La liberalizzazione del mercato postale. Andrea Grillo

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1 La libralizzazion dl mrcato postal Andra Grillo Dal 1 o gnnaio 2011 è in vigor la dirttiva uropa pr la libralizzazion di srvizi postali. Già dal 1997 il lgislator uropo ha cominciato a dlinar un gradual prcorso di complta aprtura dl mrcato, a bnficio dlla concorrnza dlla tutla di consumatori. Oltr all fficinza di mrcato, sarà ncssario continuar a garantir un srvizio univrsal sostnibil porsi il problma dl suo funzionamnto. L voluzion dlla lgislazion postal uropa la libralizzazion dl sttor Il procsso di libralizzazion dl mrcato postal prnd l moss dalla Dirttiva 97/67/C concrnnt rgol comuni pr lo sviluppo dl mrcato intrno di srvizi postali comunitari il miglioramnto dlla qualità dl srvizio. Fino ad allora, in lina gnral i srvizi postali in Europa sono stati risrvati ai fornitori nazionali dl srvizio univrsal, ch con i ricavi dlla risrva postal n finanziavano la fornitura. Alcuni srvizi postali, com il corrir sprsso, rano invc già libralizzati. Con la dirttiva dl 1997, l ara risrvata ai fornitori dl srvizio univrsal è stata limitata all spdizioni di pso infrior a 350 grammi il cui przzo ra infrior a cinqu volt l tariff pubblich applicat a una spdizion di corrispondnza più rapida. La Dirttiva 2002/39/C ha ridotto ultriormnt la soglia dlla risrva ha prvisto, a partir dal 1 gnnaio 2006, una soglia di risrva di 50 grammi ( con un przzo infrior a 2,5 volt la tariffa bas). Con la nuova Dirttiva postal 2008/6/C, la libralizzazion dl mrcato postal ntra nlla sua ultima fas, grazi all liminazion complta dll ara risrvata a partir dal 1 gnnaio 2011 nlla maggior part dgli Stati mmbri. Alcuni Pasi uropi hanno, praltro, sclto di aprir compltamnt il mrcato alla concorrnza prima dlla scadnza dl 1 gnnaio 2011, com la Svzia (1993), la Finlandia (1994), il Rgno Unito (2006), la Grmania (2008) i Pasi Bassi (2009). Inoltr, pr alcuni Pasi la Dirttiva 2008/6/C ha prvisto la possibilità di una droga alla complta libralizzazion fino al 1 gnnaio Si tratta di Pasi nuovi ntranti (qulli dll Est Europa) o carattrizzati da dimnsioni trritoriali disagiat (Grcia) o di piccol dimnsioni (Lussmburgo). Pr tutti gli altri Pasi, fra cui Francia, Italia Spagna, la data dl 1 gnnaio 2011 rapprsnta il momnto dlla pina aprtura dl mrcato alla concorrnza. Andra Grillo Post Italian Diritti DirittiMrcato Mrcato 61

2 La complta libralizzazion dl mrcato - così com accaduto pr altri srvizi di intrss gnral quali l tlcomunicazioni, l frrovi o l nrgia lttrica - comporta in lina gnral una spinta concorrnzial con un fftto ultimo sui consumatori, in trmini di riduzion di przzi, sull imprs, in trmini di ricrca di una maggior fficinza pr comptr sul mrcato. Tuttavia, anch in un contsto libralizzato è ncssario garantir un srvizio postal di bas (srvizio univrsal) a tutti gli utnti sull intro trritorio nazional a przzi accssibili. Pr qusta ragion, gli Stati mmbri continuranno a dsignar almno un fornitor dl srvizio univrsal nl proprio trritorio, a tutla dll signz di cittadini. È chiaro ch la fornitura dl srvizio univrsal comporta la ncssità di finanziarlo, in quanto il fornitor dsignato è obbligato a offrir il srvizio anch nll zon non rmunrativ dl trritorio nazional, dov cioè il srvizio vin offrto in prdita, com nlla maggior part dll ar rurali, carattrizzat da bassa dnsità di popolazion, zon imprvi pr il rcapito dll spdizioni postali, quindi, alti costi fissi sostnuti dall oprator. Prtanto, la concorrnza è incntivata a ntrar solo in qull ar - com qull urban o dnsamnt popolat - in cui l offrta dl srvizio postal garantisc profitti. Al fin di mantnr un srvizio univrsal di qualità in tutto il trritorio, anch nll ar non rmunrativ, divnta ncssario individuar l giust opzioni di finanziamnto. Fino a oggi, l onr dl srvizio univrsal è stato finanziato principalmnt con i ricavi gnrati dall ara risrvata al fornitor dl srvizio univrsal. Il rsiduo costo ntto è coprto dai trasfrimnti dllo Stato (attravrso i contratti di