Associazione Italiana Valutazione

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1 Associazione Italiana Valutazione Convegno Torino, 23 Marzo 2000 IL MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE Un contributo ai progetti di ridisegno dei sistemi di Programmazione e Controllo interno nelle regioni Ezio Lattanzio e Gabriella Volpi Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 1

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3 Ezio Lattanzio ingegnere gestionale è managing partner della Lattanzio e Associati. Le sue aree di interesse sono i processi di cambiamento e i sistemi di pianificazione e controllo nella pubblica amministrazione e nelle aziende di pubblic utilities. Ha partecipato a numerosi progetti di disegno/ridisegno di sistemi di pianificazione e controllo in pubbliche amministrazioni. Si segnalano il Ministero delle Finanze, la Regione Basilicata, la Regione Lazio, la Regione Lombardia e il Comune di Pesaro. Ha collaborato con la Conferenza delle regioni e delle province autonome fornendo supporto tecnico-metodologico al gruppo di lavoro interregionale che ha elaborato il Manuale per il controllo strategico e gestionale oggetto della presente pubblicazione. Gabriella Volpi Laureata in Scienze politiche è dirigente della Regione Lombardia nel Servizio Controllo di gestione. Da anni si occupa dei temi della programmazione, della valutazione e del controllo di gestione nelle amministrazioni regionali. E responsabile del gruppo di lavoro interregionale che ha realizzato il Manuale per il controllo strategico e gestionale oggetto della presente pubblicazione Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 3

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5 INDICE 1 INTRODUZIONE: IL PROGETTO DI REALIZZAZIONE DEL MANUALE, IL PERCORSO E LE MODALITÀ DI LAVORO IL RIDISEGNO DEI SISTEMI DI CONTROLLO L ORIENTAMENTO DEI SISTEMI DI CONTROLLO ALLE ESIGENZE LE TRE SITUAZIONI TIPICHE DI PARTENZA LA PROPOSTA DI ARCHITETTURA A TENDERE La prima idea: Specializzare le funzioni e i sistemi di PeC: di supporto alle decisioni, di internal auditing e di valutazione dei dirigenti La seconda idea: Distinguere e chiudere i cicli di ogni singola funzione di PeC. Integrare le diverse funzioni dal punto di vista dei flussi informativi La terza idea: Spostare la focalizzazione dei sistemi di PeC dalle azioni alle performance e ai risultati La quarta idea: differenziare la proprietà dei sistemi in funzione delle tipologie di decisori IL MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE I PERCORSI DI AVVICINAMENTO DALLA SITUAZIONE ATTUALE ALLA ARCHITETTURA A TENDERE CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 5

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7 1 INTRODUZIONE: IL PROGETTO DI REALIZZAZIONE DEL MANUALE, IL PERCORSO E LE MODALITÀ DI LAVORO Tema della presente pubblicazione è il riordino dei sistemi di controllo interno, nelle amministrazioni pubbliche in generale e nelle Regioni in particolare. L occasione deriva dalla esperienza vissuta dai due autori nel gruppo di lavoro che ha realizzato di recente il Manuale per il controllo strategico e gestionale, su incarico della Conferenza dei Servizi di controllo interno e valutazione delle Regioni e Province autonome. La ipotesi di fondo è che il ridisegno dei controlli interni nella pubblica amministrazione va inserito nel profondo processo di rinnovamento che sta interessando tutta la Pubblica Amministrazione in questi ultimi anni. L introduzione di un modello gestionale per obiettivi e risultati, anche nella pubblica amministrazione, richiede infatti l introduzione di una concezione dei controlli più moderna e funzionale, basata sull autocontrollo, che superi le logiche di controllo burocratico e prescrittivo che hanno caratterizzato le esperienze degli anni novanta. In questo senso, il riordino dei sistemi di controllo non è solo parte integrante di questo rinnovamento, ma ne è addirittura uno degli elementi determinanti per il suo successo o fallimento. Non è un caso che il decreto legislativo per il riordino dei sistemi di controllo sia stato previsto proprio dalla prima legge Bassanini (art. 11 L.59/97) e che si accompagni strettamente anche alla riforma della contabilità pubblica senza la quale verrebbe vanificato. A partire dalla suddetta ipotesi, è emersa la necessità di avviare una riflessione organica su un nuovo modello complessivo di programmazione e controllo che fosse coerente con il rinnovamento in corso della PA e con il cosiddetto modello di New Public Management. E questo il messaggio fondamentale del Manuale per il controllo strategico e gestionale, elaborato, nell ambito della Conferenza permanente dei Servizi di controllo interno delle regioni e province autonome, da un gruppo di lavoro interregionale, coordinato dalla Regione Lombardia, cui hanno partecipato altre otto regioni: l Abruzzo, la Calabria, il Lazio, le Marche, il Piemonte, la Toscana, la Valle d Aosta ed il Veneto. In questo senso, il Manuale è un contributo ai progetti di ridisegno dei sistemi di programmazione e controllo nelle Regioni. Le proposte contenute nel Manuale consentono infatti alle Regioni di ridisegnare i sistemi di controllo interno anche in risposta a tutte le recenti novità normative, a cominciare dal recente decreto di riordino (D.lgs 286/99), ma considerando anche le disposizioni in tema di valutazione e monitoraggio degli investimenti pubblici (L144/99), i regolamenti comunitari per il controllo dell utilizzo dei fondi strutturali (Reg, CE n. 2064/97 e ) e la nuova legge quadro di contabilità regionale (riforma della L.335/76). Tutte insieme queste novità normative contribuiscono infatti a delineare precise linee di tendenza dei sistemi dei controlli, in direzione della: specializzazione delle funzioni di controllo e individuazione degli utenti/proprietari dei sistemi di controllo; ridefinizione delle competenze delle strutture di controllo; adozione di metodologie, strutture e strumenti per una migliore allocazione delle risorse, con riferimento in particolare ai progetti finanziati con Fondi strutturali dell Unione europea e, più in generale, a tutti gli investimenti pubblici; Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 7

