al proposito di formare uno Stato nuovo, senza alcun rapporto con quello antico, e l art. 5 conferma che anteriormente al Nel 1870 lo Stato Pontificio era ridotto approssimativamente a quelle che ora sono le province di Roma e Viterbo. 13 F. CAMMEO, Ordinamento giuridico dello Stato della Città del Vaticano, Firenze, R. Bemporad & F. Editori, 1932, pag Istruzioni del Ministro Lanza al Conte Ponza di San Martino, 8 settembre

9 una sovranità politico-territoriale della S. Sede non esistesse né de jure né de facto 15. La concorde intenzione delle due parti contraenti gli Accordi, di giungere alla costituzione di uno Stato nuovo, diverso da quello precedente, traspare anche nella mutata denominazione dell Ente statuale. Oltretutto, nelle sei Leggi Fondamentali del 7 giugno 1929, volte a costituire l ordinamento giuridico di S.C.V., non si fa più alcun riferimento alle antiche leggi vigenti nello Stato Pontificio. Effettivamente, la creazione di uno Stato nuovo, rappresentava una premessa indispensabile per sanare definitivamente il conflitto tra il Regno d Italia e la Santa Sede. Il problema della sovranità territoriale è stato da subito preminente, in quanto essa rappresentava la condizione necessaria affinché ad uno Stato potesse essere attribuita la piena soggettività internazionale 16. Infatti, soltanto in questo modo, il diritto internazionale garantisce all Ente statuale lo svolgimento indisturbato delle proprie funzioni nei confronti di tutti gli altri soggetti. 15 Art. 5 prima dell entrata in vigore del presente Trattato, la Santa Sede provvederà a chiuderne gli accessi recingendo le parti aperte, tranne piazza di San Pietro, prova incontrovertibile dell effettiva sovranità della Santa Sede, solo in seguito alla stipulazione degli Accordi. 16 Il diritto di sovranità territoriale venne sancito dall art.10 del patto della Società delle Nazioni (1919): «I Membri della Società si impegnano a rispettare ed eventualmente a garantire l integrità territoriale e l attuale indipendenza politica di tutti i membri della Società», e successivamente dallo Statuto delle Nazioni Unite (1945) che nell art.2 dichiara: «I membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall uso della forza, sia contro l integrità territoriale o l indipendenza politica di qualsiasi altro Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite». 11

10 Oggi S.C.V. risulta essere il più piccolo stato del mondo, con una superficie geografica di appena 0,49 Kmq., delimitato secondo la pianta costituente l allegato I del Trattato, del tutto sottratto all autorità italiana, e con una sovranità che si estende, come per ogni altro Stato, al sottosuolo e allo spazio atmosferico sovrastante. La cruda definizione del Croce 17, di giocattolo bambinesco di Stato temporale, va integrata con quella di Stato sui generis, dotato di specialità e di finalità eccezionali, che lo rendono un Unicum nella vita politica e giuridica dei popoli, quasi da costituire in relazione ad esso, un inedita categoria 18 di Stato La qualifica di S.C.V. nella teoria generale dello stato Con la nascita del nuovo Stato si sono presentate allo studio dei critici numerose questioni relative al modello statuale di S.C.V., più precisamente alla sua collocazione entro gli schemi predefiniti. La prima, particolarmente rilevante, concerne l attribuzione o meno alla nuova entità statuale della natura di vero e proprio Stato, secondo le disposizioni del diritto internazionale vigente all epoca. Esaminando la teoria generale dello Stato 19, basata sugli elementi 17 B. CROCE, Storia d Italia dal 1871 al 1915, Bari, Laterza, 1929, pag F. RUFFINI, Lo Stato della Città del Vaticano in scritti giuridici minori, vol. I, Milano, 1936, pag D. DONATI, La Città del Vaticano nella teoria generale dello Stato, Padova, Litotipo, 1930, pag. 7 e sgg. 12