programma con il fornitor dl srvizio univrsal) /o attravrso un fondo di compnsazion a cui partcipano gli altri opratori postali. Con la pina libralizzazion vin mno l ara risrvata, prtanto divnta ancora più impllnt la ncssità di individuar qull soluzioni di finanziamnto ch consntano di mantnr inaltrata la qualità dl srvizio univrsal rso ai cittadini, nonché di sostnr l quilibrio conomico finanziario dl fornitor dsignato. Con il procsso dlinato dall tr dirttiv postali, il lgislator uropo, a partir dal 1997 ha intso stabilir un prcorso gradual di complta aprtura dl mrcato, ch abbia com approdo final la pina concorrnza - con tutti i suoi bnfici pr il mrcato pr i consumatori - accompagnata da garanzi di sostnibilità dl srvizio univrsal da un suo adguato finanziamnto. Il srvizio postal univrsal in Italia 62 Il srvizio postal univrsal in Italia è offrto da Post Italian spa, ch lo assicura su tutto il trritorio nazional, ai snsi dl D.lgs. n. 261 dl 1999 succssiv modificazioni intgrazioni, dl Dcrto 17 april 2000 dl ministro dll Comunicazioni, rcant «Confrma C dlla concssion dl srvizio postal univrsal alla socità Post Italian spa». DirittiMrcato Diritti Mrcato

3 Il srvizio è fornito scondo modalità volt a garantir il risptto dgli obittivi di qualità, stabiliti con dcrto ministrial (da ultimo sono stati approvati i nuovi standard di qualità dl rcapito dai dcrti dl ministro dllo Sviluppo conomico dl 1 ottobr 2008 dl 23 novmbr 2009), i cui livlli sono insriti nl contratto di programma fra lo Stato il fornitor dl srvizio univrsal. Il srvizio, svolto su tutto il trritorio nazional, consist nlla raccolta, il trasporto, lo smistamnto la distribuzion dgli invii postali fino a 2 Kg, di pacchi postali fino a 20 Kg, dll spdizioni raccomandat di qull assicurat. Un altra carattristica dl srvizio univrsal è la rgolamntazion di przzi. L Autorità di rgolamntazion vigilanza dl mrcato postal (oggi il ministro dllo Sviluppo conomico) approva x ant i przzi di prodotti rintranti nl srvizio univrsal. I przzi di tali srvizi sono rgolamntati scondo i critri di ragionvolzza, accssibilità all insim dgli utnti, corrlati ai costi, trasparnti non discriminatori. Tali critri si ispirano al principio di univrsalità, ch è un lmnto fondant pr la cosion dllo spazio conomico social uropo. I przzi sono fissati con dcrto, inoltr, garantiscono pr l utnza rtail uniformità sull intro trritorio nazional (tariff uniformi pr l singol spdizioni), potndosi invc diffrnziar ni confronti dll utnza businss (tariff modulat pr tipologia di dstinazion pr gli invii non rtail, com pr smpio la posta businss o massiva). Il fornitor dsignato dl srvizio univrsal è, inoltr, tnuto ad assicurar una prsnza capillar dlla propria rt postal, comprnsiva di casstt di raccolta uffici postali, in bas a prcisi critri di distribuzion individuati con dcrto dall Autorità di rgolamntazion (vdi da ultimo il Dcrto 7 ottobr 2008). Il finanziamnto dl srvizio univrsal è assicurato in prima battuta dai ricavi gnrati dall ara risrvata a Post Italian in qualità di fornitor dl srvizio univrsal (invii postali sotto i 50 grammi di pso con un przzo infrior a 1,5 uro, in cornza con l dirttiv urop). In Italia, tuttavia, la fornitura dl srvizio univrsal produc un onr di dimnsioni significativ, a causa dll complss condizioni gografich, dl tasso di dnsità di popolazion non uniform dl basso livllo di invii pro capit dl nostro Pas risptto ad altri Pasi uropi. Ciò comporta alti costi fissi, con particolar rifrimnto alla rt di rcapito, quindi, un significativo dficit annuo nlla fornitura dl srvizio univrsal. Ciò implica ogni anno un significativo livllo di costo ntto dl srvizio univrsal, ch risulta dalla sparazion contabil ch il fornitor è tnuto a prsntar al rgolator. La coprtura di tal costo ntto è stata fino a oggi garantita parzialmnt dai trasfrimnti dllo Stato, il cui ammontar annuo è fissato ni contratti di programma trinnali (nl 2009 il contributo pubblico copriva la mtà dl costo ntto), mntr il rsto è a carico dl fornitor dl srvizio univrsal. Il fondo di compnsazion, a cui contribuiscono gli altri opratori, in particolar i titolari di licnza individual pr la fornitura di srvizi rintranti nll ambito dl srvizio univrsal (oggi il 3% dl fatturato di ogni oprator) non ha, pr il momnto, assicurato un gttito significativo. Diritti DirittiMrcato Mrcato 63