8 riorientamento ai vari livelli dei bilanci e dei sistemi di contabilità in funzione delle esigenze dei decisori. Come strumento di supporto ai progettisti dei sistemi di programmazione e controllo, il Manuale presenta un articolazione che guida il lettore passo dopo passo, da un analisi, sintetica ma accurata, del quadro normativo di riferimento, attraverso la descrizione della proposta di una architettura generale dei sistemi di programmazione e controllo, con particolare attenzione al livello strategico e gestionale, fino all individuazione di possibili percorsi che le regioni, in relazione alla loro situazione attuale, potrebbero percorrere per avvicinarsi al modello proposto. Si rinvia quindi al Manuale per la descrizione dettagliata della architettura a tendere proposta. In questa sede ci limitiamo a presentare gli orientamenti che i sistemi di controllo nelle Regioni dovrebbero avere; le quattro idee fondamentali sulle quali è basata la proposta di architettura a tendere; nonché i nodi da sciogliere nelle singole amministrazioni regionali per il cambio del modello di controllo e le tappe che concretizzano il percorso di avvicinamento. Prima di entrare nel merito del Manuale, è però opportuno ricordarne anche i limiti. Lo facciamo riprendendo un commento autorevole (De Maio 1 ): << Un bel lavoro. Accurato ed approfondito. La perplessità di metodo è che tutto il sistema di controllo è basato sull ottenimento dei risultati desiderati (o sperati). Quindi è necessario innanzitutto precisare il modello su cui si fonda l ipotesi azioni risultati, oltreché precisare i risultati desiderati, ovviamente. Tutto il resto. segue. Mi sembra che, invece, come al solito si preferisca partire dal fondo! E il solito aneddoto citato da Watzlawitch: si comincia dalle cose più facili, ma non è detto che sia lì il posto dove si è persa la chiave >>. 2 IL RIDISEGNO DEI SISTEMI DI CONTROLLO La stesura del Manuale per il controllo strategico e gestionale, a supporto del ridisegno dei controlli interni nelle Regioni, è un occasione per ricordare come il salto di qualità dei sistemi di controllo non sia solo un opportunità, ma una necessità per il successo della più generale riforma della pubblica amministrazione italiana. Tale salto di qualità è infatti la condizione per assicurare, ai livelli politico e manageriale, la responsabilizzazione dei decisori e le condizioni perché essi possano operare con successo. Le prime esperienze degli anni 90 di introduzione di sistemi di controllo nelle amministrazioni pubbliche italiane, sulla spinta del D.lgs 29/93, hanno assunto come riferimento modelli di controllo prescrittivi e burocratici, in taluni casi addirittura fordisti. Tali scelte erano coerenti con le caratteristiche di modelli organizzativi basati sulla gerarchia e sull adempimento. L esigenza, ormai irrinunciabile, di passare ad una gestione per obiettivi e risultati, impone il riposizionamento dei sistemi di controllo e, quindi, il ridisegno dei modelli di riferimento. Il tema del ridisegno dei sistemi di controllo nelle amministrazioni pubbliche non può 1 Adriano De Maio Rettore del Politecnico di Milano; Presidente IReR Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 8

9 prescindere dal rapporto con la riforma della pubblica amministrazione. Se andiamo a rivedere quanto successo negli anni '90 possiamo, molto in sintesi, dire che i riformatori si sono concentrati sui cambiamenti normativi, qualche volta su quelli organizzativi, quasi mai sulla architettura dei controlli. Per intervenire in maniera coerente, il ridisegno dei sistemi di controllo deve essere coerente, parallelo e sinergico con la riforma organizzativa. I due temi non possono essere affrontati in maniera separata: solo il cambiamento dei sistemi di controllo può consolidare il cambiamento organizzativo. Viceversa, non è possibile affrontare il tema dei controlli senza intervenire contestualmente sull'organizzazione. Il percorso di evoluzione dei modelli di controllo nelle pubbliche amministrazioni italiane può essere rappresentato nei tre stadi evidenziati nella tavola 1, rielaborazione di un contributo di una precedente pubblicazione (Lattanzio, Pero 2 ) Tavola 1: L evoluzione dei modelli di controllo Focus dei modelli gestionali Responsabilizzazione su obiettivi e risultati coerenti con policies Adempimento sulle azioni Rispetto formale delle norme BUROCRATICO PRESCRITTIVO (modelli PPC) AUTOCONTROLLO (modelli PeC) Controllo formale (conformità e legittimità) sugli adempimenti Controllo sulle attività e sulle risorse assegnate Controllo sostanziale/manageriale sui risultati Focus dei sistemi di controllo L asse verticale della tavola rappresenta il Focus dei modelli gestionali, cioè le modalità con le quali la struttura organizzativa articola il rapporto fra i vari livelli gerarchici; l'asse orizzontale invece individua il Focus dei sistemi di controllo. Lo stadio di partenza, in tutta la pubblica amministrazione italiana, è quello al quale corrisponde il paradigma del controllo burocratico: il focus dei modelli gestionali è sul 2 Lattanzio E., Pero L. (1999) Il ridisegno dei sistemi di controllo della pubblica amministrazione. Una proposta di modello di gestione dei controlli interni orientato ai risultati e coerente con il progetto di riforma della pubblica amministrazione, in Sviluppo e Organizzazione, Luglio-Agosto 1999 Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 9