4 Inoltr, a partir dal 2007, con l avvnto dlla crisi finanziaria intrnazional, i volumi postali complssivi dl mrcato italiano si sono ridotti progrssivamnt in manira significativa. Ciò è stato rafforzato dal procsso di sostituzion dgli invii postali cartaci a opra dgli strumnti digitali di comunicazion (-substitution). La complta libralizzazion a partir dal 1 gnnaio 2011 dovrbb portar bnfici pr la concorrnza pr i consumatori. D altro canto, andranno attntamnt valutati gli impatti dl nuovo contsto di rifrimnto sulla sostnibilità dl srvizio univrsal sul suo finanziamnto. L modalità di attuazion dl nuovo dttato comunitario saranno, quindi, dcisiv pr garantir il dlicato quilibrio fra libra concorrnza, signz di consumatori sostnibilità dl srvizio univrsal dl suo finanziamnto. La libralizzazion dl mrcato postal in Italia 64 Com prcdntmnt illustrato, dal 1 gnnaio 2011 anch l Italia ha un mrcato postal compltamnt aprto alla concorrnza, in quanto i comptitor di Post Italian - scondo quanto disposto dalla Dirttiva 2008/6/C - hanno la possibilità di ntrar nl mrcato dll spdizioni al di sotto di 50 grammi di pso 1,50 uro di przzo, prima risrvati al fornitor dl srvizio univrsal. Scondo la dottrina conomica sulla scorta dll sprinza di altri sttori di intrss gnral, anch pr il mrcato postal la libralizzazion dovrbb portar bnfici in trmini sia di fficinza di mrcato sia di riduzion di przzi al clint final. Sarà, tuttavia, fondamntal continuar a garantir un srvizio univrsal sostnibil dbitamnt finanziato, al fin di assicurar ai cittadini gli stssi standard di qualità. In tma di libralizzazion, anch l Italia bnficrà prsumibilmnt di qui mccanismi, prvisti dalla Dirttiva 2008/6/C, ch accompagnano il mrcato vrso la pina aprtura alla concorrnza. In particolar, il quadro normativo uropo di rifrimnto dlinato dalla nuova dirttiva postal gtta l basi pr uguali condizioni comptitiv fra opratori (lvl playing fild), principalmnt in trmini di obblighi pr l ottnimnto di titoli autorizzatori di contributo al finanziamnto dl srvizio univrsal. Corollario important di qusto assunto è l signza di imporr a tutti gli opratori postali il risptto dll condizioni di lavoro stabilit dalla lgislazion nazional dalla contrattazion collttiva di rifrimnto dl sttor. Ciò al fin di vitar ch l imprs possano far concorrnza facndo lva sul divrso costo dl lavoro (dumping social). Qusto principio è stato fortmnt voluto nl 2007 in sd di approvazion dlla dirttiva postal da part dl Parlamnto uropo dl Consiglio. Un ultrior ncssità è - com stabilito dalla dirttiva - la ricrca di adguat altrnativ di finanziamnto dl srvizio univrsal, visto ch vin mno l ara risrvata. In qusto snso, appar com una soluzion di buon sn- Diritti DirittiMrcato Mrcato

5 so l applicazion di un giusto mix di opzioni di finanziamnto ch drivi dai trasfrimnti pubblici (attravrso un mccanismo crto nl pino risptto dlla normativa uropa sugli aiuti di Stato, com fino a oggi avvnuto) dalla partcipazion dgli opratori postali a un fondo (dtto di compnsazion) pr il finanziamnto dl srvizio univrsal. La rgolamntazion dl srvizio univrsal consistrà, inoltr, nl mantnimnto di un mccanismo di pric cap pr la dtrminazion di przzi di prodotti univrsali, nlla fissazion di standard di qualità pr la fornitura dl srvizio univrsal, principalmnt pr i tmpi di rcapito. Alcun sprinz str in tma di libralizzazion Alcuni Pasi uropi hanno già libralizzato il proprio mrcato postal prima dl 1 gnnaio In particolar, Svzia Finlandia lo hanno fatto antcdntmnt all approvazion dlla prima Dirttiva postal 97/67/C, mntr il Rgno Unito nl 2006, più rcntntmnt, Grmania Pasi Bassi. Qui di sguito si vogliono fornir alcun informazioni utili sulla rgolamntazion di mrcati postali in alcuni