10 rispetto formale delle norme, mentre il focus dei sistemi di controllo è sul controllo formale degli adempimenti, in termini di conformità e di legittimità. Lo stadio successivo evidenzia un cambio di modello gestionale: dal rispetto delle norme, il focus si è spostato e, comunque, è già un passo avanti - all'adempimento sulle azioni e corrispondentemente i sistemi di controllo sono pure evoluti spostando il focus dei controlli sulle attività e sulle risorse assegnate. Questo è successo talvolta alla fine degli anni '80 ma, più di frequente, negli anni '90, con le prime esperienze derivate dalle disposizioni del D.Lgs 29/93 (vedi art. 20). Il modello di controllo di questo secondo stadio, che supera quello burocratico del primo stadio, si basa sul paradigma del controllo prescrittivo. Nel gergo degli specialisti è spesso definito "Modello PPC" dove la prima P sta per Pianificazione strategica, la seconda P per Programmazione operativa e la C per Controllo di gestione. Il terzo stadio corrisponde al modello verso il quale il Manuale propone di andare per fare un salto ulteriore. E un nuovo modello basato sul paradigma dell'autocontrollo. Per comodità, lo possiamo denominare (vedremo in seguito l origine di questa sigla) "Modello PeC" che sta per Pianificazione e Controllo o, se preferite, Programmazione e controllo. Che cosa significa? Significa che i sistemi di controllo si devono spostare sul controllo sostanziale e manageriale dei risultati e, analogamente, i modelli gestionali devono responsabilizzare tutti gli attori su obiettivi e risultati. Gli obiettivi, sui quali il management deve essere responsabilizzato, devono, a loro volta, essere coerenti con le politiche di indirizzo dell'autorità politica. Abbiamo descritto quindi, per immagini, gli stadi evolutivi dei modelli di controllo. Rispetto a tale evoluzione, ad oggi, le amministrazioni pubbliche italiane e le stesse Regioni si collocano tutte nel primo e nel secondo stadio, corrispondenti al modello burocratico e al modello prescrittivo. Ci sono solo dei primi tentativi di evolvere nel terzo stadio, mettendo in pratica il paradigma dell'autocontrollo, ma nessuna di tali esperienze può definirsi compiuta. Vediamo meglio questo cambio del paradigma di controllo confrontando nella Tavola 2 il modello prescrittivo con il modello dell'autocontrollo proposto nel Manuale. Tavola 2: Il cambio del paradigma di controllo dal CONTROLLO PRESCRITTIVO all AUTOCONTROLLO PROGRAMMAZIONE STRATEGICA PeC STRATEGICO INDIRIZZI/ POLITICHE Prescrizione di azioni RENDICONTI ALLA LINEA GERARCHICA Assegnazione di obiettivi e risorse PeC GESTIONALE CONTROLLO GESTIONALE AZIONI Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 10

11 Il paradigma di controllo prescrittivo, rappresentandone il funzionamento con uno schema semplificato, si basa su due momenti logici: un primo momento, la programmazione strategica, dichiara il proposito di individuare obiettivi e paradigmi strategici, ma, in verità, cade sempre nella prescrizione di azioni, con lunghi elenchi di cose da fare, elenchi attraverso i quali l'autorità politica si rapporta con il management. Il secondo momento è il controllo gestionale. Tale controllo gestionale non è a supporto delle decisioni del management nella logica dell autocontrollo, ma è sempre e, solamente, il momento finale di un ciclo a cascata, che serve per rendere conto alla linea gerarchica a livello superiore. Inoltre, di fatto, i rendiconti/rapporti di gestione arrivano sempre troppo tardi e non riescono comunque a fornire un feedback rispetto alla programmazione strategica. Non a caso, quindi, il rendiconto alla linea gerarchica, nella figura, è confinato all'interno dello stesso riquadro del Controllo gestionale. Vediamo invece cosa si propone per cambiare il paradigma di controllo. L'ipotesi è passare a un modello di autocontrollo che, nella figura, è rappresentato sempre attraverso due momenti logici. Il primo momento, come si può vedere, non è più denominato "Programmazione strategica" ma "Programmazione e controllo strategico". Il ciclo nero nel riquadro bianco, all'interno della macro-funzione di PeC strategico, significa che, anche al livello strategico, deve esserci un ciclo di autocontrollo. Questo implica che l'autorità politica deve avere degli strumenti che la possano supportare a definire gli indirizzi e le politiche da perseguire e le consentano di valutare l'impatto di tali politiche per autocorreggersi, rivedendo gli indirizzi e le politiche stesse. Nel secondo momento logico, nella ricaduta verso il livello del management, quindi dei centri di responsabilità, quello che viene trasferito non sono azioni ma obiettivi e risorse associate. Questo consente di formalizzare il triangolo responsabilità/obiettivi/risorse. Così si innesca un altro ciclo di programmazione e controllo, che continuiamo a chiamare gestionale, assolutamente indipendente da quello al livello strategico, proprio invece dell Autorità politica, anche se con esso strettamente integrato dal punto di vista informativo. Anche a questo livello utilizziamo la sigla PeC, cioè Programmazione e controllo gestionale, perché anche tale ciclo deve essere chiuso. Quindi è il management che decide in autonomia quali azioni mettere in pratica per conseguire gli obiettivi assegnati dall Autorità politica e negoziati sulla base delle risorse a disposizione. Nel paradigma di controllo prescrittivo, invece, le azioni sono indicate dall Autorità politica. In alcune amministrazioni pubbliche sono state sono state avviate delle esperienze nel tentativo encomiabile di passare dal controllo prescrittivo all'autocontrollo, (gli hanno avuto occasione di conoscere numerose realtà a livello di Ministeri, Regioni ed Enti locali). Si è provato a parlare di obiettivi e risultati anziché di azioni ma, di fatto, gli elenchi degli obiettivi strategici sono molto lunghi e, se si entra nel merito effettivo della documentazione di indirizzo prodotta, si tratta, quasi sempre, ancora di azioni operative. Comunque, mai corrispondenti ai risultati finali dell azione amministrativa. Un esempio.nel campo fiscale (al Ministero delle Finanze, in una Regione o in un Comune), una cosa è porre come obiettivo strategico la lotta all'evasione, con il risultato finale di accentuare e recuperare effettivamente una certa predefinita quantità di imposte evase, cosa diversa è prescrivere l azione di fare i controlli dei taxisti" o fare diecimila controlli sui dentisti operanti in una certa area geografica e così via. Da ultimo, non a caso, nella parte destra della figura, una freccia tratteggiata esplicita Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 11

12 anche la retroazione verso il livello della Pianificazione e controllo strategico. Questo perché, una volta che il meccanismo si mette in moto, e diventa compiuto, (dopo un percorso che, come vedremo in seguito, è molto lungo e faticoso da compiere) ne deriva un valore aggiunto anche per la Programmazione e controllo strategico, perché una volta che la macchina al livello dirigenziale funziona e ha un proprio e vero sistema di autocontrollo, è, di fatto, possibile un ritorno informativo anche per l Autorità politica. Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 12

13 3 L ORIENTAMENTO DEI SISTEMI DI CONTROLLO ALLE ESIGENZE Regione Lombardia Alla luce dell evoluzione del quadro presentato e delle relative esigenze da soddisfare, è possibile individuare sette orientamenti verso cui i sistemi di programmazione e controllo dovrebbero tendere nelle regioni: 1. responsabilizzare sui risultati; 2. formalizzazione del triangolo Responsabilità-Obiettivi-Risorse; 3. specializzazione verso i mondi e il mix delle attività istituzionali; 4. introduzione di sistemi di vigilanza verso gli Enti locali; 5. facilitazione dei controlli delle macchine delegate; 6. miglioramento del coordinamento tra multi enti / diversi attori nel ciclo di PeC 7. lotta alla corruzione Primo orientamento: responsabilizzare sui risultati Fino a qualche anno fa bastava dire dove erano stati spese le risorse finanziarie. Poi sono cominciate a scarseggiare le risorse pubbliche ed allora ci si è cominciati a preoccupare di verificare come erano stati spesi, se bene o male, per cose utili o no. Oggi, la competizione sulle risorse pubbliche, ed il conseguente uso alternativo, è tale che questa valutazione è anticipata già alla fase di progettazione. Già in fase di progettazione bisogna quindi dimostrare la capacità di raggiungere risultati. E cioè in atto, nella pubblica amministrazione, una tendenza a finanziare e realizzare prioritariamente progetti ed interventi ben definiti in termini di obiettivi, risorse, responsabilità, tempi e modalità di monitoraggio e controllo. Vi è poi una maggiore considerazione per la soddisfazione del cittadino utente, al quale viene sempre più spesso richiesto di contribuire, non solo indirettamente attraverso il pagamento delle imposte, ma anche direttamente, con tickets e tariffe, ai costi per l erogazione dei servizi che utilizza, che determina una crescente attenzione alla qualità dei servizi erogati e, più in generale, delle azioni svolte; Si va quindi sempre più affermando un modello gestionale per obiettivi e per risultati. Tale modello, che interessa particolarmente le attività progettuali e innovative, con attenzione all efficacia dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati, si va sempre più estendendo anche alla gestione delle attività routinarie, con attenzione, in questo caso, anche all efficienza. Secondo orientamento: Formalizzazione del triangolo Responsabilità/Obiettivi/Risorse Una volta posta l attenzione sul risultato e introdotta una gestione per obiettivi e risultati, non basta attribuire un obiettivo ad un responsabile, o renderlo responsabile di determinate risorse. Occorre collegare le risorse a quell obiettivo. Solo così, solo formalizzando questo triangolo è possibile far sì che: gli obiettivi siano effettivamente realizzabili, non siano cioè obiettivi solo sulla carta; Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 13

14 il dirigente possa essere valutato per la sua effettiva capacità di gestione e di raggiungimento dei risultati. Collegare responsabilità/obiettivi/risorse implica prevedere un processo di negoziazione trasparente e oggettivo che tenga conto della fattibilità dei progetti e degli interventi. - L assegnazione trasparente e oggettiva di obiettivi e risorse: - rafforza il senso di responsabilità del dirigente nei confronti degli obiettivi lui attribuiti; - lo invita ad organizzare al meglio le risorse umane, strumentali e finanziarie a sua disposizione - ed in particolare, all aumentare del livello di complessità operativa lo stimola, ad implementare sistemi di programmazione e controllo per meglio gestire le diverse attività ed intervenire tempestivamente in caso di scostamenti dalla programmazione prevista o di necessario riaggiustamento degli obiettivi; - facilita il raccordo con il sistema di valutazione della dirigenza. Terzo orientamento: Specializzazione dei sistemi di P. e C. verso i mondi e il mix di attività Un sistema di controllo non è una modalità di lavoro indipendente dall attività che deve supportare e monitorare. In particolare, si è visto come gli ambiti di intervento di una regione siano diversi, spaziando da quelli economici, a quelli sanitari e sociali, a quelli ambientali e territoriali, e come per ognuno di questi ambiti siano diverse le modalità di intervento. Qualsiasi sistema di controllo andrà quindi costruito su misura intorno ai diversi oggetti di controllo, e tenendo conto delle loro modalità gestionali (processi) ed organizzative (strutture e responsabilità). In sostanza ciò significa specializzare i sistemi rispetto a: i diversi ambiti di intervento regionali, in termini di missioni, compiti e processi (Sanità, Formazione professionale, Cultura, Attività produttive etc.); il mix delle quattro tipologie di attività istituzionali esercitate: legislativa e di regolazione, erogazione e supporto, vigilanza e controllo, comunicazione e informazione. Quarto orientamento: Introduzione di sistemi vigilanza verso gli Enti locali Il processo di trasferimento di funzioni amministrative agli Enti locali, Province, Comuni e Comunità montane, su numerose materie, è tuttora in corso di definizione normativa. E appunto proprio in questa fase che occorre prevedere ed impostare sistemi di controllo nei confronti degli Enti locali sulle funzioni delegate, in modo da consentire alle Regioni di svolgere, in prospettiva e a tutti gli effetti, quel ruolo di programmazione e di vigilanza, che la Bassanini assegna loro, fino alla possibilità di ricorso ai poteri sostitutivi nei confronti degli enti inadempienti. Da qui la necessità di attrezzare le Regioni a rispondere a due tipi di esigenze: disporre di un flusso di informazioni di ritorno dagli Enti locali; implementare sistemi adeguati a svolgere le attività di vigilanza (external auditing). Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 14