Pasi chiav. Il Rgno Unito ha già avuto modo di valutar gli fftti dlla libralizzazion, a cinqu anni dalla sua partnza. Royal Mail, ch ha continuato a ssr il fornitor dsignato dl srvizio univrsal anch dopo l aprtura dl mrcato, ha dovuto far front all sfid post dalla concorrnza. La principal carattristica dl mrcato ingls è la rgolamntazion dll accsso dgli opratori postali alla rt di Royal Mail, inclusa la dtrminazion dl przzo di accsso. Tal obbligo, in raltà, va oltr risptto a quanto dttato dal lgislator uropo, ch prvd la possibilità di garantir l accsso alla rt postal all condizioni di trasparnza di non discriminazion, pr un dtrminato lnco di lmnti di rt. Di fatto, oggi Royal Mail vrsa in una situazion finanziaria difficil, a cui ha contribuito anch la fissazion in via rgolamntar di przzi di accsso artificialmnt bassi. Pr trovar una soluzion all attuali problmatich, nll stat dl 2010 il Govrno britannico ha riproposto un procsso di privatizzazion dll azinda, accompagnato da una gstion indipndnt dlla rt dgli uffici postali (ch rstranno comunqu in mano pubblica) dal trasfrimnto allo Stato di gran part dll attual dbito di Royal Mail rlativo allo schma pnsionistico di dipndnti postali. Inoltr, vrrà rivisitato a brv l attual modllo di rgolamntazion dll accsso vrrà concssa a Royal Mail una maggior flssibilità nlla dtrminazion di przzi dl srvizio univrsal. In Grmania, il mrcato postal è stato libralizzato nl Dutsch Post continua a ssr il fornitor dsignato dl srvizio univrsal. A tr anni dalla libralizzazion, Dutsch Post sta compindo notvoli sforzi nl divrsificar l propri attività pr affrontar la concorrnza. In particolar, ha rafforzato l Diritti DirittiMrcato Mrcato 65

6 propri attività di logistica intrnazional - nl proprio mrcato intrno - ha lanciato rcntmnt un srvizio di rcapito lttronico, ponndosi com soggtto attivo nl mrcato concorrnt dll comunicazioni digitali. In Grmania rsta accso il dibattito sul risptto dll condizioni di lavoro pr i dipndnti dl sttor postal, ch è uno dgli obblighi ssnziali imposti dal lgislator uropo. Nl primo anno di libralizzazion, il Govrno tdsco avva fissato, fra gli obblighi rlativi alla disciplina dl lavoro, un salario minimo pr il sttor postal ch tutti gli opratori rano tnuti ad assicurar ai propri dipndnti, al fin di vitar fnomni di concorrnza slal nl mrcato postal. La magistratura tdsca avva succssivamnt dichiarato illgittima tal norma ancora oggi la qustion rsta oggtto di dibattito. La Francia, com l Italia, ha libralizzato il proprio mrcato il 1 gnnaio La lgg di trasposizion dlla Dirttiva 2008/6/C, approvata a marzo 2010, ha disposto la trasformazion di La Post in socità pr azioni ha prvisto un inizion di capital di 2,7 miliardi di uro, facndo ntrar nll azionariato di La Post anch la Cassa Dpositi francs, oltr allo Stato, ch fino a oggi ha avuto la total partcipazion al capital. Inoltr, la lgg ha dsignato La Post qual fornitor dl srvizio univrsal almno fino al 2026, ha imposto a tutti gli opratori il risptto dll condizioni di lavoro ha formalizzato l ultriori missioni pubblich di La Post oltr al srvizio univrsal, quali la distribuzion di prodotti ditoriali, la prsnza dgli uffici postali nl trritorio nazional la fornitura dl librtto postal a condizioni agvolat in tutto il trritorio. Pr ogni mission pubblica, incluso il srvizio univrsal, la lgg prvd soluzioni di finanziamnto pubblico crt significativ nl tmpo. Di fatto, la lgg francs di libralizzazion da una part pon l basi pr un adguato sviluppo dlla concorrnza, dall altra consnt a La Post di dotarsi dgli strumnti ncssari a comptr nl contsto intrnazional qual attor protagonista. In dfinitiva, ogni Pas uropo ha prcorso fino a oggi un divrso sntiro pr la libralizzazion dl proprio mrcato postal. Il comun dnominator dll normativ nazionali è l applicazion di principi fondamntali dlla nuova Dirttiva postal uropa 2008/6/C, con particolar riguardo a un quo sviluppo dlla concorrnza al mantnimnto di un srvizio univrsal di qualità, adguatamnt finanziato. 66 DirittiMrcato Diritti Mrcato