15 Quinto orientamento: Facilitazione dei controlli delle macchine delegate Il sempre più frequente ricorso alla esternalizzazione dei servizi e delle attività (outsourcing), attraverso forme nuove di gestione, tramite la costituzione di Agenzie, Enti strumentali, Società partecipate e collegate, richiede che vengano rafforzati i sistemi di controllo verso le macchine delegate. Tali sistemi in particolare devono: aiutare la Regione a formalizzare gli obiettivi in raccordo con le risorse necessarie nel processo di negoziazione con gli enti locali o le macchine delegate; supportare la stesura dei contratti di servizio, per le forniture nei diversi mondi (sanità, ambiente, agricoltura, trasporti, formazione, ricerca, etc.), fissando preventivamente i parametri di controllo in termini di economicità, efficienza ed efficacia; consentire il monitoraggio sulle modalità di svolgimento dei servizi e delle attività esternalizzate, in modo da intervenire tempestivamente con delle eventuali azioni correttive; verificare il corretto espletamento dei compiti assegnati e l uso trasparente delle risorse (external auditing). Sesto orientamento: Miglioramento del coordinamento tra multi enti / diversi attori nel ciclo di PeC La più volte ricordata scarsità di risorse, nonché la necessità di rilanciare un piano di investimenti pubblici per potenziare le infrastrutture e ridare competitività ai sistemi produttivi locali, hanno determinato, in questi ultimi anni, lo sviluppo della programmazione negoziata. La programmazione negoziata altro non è che una prassi tesa a creare consenso tra diversi attori, istituzionali e non, su progetti di una certa rilevanza, convogliando su di essi la partecipazione finanziaria degli attori interessati e garantendone l attuazione in tempi certi. La programmazione negoziata quindi: stimola la competitività istituzionale, nel senso che, a monte dell intero processo di negoziazione, saranno più facilmente promossi quei programmi e quegli accordi che presentano una migliore pianificazione degli interventi ed una più accurata programmazione dei progetti, mentre a valle, avranno presumibilmente successo quegli accordi dove le responsabilità saranno state più precisamente individuate ed il sistema dei controlli meglio articolato; richiede che vi sia congruenza tra i diversi piani, progetti e interventi e tra questi e le risorse disponibili per la loro realizzazione; richiede un coordinamento tra i diversi attori per la gestione, non solo del singolo accordo, ma di tutti gli accordi in essere, data la logica di intersettorialialità e trasversalità sottintesa agli accordi stessi. L esigenza a cui devono rispondere i sistemi di programmazione e controllo di una regione in questo caso è quindi quella di supportare contemporaneamente: Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 15

16 la negoziazione tra i diversi livelli istituzionali, parti sociali etc.; la negoziazione e le verifiche di fattibilità interna. Regione Lombardia A questo fine occorre impostare sistemi interni di monitoraggio di avanzamento dei progetti integrati però ai diversi livelli. Tali sistemi, oltre che dialogare tra di loro, devono poter essere alimentati dai singoli sistemi informativi. Solo con appropriati strumenti di monitoraggio è possibile quindi dimostrare, non solo, la capacità di dare attuazione agli impegni/interventi sottoscritti, ma anche e soprattutto la capacità di governo degli stessi. Settimo orientamento: lotta alla corruzione Quale ultimo, ma non certo per ordine di importanza, orientamento verso cui dovrebbero tendere i sistemi di programmazione e controllo, ricordiamo la lotta alla corruzione e, più in generale, allo spreco di soldi pubblici. E possibile che anche con adeguati sistemi di controllo non sia possibile eliminare del tutto il fenomeno della corruzione, ma sicuramente potrebbe essere contenuto e contrastato, impedendo, quanto meno, che possa assurgere a sistema, così come è stato negli anni passati. Per fare un semplice esempio, un buon sistema di controllo di gestione è sufficiente a rilevare se una matita acquistata da una pubblica amministrazione costa cinque volte la stessa matita acquistata da un libero cittadino. In questo senso, l introduzione di un sistema di controllo di gestione, più che i tradizionali controlli formali sulla regolarità dell acquisto, possono evidenziare queste incongruenze, consentendo di denunciare, là dove vi sono, gli eventuali reati o, in alternativa, di ridurre gli sprechi inutili. Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 16

17 4 LE TRE SITUAZIONI TIPICHE DI PARTENZA Regione Lombardia Vediamo ora le situazioni di partenza. Come detto prima, il gruppo di lavoro ha effettuato un censimento, che ha coinvolto nove Regioni. Sono state individuate tre situazioni tipiche. 1. La prima situazione. Modello burocratico. Nessuno strumento, nessuna esperienza E questa la situazione delle Regioni che sono più indietro, perché non hanno vissuto esperienze e non hanno, ad oggi, introdotto strumenti di programmazione e controllo. Questa situazione è caratterizzata in genere: dall'assenza di cicli di programmazione e controllo formalizzati e strutturati. non è praticata l'assegnazione strutturata degli obiettivi non sono esplicitati in maniera chiara i collegamenti nel triangolo responsabilità/obiettivi/risorse non sono presenti sistemi strutturati di valutazione dei dirigenti. I punti di debolezza di questa prima situazione sono: l'assenza di cultura della misurazione e del miglioramento; infatti, non essendo stato introdotto nemmeno un controllo sulle attività e sui processi seppure di tipo prescrittivo, questo ha impedito, in ogni caso, di creare una qualunque cultura della misurazione; c è paura del cambiamento, che invece qualche volta è stata superata da chi è già più avanti; non ci sono strumenti e quindi serie storiche di dati; in genere c'è assenza di informatizzazione. Però tale situazione presenta anche dei punti di forza. Siamo in presenza di un terreno vergine : non ci sono precedenti negativi e c è talvolta curiosità, dopo questo lungo sentito dire, di vedere il controllo di gestione. 2. La seconda situazione Modello PPC. Sistema unico, monolitico e centralistico E quella in cui si ritrova quello che abbiamo chiamato il modello PPC prescrittivo. Andando a vedere le realtà riscontrate nelle Regioni, questa seconda situazione è caratterizzata dal paradigma del controllo prescrittivo con un sistema unico, monolitico e centralistico. Che cosa significa ciò? Significa che: non esistono cicli di autocontrollo a nessuno dei livelli di responsabilità. L Autorità politica prescrive le azioni e chiede ai centri di responsabilità le informazioni per giudicare; di fatto, il controllo di gestione è un sistema di rendicontazione verso l'alto, che poi, comunque, lo utilizza per verificare se quanto è stato prescritto è stato eseguito o meno. c'è commistione fra pianificazione e controllo ed internal auditing talvolta c'è commistione fra controllo di gestione e valutazione dei dirigenti; per cui succede che chi dovrebbe fornire i report ai decisori (i dirigenti), per aiutarli nelle Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 17

18 decisioni, è lo stesso organismo che elabora la pagella degli stessi dirigenti creando una situazione di forte ambiguità. Anche questa seconda situazione tipica presenta dei punti di forza. In questi casi sono state fatte comunque delle esperienze e sono stati introdotti molti strumenti; questo implica un'elevata disponibilità di serie storiche di dati, la presenza della cultura della misurazione e del miglioramento che invece, avevamo detto prima, era assente dove non ci sono state esperienze; nell'ambito della struttura ci sono molte conoscenze di base sui controlli interni, perché è un tema del quale si è già parlato da molto tempo. Infine, l'esperienza è comunque sempre un valore, poichè l'apprendimento organizzativo è basato sull'esperienza, per cui avere fatto delle cose, anche se non sono nel modello ideale, è un passaggio utile. Quali sono i punti di debolezza? In questi casi all'interno della struttura, in genere, c'è un'immagine diffusa del controllo come sistema prescrittivo gerarchico per controllare i comportamenti e, come già detto prima, c'è commistione fra sistemi di supporto alle decisioni, sistemi di internal auditing e di valutazione dei dirigenti. 3. La terza situazione Modello PPC. Specializzazione dei sistemi e delle responsabilità Anche in questa situazione si ritrova quello che abbiamo chiamato modello PPC prescrittivo. Però è già presente un'elevata specializzazione dei sistemi e questo è già un fatto molto positivo rispetto all'architettura a tendere che abbiamo delineato nel Manuale. Ci sono infatti delle Regioni le quali, pur non essendo ancora riuscite a mettere in atto in maniera compiuta un sistema di autocontrollo, hanno comunque già specializzato la gestione dei sistemi di controllo in diverse funzioni e numerosi organismi. Quindi, per un certo verso, queste Regioni sono già anche più vicine alle disposizioni del D.lgs 286/99. In questi casi il sistema di controllo è caratterizzato in genere da: più cicli di controllo in contemporanea, tutti però caratterizzati dal paradigma del controllo prescrittivo i diversi cicli non sono integrati ma, di fatto, sono a compartimenti stagni. Ci sono quindi vari organismi all'interno della Regione che si occupano di pianificazione, programmazione e controllo, secondo il modello PPC, che però non colloquiano ancora in maniera integrata i centri di responsabilità della periferia vivono comunque ancora il controllo come un'attività di auditing e di valutazione del centro, e non come uno strumento proprio. Anche questa situazione presenta dei punti di forza e di debolezza. I punti di forza sono simili a quelli che abbiamo visto prima, nella seconda situazione, perché anche questa è caratterizzata da una certa quantità di esperienze, quindi ci sono all'interno di queste amministrazioni molte disponibilità di competenze, sistemi e strumenti; c'è la cultura della misurazione, del miglioramento e qualche volta si incomincia già ad intravedere la cultura del risultato; ci sono molte serie storiche di dati ma soprattutto, e questo è molto importante, c'è la consapevolezza delle difficoltà di sviluppo dei sistemi di programmazione e controllo. In questa terza situazione i punti di debolezza sono: il rischio di una cristallizzazione Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 18

19 dei ruoli delle strutture di pianificazione e di controllo; la difficoltà ad avviare un intervento di ridisegno complessivo, perché comunque si sono concretizzate già delle esperienze, anche con molto valore aggiunto, e quindi si ha giustamente paura a rompere un giocattolo che, comunque, talvolta già incomincia a dare, seppure con difficoltà, dei risultati. In genere però c'è un immagine del controllo "bruciata" in periferia (per periferia intendo i centri di responsabilità, i Dipartimenti come li denominano alcune Regioni, i centri di responsabilità di primo livello, o le Direzioni Generali come le denominano in altri casi) e c'è viceversa al centro una certa sfiducia nella possibilità di riuscire a responsabilizzare veramente i centri di responsabilità in periferia. Con questo abbiamo visto, quindi, quelle che sono le tre situazioni tipiche di partenza alle quali si possono in linea di massima ricondurre le singole diverse realtà delle amministrazioni regionali. La tavola 3 sintetizza i punti di forza e debolezza evidenziati nelle tre situazioni. Tavola 3: Sintesi dei punti di forza e di debolezza nelle tre situazioni tipiche Situazione tipica Punti di forza Punti di debolezza Situazione A Nessuno strumento nessuna esperienza Situazione B Modello PPC sistema unico, monolitico e centralistico Situazione C Modello PPC elevata terreno vergine nessun precedente negativo curiosità verso il concetto del controllo di gestione disponibilità di serie storiche dei dati cultura della misurazione e del miglioramento conoscenze di base sui controlli interni l esperienza è comunque un valore (apprendimento organizzativo) elevata disponibilità di competenze, sistemi e strumenti cultura della misurazione, del miglioramento e talvolta del risultato assenza di cultura della misurazione e del miglioramento paura del cambiamento assenza di strumenti, serie storiche dei dati livello di informatizzazione in genere basso immagine diffusa del controllo come sistema prescrittivo e gerarchico (per controllare i comportamenti) frammistione tra sistemi di supporto alle decisioni, di auditing e di valutazione cristallizzazione dei ruoli delle strutture di PPC difficoltà di avviare un intervento di ridisegno complessivo immagine del controllo Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 19

20 specializzazione dei sistemi e delle responsabilità grande disponibilità di serie storica dei dati consapevolezza delle difficoltà di sviluppo dei sistemi di PeC enorme potenziale di creazione di valore a breve Regione Lombardia bruciata in periferia sfiducia al centro nella capacità di responsabilizzazione dei C.d.R. in periferia Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 20

21 5 LA PROPOSTA DI ARCHITETTURA A TENDERE Il Manuale contiene moltissimi spunti, qui abbiamo selezionato le quattro idee base del nuovo modello proposto, per realizzare il superamento del paradigma di controllo prescrittivo verso l autocontrollo: 1. Specializzare le funzioni e i sistemi di PeC: di supporto alle decisioni, di internal auditing e di valutazione dei dirigenti 2. Distinguere e chiudere i cicli di ogni singola funzione di PeC. Integrare le diverse funzioni dal punto di vista dei flussi informativi 3. Spostare la focalizzazione dei sistemi di PeC dalle azioni alle performance e ai risultati 4. Differenziare la proprietà dei sistemi in funzione delle tipologie di decisori. 5.1 La prima idea: Specializzare le funzioni e i sistemi di PeC: di supporto alle decisioni, di internal auditing e di valutazione dei dirigenti Specializzare le funzioni dei sistemi significa distinguere sistemi che fra loro (spesso in passato e attualmente in molte realtà) sono ancora commistionati. E, in particolare, i sistemi di supporto alle decisioni (a livello strategico e gestionale), i sistemi di internal auditing ed i sistemi di valutazione dei dirigenti. Questa idea è fra l'altro in linea con le indicazioni del decreto legislativo 286/99. Nel manuale sono state individuate quindici funzioni elementari di controllo, ognuna delle quali, per quanto detto prima, deve essere presidiata in maniera integrata. I diversi momenti della programmazione, del monitoraggio e del feedback devono essere esercitati in maniera integrata tra loro. Queste quindici diverse funzioni elementari sono poi state ricondotte a cinque macro - funzioni di controllo, come illustrato nella tavola 4. E stato ripreso il gergo utilizzato dal D.Lgs 286/99. Questa scelta è stata fatta per non introdurre un ennesimo nuovo linguaggio e quindi provocare confusione tra gli operatori. Questo anche se le definizioni del D.Lgs 286/99 non ci trovano del tutto d'accordo. Nel Manuale quindi le singole funzioni elementari di controllo, che sono quelle elencate nella parte sinistra della figura sopra, sono state ricondotte alle funzioni di Valutazione e controllo strategico, di programmazione e controllo di gestione, di valutazione dei dirigenti e infine del controllo di regolarità amministrativa e contabile, così come sintetizzato nella tabella successiva. Nel Manuale, infine, sono individuate anche delle funzioni elementari di controllo che sono state ricondotte a quella che, nello stesso Manuale, è denominata "Programmazione strategica e impatto delle politiche". Questa funzione non è prevista esplicitamente dal D.Lgs 286/99, anche se nel decreto viene citata in maniera indiretta. Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 21

22 Tavola 4: specificazione dei contenuti (funzioni elementari) delle funzioni di PeC e confronto con il D.Lgs.286/99 Funzioni di PeC previste nel modello Funzioni Elementari di PeC Tipologie di controllo Funzioni di PeC previste dal D.lgs 286/99 Programmazione strategica e valutazione impatto delle politiche Supporto alle decisioni (di indirizzo) Citata indirettamente ma non regolata dal D. lgs 286/99 Programmazione strategica e impatto delle politiche Governo e regia dell innovazione Pianificazione e controllo degli investimenti Supporto alle decisioni (di indirizzo) Supporto alle decisioni (di indirizzo) Non prevista dal D. lgs 286/99 Valutazione e verifica degli investimenti pubblici (L. 144/99). Programmazione e impatto dei fondi strutturali Supporto alle decisioni (di indirizzo) Il regolamento CE 2064/97 e 2406/98 norma solo la programmazione Traduzione degli indirizzi strategici negli obiettivi manageriali a C.d.R. 1 livello (le direttive ) Supporto alle decisioni (di indirizzo) Valutazione e controllo strategico (per i Ministeri) Valutazione e controllo strategico Controllo di attuazione del piano (le direttive) Valutazione dirigenti C.d.R. 1 livello Verifiche di adeguatezza della macchina amministrativa (affidabilità, funzionalità, coerenza) Verifiche ispettive sul corretto e trasparente uso dei fondi strutturali Supporto alle decisioni (di indirizzo) Internal auditing Valutazione Internal Auditing Valutazione e controllo strategico Internal Auditing Regolamenti CE 2064/97 e 2406/98 (controlli a campione 5%) Programmazione e Controllo di gestione Budgeting e reporting direzionale Supporto alle decisioni (manageriali) Controllo operativo di processo e della erogazione di prodotti/servizi Controllo dei progetti di innovazione (Project Management) Supporto alle decisioni (manageriali) Supporto alle decisioni (manageriali) Controllo di gestione non previsto Previsto solo per gli investimenti (2144/99) e per i fondi strutturali (regolamento CE 2064/97 e 2406/98) Valutazione dei dirigenti Controllo delle prestazioni dei C.d.R. (livello inferiore al 1 ) Valutazione Valutazione dei dirigenti Verifiche di regolarità amministrativa e contabile Controlli di legittimità Controlli di regolarità contabile Internal Auditing Internal Auditing Controllo di regolarità amministrativa e contabile Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 22

23 5.2 La seconda idea: Distinguere e chiudere i cicli di ogni singola funzione di PeC. Integrare le diverse funzioni dal punto di vista dei flussi informativi La seconda idea, che si rifà appunto al concetto di PeC, è distinguere e chiudere i cicli di programmazione e controllo per ogni singola funzione. Non si deve mai parlare di programmazione o di controllo in maniera disgiunta ma sempre di programmazione e controllo. Una volta che si sono specializzate le funzioni, in due, tre, cinque, dieci tipologie (ogni amministrazione regionale deve decidere cosa fare), ognuna di tali funzioni va esercitata in maniera integrata. Questo ha due significati: il primo è che ogni ciclo si deve chiudere, quindi è importante che chi programma, monitori e controlli. Lo stesso attore deve gestire tutti i momenti del ciclo per ogni singola funzione di controllo. Le diverse funzioni di controllo, una volta specializzate, devono essere integrate fra di loro dal punto di vista informativo. Se la funzione di Valutazione e controllo strategico, come la denomineremo seguendo il gergo del D.lgs 286/99, non genera gli indirizzi strategici e le politiche, il sistema di controllo di gestione non ha l'input per partire, e così via. Nella tavola 5 le cinque macro - funzioni sono state rappresentate come un puzzle, in quanto devono essere distinte fra di loro, perché ognuna di esse è una funzione specialistica, tutte devono essere comunque integrate perché l'una senza le altre non può funzionare. Tavola 5: Le funzioni elementari di controllo e la ipotesi di aggregazione Programmazione strategica valutazione impatto delle politiche Governo e regia dell innovazione Pianificazione e controllo degli investimenti Programmazione e impatto dei fondi strutturali Traduzione degli indirizzi strategici negli obiettivi manageriali a CdR di 1 livello ( le direttive ) Controllo di attuazione del piano (le direttive) Valutazione dirigenti Cdr 1 livello Verifiche di adeguatezza della macchina amministrativa (affidabilità, funzionalità e coerenza) Verifiche ispettive sul corretto e trasparente uso dei fondi strutturali Budgeting e reporting direzionale Controllo operativo di processo e della erogazione di prodotti/servizi Controllo dei progetti di innovazione (Project Management) Controllo delle prestazioni dei CdR (livello inferiore al 1 ) PROGRAMMAZIONE STRATEGICA E IMPATTO DELLE POLITICHE VALUTAZIONE DIRIGENTI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO DI GESTIONE VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO REGOLARITA AMMINISTRATIVA E CONTABILE Controlli di legittimità Controlli di regolarità contabile Il modello al quale fa riferimento l architettura proposta è, prima di tutto, basato sul concetto dell autocontrollo e della responsabilità manageriale che deve indirizzare l organizzazione verso i risultati attraverso azioni di pianificazione, di correzione della rotta e di ripianificazione. Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 23

24 Lo schema base di riferimento può essere rappresentato come un ciclo, in cui, due sistemi, direzione e controllo e realizzazione, si condizionano reciprocamente. Ciascun sistema è caratterizzato da momenti tipici: l interpretazione e valutazione dei dati e la conseguente progettazione/ correzione. Tale schema base viene applicato, in modo diversificato, nei diversi sistemi secondo le varie focalizzazioni e i vari scopi e ambiti previsti per ciascuno di essi. Bisogna operare una sorta di rivoluzione copernicana, passando da una logica di verifica del rispetto di norme astratte ad una logica basata sulla conoscenza del sistema organizzativo, del soggetto controllato e dei risultati 3. La Tavola 6 rappresenta la macro configurazione dei cicli, così come prevista nel manuale. Tavola 6: Sistemi di PeC: articolazione dei cicli e loro relazioni INDIRIZZI E POLITICHE Sistema di programmazione strategica e impatto delle politiche INTERPRETAZIONE Indirizzi OBIETTIVI CdR DI I LIVELLO E PIANO DI AUDITING Sistema di valutazione e controllo strategico INTERPRETAZIONE ATTUAZIONE RILEVAZIONE Direttiv e RILEVAZIONE BUDGET DIREZIONALE Sistemi di programmazione e controllo di gestione INTERPRETAZIONE OBIETTIVI DIRIGENTI Sistemi di valutazione dirigenti INTERPRETAZIONE PIANO VERIFICHE Sistema di regolarità amministrativa e contabile INTERPRETAZIONE ATTUAZIONE RILEVAZIONE RILEVAZIONE RILEVAZIONE MACCHINA OPERATIVA LEGENDA Flusso informativo Ciclo di autocontrollo Ciclo di auditing e/o valutazione Si possono individuare: i cicli distinti delle diverse funzioni/sistemi di controllo interno; le relazioni che intercorrono tra i diversi cicli secondo una logica di integrazione in un sistema complessivo dei controlli non unico ma nemmeno slegato tra i diversi distinti sistemi di programmazione e controllo interno. Vengono, infatti, nella figura rappresentati diversi collegamenti del flusso informativo tra i cicli dei sistemi di auto controllo e di questi con quelli di auditing e/o valutazione; i diversi momenti che costituiscono: i cicli di auto controllo (indirizzo e gestione) di programmazione (Piano strategico per il sistema di indirizzo e budget direzionale per il sistema di gestione), di attuazione degli obiettivi programmati, di rilevazione dei dati 3 Luigi Campagna, Luciano Pero, L audit sulle attività amministrative, Sviluppo e organizzazione ESTE S.r.L.n.140 nov-dic 1993 Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 24

25 derivanti dall attuazione degli obiettivi e dell interpretazione per le eventuali azioni correttive) i cicli di auditing e valutazione con le tre fasi di pianificazione, rilevazione e interpretazione. 5.3 La terza idea: Spostare la focalizzazione dei sistemi di PeC dalle azioni alle performance e ai risultati Il problema della scelta è stato suddiviso in tre livelli. Primo livello: il livello delle focalizzazioni generali di ciascun sistema per il quale nel Manuale sono state effettuate le opzioni illustrate nella seguente tavola 7. Usualmente per i sistemi di PeC esistono due leve di regolazione di questa focalizzazione o due variabili di scelta principali: il mix tra i mezzi (come), e i fini (cosa),, nel senso che gli oggetti del controllo possono essere più spostati verso i mezzi, cioè verso le operazioni e gli strumenti messi in atto, oppure verso i fini, cioè verso i risultati finali attesi e realizzati indipendentemente dai mezzi che saranno utilizzati; il livello di dettaglio, nel senso che i diversi oggetti di controllo possono essere considerati con diversi livelli di dettaglio anche in funzione della fattibilità effettiva. Tavola 7:Variabili di scelta degli oggetti di controllo Oggetto del controllo Livello di dettaglio BASSO MEDIO FOCUS SUI MEZZI FOCUS SUI FINI Programmazione strategica e impatto delle politiche Controllo di attuazione piano Valutazione dirigenti Controllo di gestione ALTO Verifiche di regolarità amministrativa e contabile Verifiche di adeguatezza Sistemi di supporto alle decisioni Sistemi di internal auditing Sistemi di valutazione In base alle finalità dette sopra, si è scelta una focalizzazione: Ezio Lattanzio Gabriella Volpi - Il Manuale per il controllo strategico e gestionale 25